[93] Công ước Viên 1969: Vô hiệu điều ước quốc tế

Khái niệm – 08 căn cứ vô hiệu điều ước quốc tế – Hệ quả pháp lý do điều ước vô hiệu

A. Khái niệm chung

Vô hiệu điều ước quốc tế là việc một quốc gia viện dẫn một căn cứ hợp pháp để làm cho sự đồng ý chịu ràng buộc của quốc gia viện dẫn không có hiệu lực pháp lý. Đối với điều ước song phương, nếu một bên vô hiệu sự đồng ý chịu ràng buộc thì điều ước không còn tồn tại. Đối với điều ước quốc tế đa phương, một bên viện dẫn vô hiệu thì không nhất định khiến cho điều ước đó bị vô hiệu trong quan hệ với các quốc gia thành viên khác. Vô hiệu sẽ làm điều ước quốc tế không có hiệu lực ngay từ đầu (ab initio), do đó, khác với huỷ bỏ điều ước quốc tế.

Vô hiệu điều ước chỉ có thể được viện dẫn dựa trên 08 căn cứ trong Công ước Viên (từ Điều 46 – 53). Điều 42(1) quy định:

“Giá trị pháp lý của một điều ước quốc tế hay sự đồng ý của một Quốc gia chịu ràng buộc bởi một điều ước chỉ có thể được loại bỏ thông qua việc áp dụng Công ước này.”

Điều này có nghĩa danh sách 08 căn cứ trên là danh sách đóng,[1] theo đó, nếu không dựa vào một trong 08 căn cứ này thì một quốc gia không thể vô hiệu được điều ước quốc tế. Trong khi, huỷ bỏ điều ước quốc tế có thể theo quy định của Công ước hoặc theo quy định của chính từng điều ước (Điều 42(2)).

Khi có căn cứ để vô hiệu điều ước, bất kỳ quốc gia nào cũng có thể viện dẫn quy định của Công ước để vô hiệu điều ước, trừ những quốc gia rơi vào trường hợp quy định tại Điều 45. Điều 45 quy định một quốc gia sẽ mất quyền viện dẫn vô hiệu điều ước (và cả hủy bỏ, đình chỉ thi hành) nếu (a) quốc gia đó vẫn công nhận điều ước vẫn có hiệu lực và giá trị pháp lý, hoặc (b) thông qua hành vi của mình ngầm đồng ý điều ước vẫn có hiệu lực và giá trị pháp lý. Quy định này xuất phát từ nguyên tắc rằng một bên không thể được hưởng lợi từ sự thiếu nhất quán của mình (allegans contraria non audiendus est).[2] Quy định này chỉ áp dụng cho các căn cứ từ Điều 46 đến 50, không áp dụng vô hiệu do cưỡng ép người đại diện, cưỡng ép quốc gia, và xung đột với jus cogens. Hai trường hợp liên quan đến cưỡng ép không được áp dụng quy định này để bảo đảm quốc gia bị cưỡng ép luôn có quyền vô hiệu điều ước.[3] Trường hợp xung đột jus cogens bị loại trừ là điều hiển nhiên.

B. Các căn cứ vô hiệu điều ước quốc tế

1. Vi phạm quy định quan trọng của pháp luật quốc gia về thẩm quyền ký kết

Điều 46 quy định rằng:

“Một quốc gia không thể viện dẫn rằng sự đồng ý của nước này chịu ràng buộc đối với một điều ước đã được đưa ra vi phạm một quy định nội luật liên quan đến thẩm quyền ký kết điều ước quốc tế để vô hiệu sự đồng ý đó, trừ khi vi phạm đó là rõ ràng và liên quan đến một quy định nội luật có tầm quan trọng đặc biệt.”

Cách viết và sử dụng cấu trúc “không thể viện dẫn… trừ khi…” cho thấy: Về nguyên tắc, các quốc gia không thể viện dẫn việc vi phạm quy định nội luật để vô hiệu điều ước quốc tế. Điều này phù hợp với quy định về nguyên tắc pacta sunt servanda ở Điều 26, và đặc biệt là, quy định về quan hệ giữa nội luật và việc tuân thủ điều ước ở Điều 27. Điều 27 quy định: “Một bên không thể viện dẫn quy định của nội luật để biện minh cho việc không thực thi điều ước. Quy định này không ảnh hưởng đến Điều 46.” Có thể thấy Điều 46 nên được hiểu là một ngoại lệ của Điều 27.

