[90] Công ước Viên 1969: Hiệu lực của điều ước quốc tế

Nguyên tắc pacta sunt servanda – Nghĩa vụ trước khi điều ước có hiệu lực – Hiệu lực theo thời gian – Hiệu lực theo không gian – Hiệu lực theo đối tượng chịu ràng buộc

Sau khi quốc gia đã ký kết điều ước quốc tế thông qua các bước ký kết điều ước quốc tế (bao gồm cả bảo lưu), vấn đề tiếp theo cần xem xét đến là hiệu lực của điều ước quốc tế. Hiệu lực của điều ước quốc tế thể hiện ở ba khía cạnh: thời gian, không gian và đối tượng chịu ràng buộc. Trước khi đi vào các quy định của Công ước Viên về ba khía cạnh đó, bài viết sẽ đề cập đến hai vấn đề liên quan khác là nguyên tắc pacta sunt servanda và nghĩa vụ trước khi điều ước có hiệu lực. Vấn đề thứ nhất mang tính chất nền tảng, vấn đề thứ hai mang tính chất sơ bộ. Do đó, hai vấn đề này cần phải xem xét trước khi đi vào các quy định thực chất về hiệu lực của điều ước quốc tế.

1. Nguyên tắc pacta sunt servanda

Nguyên tắc pacta sunt servanda là một trong các nguyên tắc cơ bản của luật quốc tế, có các biến thể được ghi nhận ở hàng loạt các điều ước quốc tế, ví dụ như Điều 2(2) Hiến chương Liên hợp quốc và Điều 26 Công ước Viên năm 1969. Điều 2(2) Hiến chương quy định nghĩa vụ thiện chí thực thi các nghĩa vụ theo Hiến chương. Điều 26 Công ước Viên quy định nghĩa vụ thiện chí thực thi các điều ước có hiệu lực với các quốc gia.

Nguyên tắc này được giải thích cụ thể tại Nghị quyết 2625 nổi tiếng của Đại hội đồng Liên hợp quốc. Theo Nghị quyết, nội dung chính của nguyên tắc này là các quốc gia có nghĩa vụ pháp lý phải thiện chí thực thi các nghĩa vụ của mình theo luật pháp quốc tế, bất kể các nghĩa vụ đó được ghi nhận trong nguồn nào. Các nghĩa vụ có thể được ghi nhận trong một điều ước quốc tế, trong tập quán quốc tế, trong các nguyên tắc pháp luật chung hay các nguồn khác của luật quốc tế.

Lưu ý rằng một quốc gia không có nghĩa vụ thực thi tất cả các nghĩa vụ của luật pháp quốc tế mà chỉ thực thi các nghĩa vụ của mình (its obligations). Nói một cách chặt chẽ hơn là các nghĩa vụ ràng buộc hay có hiệu lực đối với các quốc gia. Tuy từng quốc gia mà mỗi nước có các nhóm nghĩa vụ khác nhau, ví dụ quốc gia nào ký kết càng nhiều điều ước quốc tế thì càng có nhiều nghĩa vụ phải thực thi!

Nguyên tắc pacta sunt servanda thể hiện ra rõ ràng cơ chế thực thi các nghĩa vụ của luật quốc tế, đồng thời cũng là cơ chế vận hành của toàn bộ hệ thống pháp luật quốc tế. Các quy định của luật quốc tế chủ yếu được thực thi thông qua việc tự-tuân-thủ, tự-cưỡng-chế theo sự thiện chí của các quốc gia. Sự thiện chí này không có nghĩa là tự do muốn thực thi hay không, mà là một nghĩa vụ buộc phải thiện chí. Trong luật quốc tế, không có cơ quan hành pháp và tư pháp có thẩm quyền bắt buộc với các quốc gia, do đó, các quốc gia phải tự mình thực thi các nghĩa vụ của mình. Nhìn lướt quá, có vẻ cơ chế dựa vào tự-tuân-thủ có tính chất cưỡng chế yếu, nhưng trên thực tế, hầu hết các quốc gia đều thực thi nghiêm túc và đầy đủ các nghĩa vụ của mình. Vi phạm chỉ là ngoại lệ.