Điều 46 cho phép vô hiệu điều ước quốc tế nếu thỏa mãn hai điều kiện: (1) vi phạm đó phải rõ ràng, và (2) quy định nội luật bị vi phạm phải có tầm quan trọng đặc biệt. Khoản 2 Điều 46 giải thích thêm rằng: Một vi phạm được xem là rõ ràng nếu nó khách quan rõ ràng với bất kỳ Bên ký kết nào phù hợp với thực tiễn thông thường và trên tinh thần thiện chí. Nói một cách đơn giản, vi phạm là rõ ràng khi tất cả các quốc gia đều cho rằng đấy là vi phạm rõ ràng nếu mình rơi vào tình huống tương tự. Điều kiện này có yêu cầu rất cao.

Điều kiện thứ hai về quy định mang tầm quan trọng đặc biệt (a rule of its internal law of fundamental importance) không được giải thích thêm ở Điều 46. Điều kiện này không có trong dự thảo mà ILC trình ra trước Hội nghị Viên (1968 – 1969), mà được Hội nghị đưa thêm vào theo đề xuất của Peru và Cộng hòa Xô-viết Ukraine.[4] Kết hợp với điều kiện “vi phạm rõ ràng”, điều kiện này nhằm nhấn mạnh rằng luật pháp quốc gia có ảnh hưởng rất hạn chế đến luật quốc tế.[5] Điều kiện này nhấn mạnh thêm một lần nữa quan điểm của ILC rằng: vi phạm quy định nội luật không thể là căn cứ để vô hiệu điều ước quốc tế, kể cả khi đó là quy định hiến định.[6]

2. Vi phạm giới hạn thẩm quyền của người đại diện

Điều 47 quy định rằng nếu các quốc gia có giới hạn thẩm quyền của người đại diện quốc gia, “việc người đại diện không tuân thủ giới hạn đó không thể được viện dẫn để vô hiệu sự đồng ý chịu ràng buộc do người đó thể hiện trừ khi giới hạn đó đã được thông báo các có Quốc gia đàm phán khác trước khi người này thể hiện sự đồng ý chịu ràng buộc.” Giống như Điều 46, cấu trúc “không thể viện dẫn… trừ khi…” cho thấy về nguyên tắc, căn cứ này không thể được viện dẫn.

Như quy định ở Điều 7 về thẩm quyền của người đại diện quốc gia, chỉ có ba người có thẩm quyền mặc nhiên để ký kết điều ước quốc tế. Tất cả những người đại diện khác chỉ có thể thể hiện sự đồng ý chịu ràng buộc khi có ủy nhiệm thư cho phép. Trong nhiều trường hợp, ủy nhiệm thư chỉ cho phép người đại diện được đàm phán, thông qua và xác thực văn bản điều ước; thể hiện sự đồng ý chịu rằng buộc thông thường bằng phê chuẩn, phê duyệt, chấp nhận sẽ thông qua các thủ tục nội bộ khác sau đó. Điều 47 nhằm xử lý trường hợp, ủy nhiệm thư không cho phép thể hiện sự đồng ý chịu rằng buộc, nhưng người đại diện vẫn tiến hành bước này.

Điều 47 chỉ cho phép viện dẫn hạn chế việc vi phạm giới hạn thẩm quyền của người đại diện nếu các bên đàm phán khác đã được thông báo, đã được biết trước về giới hạn này. Như vậy, nếu các bên đàm phán khác không biết rằng người đại diện một bên trong đó không có thẩm quyền thể hiện sự đồng ý chịu ràng buộc thì điều ước quốc tế không thể bị vô hiệu dựa vào căn cứ này. Thực tế, rất hiếm trường hợp một quốc gia tìm cách vô hiệu hành vi ký kết điều ước quốc tế của người đại diện của mình;[7] và cũng hiếm không kém việc người đại diện quốc gia vượt quá phạm vi được ủy quyền trong ủy nhiệm thư. Hơn nữa, không mấy trường hợp các quốc gia đàm phán không kiểm tra ủy nhiệm thư của nhau trước khi ký kết điều ước quốc tế.

3. Nhầm lẫn

Điều 48(1) quy định rằng:

“Một quốc gia có thể viện dẫn sự nhầm lẫn trong một điều ước để vô hiệu sự đồng ý chịu ràng buộc đối với điều ước đó nếu sự nhầm lẫn này liên quan đến một thực tế hay một tình huống mà quốc gia đó cho rằng đã tồn tại tại thời điểm ký kết điều ước và là cơ sở quan trọng mà quốc gia này dựa vào để đồng ý chịu ràng buộc.”