2. Nghĩa vụ trước khi điều ước có hiệu lực

Về nguyên tắc, trước khi điều ước quốc tế có hiệu lực, các quốc gia ký kết không có bất kỳ nghĩa vụ nào phải thực thi điều ước quốc tế đó. Điều 18 quy định một nghĩa vụ chung trong giai đoạn các quốc gia chờ điều ước quốc tế có hiệu lực. Nghĩa vụ này yêu cầu các quốc gia không có các hành vi trái với mục đích và đối tượng của điều ước quốc tế, trong hai trường hợp sau:

• Quốc gia đó đã ký hay đã trao đổi văn kiện cấu thành điều ước quốc tế nhưng cần phải chờ phê chuẩn, cho đến khi quốc gia đó thể hiện rõ ý định không làm thành viên của điều ước;
• Quốc gia đó đã thể hiện sự đồng ý chịu ràng buộc nhưng đang chờ điều ước quốc tế có hiệu lực, trừ khi điều ước đó bị trì hoãn có hiệu lực một cách vô lý.

Nghĩa vụ này mang tính chất bị động, theo nghĩa, nó không yêu cầu các quốc gia phải có hành vi nào đó. Nghĩa vụ ở Điều 18 yêu cầu các quốc gia phải “hạn chế” (refrain) có hành vi trái với mục đích và đối tượng của điều ước. Điều 18 này được Ủy ban Luật pháp Quốc tế (ILC) dự thảo dựa trên pháp quyết của Tòa án Thường trực Công lý Quốc tế (PCIJ) năm 1926 trong Vụ liên quan đến một số lợi ích của Đức tại vùng Thượng Silesia Ba Lan.[1]

3. Hiệu lực theo thời gian

3.1. Thời điểm bắt đầu có hiệu lực

Điều 24 của Công ước Viên quy định thời điểm và cách thức mà một điều ước quốc tế bắt đầu có hiệu lực. Khoản 1 Điều 24 quy định nguyên tắc rằng điều ước có hiệu lực theo cách thức và vào ngày mà điều ước đó quy định hoặc theo thỏa thuận của các quốc gia tham gia đàm phán. Đối với các quốc gia thể hiện sự đồng ý chịu ràng buộc sau ngày điều ước có hiệu lực, thì điều ước sẽ có hiệu lực với các quốc gia đó vào chính ngày đưa ra sự đồng ý, trừ khi điều ước có quy định khác.[2]

Thông thường các điều ước quốc tế đều có quy định rõ ràng về vấn đề này, cụ thể về cách thức và ngày có hiệu lực đối với các quốc gia ký kết và đối với các quốc gia gia nhập sau đó. Ví dụ như Điều 84(1) Công ước Viên quy định Công ước sẽ có hiệu lực vào ngày thứ 30 sau ngày văn kiện phê chuẩn hay gia nhập Công ước được nộp lưu chiểu. Điều 84(2) quy định về ngày có hiệu lực đối với các quốc gia gia nhập Công ước sau khi Công ước đã bắt đầu có hiệu lực.

Trong trường hợp, điều ước quốc tế không có quy định và các quốc gia cũng không có thỏa thuận, khoản 2 Điều 24 quy định điều ước sẽ có hiệu lực ngay khi tất cả các quốc gia tham gia đàm phán thể hiện sự đồng ý chịu ràng buộc. Nghĩa là, điều ước sẽ có hiệu lực vào ngày quốc gia tham gia đàm phán cuối cùng thể hiện sự đồng ý chịu ràng buộc. Quốc gia tham gia đàm phán là quốc gia tham gia vào quá trình soạn thảo và thông qua văn bản điều ước quốc tế.[3]

3.2. Thời điểm điều ước hết hiệu lực

Ngày mà một điều ước quốc tế sẽ hết hiệu lực sẽ theo quy định của điều ước quốc tế đó, theo thỏa thuận giữa các quốc gia, hoặc khi điều ước quốc tế bị chấm dứt hiệu lực. Trường hợp điều ước bị chấm dứt hiệu lực sẽ được phân tích trong một post riêng.

3.3. Hiệu lực hồi tố của điều ước

Tương tự như pháp luật quốc gia, Công ước Viên không cho phép điều ước quốc tế có hiệu lực hồi tố trở lại trước khi điều ước có hiệu lực. Điều 28 quy định rằng điều ước chỉ có hiệu lực hồi tố đối với các hành vi hay sự kiện đã diễn ra hoặc các tình huống đã không còn tồn tại trước ngày điều ước có hiệu lực khi điều ước có quy định như thế hoặc có thỏa thuận như thế.

Nếu một hành vi bắt đầu trước thời điểm điều ước có hiệu lực và tiếp tục diễn ra sau thời điểm đó, bộ phận hành vi diễn ra sau đó vẫn chịu sự điều chỉnh của điều ước.[4]

Nếu các quốc gia có thỏa thuận hoặc điều ước quốc tế có quy định, thì một điều ước có thể có hiệu lực hồi tố. Ví dụ như năm 1997, Việt Nam và Mỹ đạt được thỏa thuận trả nợ, theo đó, phía Việt Nam đồng ý chi trả 140 triệu USD cho các khoản nợ mà chính quyền Việt Nam Cộng hòa đã vay từ Mỹ trong giai đoạn kháng chiến chống Mỹ.[5]

4. Hiệu lực theo không gian

Điều 29 quy định ngắn gọn một nguyên tắc rằng một điều ước có hiệu lực ràng buộc quốc gia thành viên trên toàn bộ lãnh thổ của quốc gia đó. Lãnh thổ thường được chia làm bốn loại: lãnh thổ vô chủ (terra nullius), lãnh thổ thuộc chủ quyền quốc gia, lãnh thổ hỗn hợp và lãnh thổ quốc tế.

Lãnh thổ được đề cập trong Điều 29 là lãnh thổ thuộc chủ quyền quốc gia. Lãnh thổ này bao gồm toàn bộ lãnh thổ đất liền và các đảo, nội thủy và lãnh hải, và vùng trời quốc gia phía trên các bộ phận đó.[6]

Điều 29. Phạm vi lãnh thổ thi hành các điều ước

Một điều ước sẽ ràng buộc mỗi bên trong phạm vi toàn lãnh thổ của bên đó, trừ khi có một ý định khác được thể hiện điều ước hoặc được xác định theo một cách khác.

Điều 29 cũng đặt ra một ngoại lệ cho nguyên tắc trên: “trừ khi có ý định khác được thể hiện trong điều ước hoặc được xác định theo một cách khác”. Việc một điều ước không áp dụng trên toàn bộ lãnh thổ của quốc gia thành viên không phải là hiếm. Ví dụ khác như Hiệp định về Quy chế quản lý biên giới trên đất liền giữa Việt Nam và Trung Quốc năm 2009 chủ yếu chỉ áp dụng cho khu vực “vùng biên giới”, “vùng nước biên giới”, và “cư dân biên giới”.

Một số điều ước quốc tế có hiệu lực về không gian mở rộng ra cả bên ngoài lãnh thổ của quốc gia thành viên. Ví dụ như Công ước Luật Biển năm 1982 áp dụng cho cả nội thủy và lãnh hải thuộc lãnh thổ quốc gia, và cả vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa, vùng đáy biển quốc tế và biển cả. Công ước về Quyền Dân sự và Chính trị năm 1966 cũng áp dụng cho các hành vi của quốc gia bên ngoài lãnh thổ của mình (hiệu lực trị ngoại lãnh thổ – extraterritorial application).[7] Hay như Hiệp ước về Mặt trăng năm 1979 quy định tại Điều 1 rằng Hiệp ước này áp dụng cho Mặt trăng và tất cả các thiên thể khác bên trong hệ mặt trời.

5. Hiệu lực theo đối tượng chịu ràng buộc

Về nguyên tắc, điều ước quốc tế không có hiệu lực ràng buộc đối với các quốc gia không là thành viên của điều ước đó. Nguyên tắc trên xuất phát từ  nguyên tắc bình đẳng chủ quyền giữa các quốc gia. Điều 34 Công ước Viên năm 1969 ghi nhận lại nguyên tắc này:

“Một điều ước quốc tế không tạo ra nghĩa vụ hay quyền cho Quốc gia thứ ba mà không có sự đồng ý của Quốc gia đó.”

Một điều ước sẽ tạo ra quyền và nghĩa vụ trong phạm vi và giới hạn mà quốc gia thứ ba đã đồng ý. Trong trường hợp này, quốc gia thứ ba không trở thành thành viên của điều ước mà chỉ chịu ràng buộc một phần bởi điều ước đó.