Cấu trúc Điều 48 khác với Điều 46 và 47, mang tính chất khẳng định hơn “có thể viện dẫn… nếu…”.

Khác với thực tế nhầm lẫn để vô hiệu hợp đồng trong nội luật, việc ký kết điều ước quốc tế rất khó để nhầm lẫn,[8] bởi vì tính chất quan trọng của nó mà các quốc gia rất cẩn trọng trong việc đàm phán, soạn thảo văn bản điều ước. Một điều ước thông thường trãi qua rất nhiều thủ tục rà soát, tái rà soát của rất nhiều cơ quan nội bộ của một quốc gia để đảm bảo không có sai soát hay nhầm lẫn. Thông thường, các nhầm lẫn phát sinh liên quan đến thông tin địa lý và chủ yếu là các bản đồ đính kèm hay đi theo các điều ước quốc tế.[9]

Điều 48 quy định 04 điều kiện để có thể viện dẫn căn cứ nhầm lẫn:

(1) thực tế hay tình huống bị nhầm lẫn đã tồn tại tại thời điểm ký kết điều ước,

(2) thực tế hay tình huống đó là cơ sở quan trọng để quốc gia đồng ý chịu ràng buộc,

(3) quốc gia đó không có hành vi dẫn đến sự nhầm lẫn, hoặc đã phải biết về khả năng có nhẳm lẫn (khoản 3, Điều 48), và

(4) sự nhầm lẫn không đơn thuần là sai sót câu chữ (khoản 4, Điều 48). Sai sót này sẽ được điều chỉnh theo Điều 79.

Điều kiện thứ ba ở khoản 3, Điều 48 được ghi nhận theo phán quyết năm 1962 của Tòa ICJ trong Vụ Đền Preah Vihear. Trong vụ việc này, hai nước tranh chấp chủ quyền đối với Đền Preah Vihear. Hiệp ước giữa Pháp và Thái Lan năm 1904 quy định đường biên giới ở khu vực liên quan sẽ theo đường dòng chảy (watershed), sau đó một loạt bản đồ đã được vẽ năm 1907 theo câu chữ của Hiệp ước. Một trong các lập luận của Thái Lan là có nhầm lẫn trong bản đồ thể hiện Campuchia có chủ quyền đối với Đền Preah Vihear.[10] Theo Thái Lan, đường biên giới vẽ trên bản đồ đó đã không thể hiện chính xác đường dòng chảy (watershed line) trong khu vực xung quanh, và nếu vẽ đúng thì Đền Preah Vihear phải nằm trên lãnh thổ của Thái Lan.[11] Thái Lan không biết về sự nhầm lẫn đó.[12] Do đó, bản đồ này không có giá trị chứng minh chủ quyền của Campuchia. Tòa cho rằng:

“Có một quy định pháp lý đã được xác lập từ lâu rằng việc viện dẫn căn cứ nhầm lẫn không thể được xem là một yếu tố để loại trừ sự đồng ý nếu bên viện dẫn đã góp phần bằng chính hành vi của mình vào sự nhầm lẫn đó, hoặc đánh nhẽ đã có thể tránh sự nhầm lẫn, hoặc nếu hoàn cảnh chứng minh rằng bên đó đáng nhẽ đã phải biết về khả năng bị nhầm lẫn.”[13]

Tòa cho rằng Thái Lan đã phải biết và đã tự góp phần vào sự nhầm lẫn này. Bản đồ thể hiện rõ ràng một cách nổi bật rằng Đền Preah Vihear nằm bên lãnh thổ Thái Lan, mà không một ai bên phía Thái Lan nhận thấy có nhầm lẫn gì, bao gồm cả người có thẩm quyền về phân định biên giới ở khu vực đó! Và chính Thái Lan cũng lập luận rằng tính chất địa hình ở khu vực Đền rất dễ để biết rằng bản đồ bị vẽ sai, vậy mà không một ai bên phía Thái Lan trong một thời gian dài nhận thấy có sự nhầm lẫn. Do đó, viện dẫn nhầm lẫn không thể vô hiệu bản đồ này được.

4. Lừa dối

Điều 49 quy định:

“Nếu một Quốc gia bị dụ dỗ ký kết một điều ước do hành vi lừa dối của một Quốc gia tham gia đàm phán khác, Quốc gia đó có thể viện dẫn căn cứ lừa dối để vô hiệu sự đồng ý chịu ràng buộc đối với điều ước đó.”