Hình thức thể hiện sự đồng ý của quốc gia thứ ba có sự khác nhau cơ bản giữa điều ước trao quyền và điều ước áp đặt nghĩa vụ. Trong trường hợp điều ước quốc tế trao quyền cho quốc gia thứ ba, Điều 36 quy định rằng sự đồng ý được xem là mặc định chừng nào không có bằng chứng cho thấy quốc gia thứ ba không đồng ý hoặc điều ước đó có quy định khác. Quy định như thể là do khác với một nghĩa vụ mang tính chất bắt buộc phải thực hiện, bản chất của một quyền cho phép quốc gia thứ ba quyết định sử dụng hoặc không được sử dụng nó.[8] Điều 36(2) quy định khi quốc gia thứ ba thực thi quyền được trao thì đồng thời phải tuân thủ các điều kiện (nếu có) đi kèm theo quy định của điều ước liên quan.

Đối với điều ước quốc tế áp đặt nghĩa vụ, Điều 35 yêu cầu sự đồng ý của quốc gia thứ ba phải rõ ràng (expressly) và bằng văn bản (in writing). Sự đồng ý không thể được suy luận mặc nhiên. Điều này cũng hợp lý bởi lẽ bất kỳ một nghĩa vụ nào đều dẫn đến việc thực thi chủ quyền của quốc gia bị giới hạn. Trong Vụ Lotus, Tòa PCIJ đã nhấn mạnh rằng: “Bất kỳ hạn chế nào đối với sự độc lập của một quốc gia không thể dựa trên suy luận.”[9] Một điểm lưu ý rằng trong dự thảo của ILC chỉ yêu cầu “rõ ràng”, việc bổ sung yêu cầu “bằng văn bản” được Hội nghị Viên chấp nhận dựa trên đề nghị của phái đoàn từ Việt Nam Cộng hòa.[10] Tuy nhiên, Viliger đã nhầm lẫn khi cho rằng đề xuất trên đến từ đoàn Campuchia.[11] Xem biên bản tóm tắt phiên họp liên quan đến đề xuất của Việt bên dưới:

Trần H. D. Minh

Xem thêm các bài về luật điều ước quốc tế:

1. Giới thiệu chung về Công ước Viên năm 1969
2. Định nghĩa “điều ước quốc tế”
3. Quyền năng và thẩm quyền ký kết điều ước quốc tế
4. Các bước ký kết điều ước quốc tế
5. Bảo lưu điều ước quốc tế (xem thêm về Thực tiễn bảo lưu điều ước của Việt Nam)
6. Áp dụng các điều ước quốc tế cùng điều chỉnh một vấn đề (xung đột điều ước)
7. Hiệu lực pháp lí và việc áp dụng điều ước ở Việt Nam
8. Thực tiễn áp dụng trực tiếp điều ước quốc tế tại Việt Nam
9. Sửa đổi và bổ sung điều ước
10. Vô hiệu điều ước
11. Huỷ bỏ, đình chỉ thi hành điều ước
12. Giải thích điều ước quốc tế: Công ước Viên 1969: Giải thích điều ước quốc tế, Các cách tiếp cận ngoài Công ước Viên năm 1969, và Thẩm quyền giải thích điều ước quốc tế.

—————————————————————————————

[1] ILC, ‘Draft Articles on the Law of Treaties with commentaries 1966’, in trong ILC, Yearbook of the International Law Commission 1966, vol. II (United Nations 1967) 187, 202.

[2] Công ước Viên năm 1969, Điều 24(3).   [3] Như trên, Điều 2(1)(e).   [4] ILC (n 1) 212 [3].

[5] DE Sanger, Hanoi agrees to pay Saigon’s debts to U.S., ngày 11/03/1997, New York Times, xem tại https://www.nytimes.com/1997/03/11/world/hanoi-agrees-to-pay-saigon-s-debts-to-us.html (truy cập ngày 11/7/2018).

[6] ILC (n 1) 213 [3]; ME Viliger, Commentary on the 1969 Vienna Convention on the Law of Treaties (Brill 2008) 387, 392 [7].

[7] MN Shaw, International Law, 6^th ed. (Cambridge University Press 2008) 322.   [8] ILC (n 1) 228 [1].   [9] Vụ Lotus (Pháp v Thổ Nhĩ Kỳ) (Phán quyết) [1927] PCIJ (Ser. A) No. 10 18.

[10] Official Records of the UN Conference on the Law of Treaties, 2nd Sess., 9 Apr – 22 May 1969, Doc. A/CONF.39/SR.14, 59 [5], xem tại http://legal.un.org/docs/?path=../diplomaticconferences/1968_lot/docs/english/sess_2/a_conf39_sr14.pdf&lang=EF (truy cập ngày 11/7/2018).   [11] ME Viliger (n 5) 477.