Hành vi lừa dối bao gồm tất cả các tuyên bố sai (false statements), thể hiện sai (misrepresentation) hoặc các hành vi giả dối khác (other deceitful proceedings).[14]

5. Tham nhũng bởi người đại diện quốc gia

Điều 50 quy định:

“Nếu một Quốc gia thể hiện sự đồng ý chịu rằng buộc đối với một điều ước là do có sự tham nhũng của người đại diện của Quốc gia này trực tiếp hoặc gián tiếp từ một Quốc gia tham gia đàm phán khác, Quốc gia này có thể viện dẫn căn cứ tham nhũng đề vô hiệu sự đồng ý chịu ràng buộc đối với điều ước đó.”

Theo ILC, thực tế cho thấy khả năng người đại diện tham nhũng cao hơn so với khả năng bị đe dọa để ký kết điều ước quốc tế.[15] Theo ILC, để được xem là tham nhũng, các hành vi phải dẫn đến có ảnh hưởng thực chất (substantial influence) vào quyết định của người đại diện khi ký kết điều ước quốc tế trên danh nghĩa quốc gia của mình.[16] Các hành vi mang tính chất xã giao, hữu nghị hay ưu đãi nhỏ mà một quốc gia thể hiện đối với người đại diện quốc gia khác không được xem là tham nhũng.[17] Trong Công ước Liên hợp quốc về Chống tham nhũng năm 2003 có quy định buộc các quốc gia phải hình sự hóa tội hối lộ công chức nước ngoài và công chức của các tổ chức quốc tế công (Điều 16).

6. Cưỡng ép người đại diện quốc gia

Điều 51 quy định sự đồng ý chịu ràng buộc của một quốc gia sẽ không có bất kỳ giá trị pháp lý nào nếu sự đồng ý đó là do người đại diện bị cưỡng ép bằng các hành vi hoặc đe dọa trực tiếp chống lại người đó. Thực tế trước năm 1945, cho thấy nhiều điều ước được ký do đe dọa người đàm phán.

Cách diễn đạt ở Điều 51 “không có bất kỳ giá trị pháp lý nào” thể hiện rõ rằng hành vi cưỡng ép có tính chất rất nghiêm trọng và Điều 51 nhằm vô hiệu một cách tuyệt đối các điều ước quốc tế như thế.[18] Đây là điểm khác biệt với các Điều 48, 49, và 50 nêu trên. Nếu có nhầm lẫn, lừa dối hay tham nhũng, quốc gia có quyền lựa chọn viện dẫn hay không viện dẫn để vô hiệu điều ước. Trong khi đó, Điều 51 trực tiếp vô hiệu điều ước ký kết do người đại diện bị cưỡng ép. Đương nhiên, chính quốc gia có người đại diện bị cưỡng ép mới là người quyết định làm sáng tỏ hay không việc bị cưỡng ép.

7. Cưỡng ép quốc gia bằng việc sử dụng hay đe dọa sử dụng vũ lực

Tương tự như Điều 51, Điều 52 quy định nếu sự đồng ý chịu rằng buộc là kết quả của việc một quốc gia bị cưỡng ép bằng vũ lực hoặc đe dọa sử dụng vũ lực thì “sẽ không có bất kỳ giá trị pháp lý nào.”

Đối tượng bị cưỡng ép ở Điều 51 là người đại diện; còn ở Điều 52 là quốc gia. Trước khi Hội quốc liên ra đời, việc một điều ước được ký kết do bị cưỡng ép bằng vũ lực hay đe dọa sử dụng vũ lực vẫn có hiệu lực.[19] Như vậy, có điều ước bất bình đẳng mà Nhà Nguyễn ký với Pháp vào thế kỷ XIX vẫn có hiệu lực. Cũng lưu ý rằng luật pháp quốc tế hiện nay có nguồn gốc từ phương Tây và cho đến tận bây giờ vẫn chịu ảnh hưởng chủ yếu của quan điểm phương Tây. Do đó, không phải khó hiểu khi ILC cho rằng các điều ước ký kết do cưỡng ép vẫn có hiệu lực. Nhưng từ sau đó, đặc biệt là từ sau Chiến tranh thế giới thứ 2, quan điểm truyền thống này đã bị thay thế. Hiến chương Liên hợp quốc năm 1945 đã nghiêm cấm hành vi sử dụng vũ lực hay de dọa sử dụng vũ lực.[20]

8. Xung đột với một quy phạm mệnh lệnh bắt buộc chung

Điều 53 quy định một điều ước sẽ vô hiệu khi tại thời điểm ký kết, điều ước đó xung đột với một vi phạm mệnh lệnh bắt buộc chung (jus cogens). Quy phạm jus cogens được định nghĩa là:

“một quy phạm được toàn thể cộng đồng quốc tế chấp nhận và công nhận như một quy phạm mà không có bất kỳ loại trừ nào được phép tồn tại và chỉ có thể được sửa đổi bằng một quy phạm sau này của luật pháp quốc tế chung có cùng tính chất.”

Thuật ngữ jus cogens được hiểu nghĩa đen là luật ưu thế (compelling law). Do quy phạm jus cogens có hiệu lực pháp lý cao nhất, hơn hẳn mọi quy phạm pháp lý quốc tế khác, do đó, không cho phép bất kỳ điều ước quốc tế nào được phép có quy định trái ngược. Một điểm lưu ý là Điều 53 quy định trường hợp điều ước được ký kết xung đột với một quy phạm jus cogens đã tồn tại tại thời điểm ký kết; Điều 61 quy định trường hợp điều ước bị hủy bỏ khi xung đột với một quy phạm jus cogens hình thành sau thời điểm có hiệu lực của điều ước. Còn nhiều tranh cãi về danh sách các quy phạm jus cogens, nhưng ít nhất nguyên tắc cấm sử dụng hay đe dọa sử dụng vũ lực là một trong những quy phạm đó.

C. Hệ quả pháp lý phát sinh do điều ước vô hiệu

Công ước Viên năm 1969 có hai quy định về hệ quả của điều ước quốc tế bị vô hiệu. Điều 69 quy định chung, Điều 71 quy định trường hợp vô hiệu do xung đột với quy phạm jus cogens. Điều 69(1) quy định nguyên tắc rằng điều ước quốc tế bị vô hiệu thì các quy định của điều ước đó sẽ không có hiệu lực pháp lý. Không có hiệu lực pháp lý tính từ ngày điều ước được ký kết, chứ không phải từ ngày bị vô hiệu, bởi vì, khác với hủy bỏ điều ước, vô hiệu điều ước có nghĩa là không có giá trị pháp lý ngay từ đầu (ab initio).[21] Nói một cách đơn giản, điều ước bị vô hiệu về bản chất, ngay từ đầu đã không phải là điều ước quốc tế đối với quốc gia viện dẫn vô hiệu, và ngay từ đầu đã không thể phát sinh bất kỳ hiệu lực pháp lý đối với quốc gia đó.

Theo khoản 2(60), đối với những hành vi đã được thực hiện trước khi bị vô hiệu, (a) mỗi bên có thể được yêu cầu các bên khác trong khả năng của mình tái lập lại nguyên trạng như trước khi có hành vi. Tuy nhiên, (b) các hành vi được thực hiện một cách thiện chí sẽ không được xem là bất hợp pháp chỉ vì điều ước bị vô hiệu. Hai quy định ở khoản 2 nêu trên sẽ không áp dụng đối với bên đã có hành vi lừa dối, tham nhũng hay cưỡng theo theo Điều 49, 50, 51 và 52.[22] Các quốc gia có hành vi như thế là bên sai phạm một cách không có thiện chí, do đó, bên sai phạm không thể hưởng lợi từ hành vi sai phạm của chính mình. Cũng lưu ý rằng các quy định ở Điều 60 không ảnh hưởng đến vấn đề trách nhiệm pháp lý quốc tế nếu phát sinh cho quốc gia sai phạm.[23]

Khoản 4, Điều 60 quy định trường hợp điều ước đa phương chỉ bị một bên vô hiệu. Trong trường hợp đó, các quy định trên chỉ áp dụng trong quan hệ giữa quốc gia viện dẫn vô hiệu và các quốc gia khác. Điều ước đa phương vẫn tồn tại và có hiệu lực với các bên còn lại. Bởi vì, bản chất của vô hiệu điều ước quốc tế chỉ là vô hiệu sự đồng ý chịu ràng buộc của một quốc gia đối với điều ước đó.

Điều 71(1) quy định, nếu điều ước vô hiệu do xung đột với quy phạm jus cogens thì các bên phải loại bỏ tốt nhất có thể các hệ quả phát sinh từ bất kỳ hành vi nào được thực hiện dựa trên các quy định xung đột với quy phạm jus cogens, và bản đảm quan hệ điều ước giữa các bên phù hợp với quy phạm này. Điều 71(2) quy định trường hợp hủy bỏ điều ước do xung đột với jus cogens theo Điều 64 (sẽ nhắc đến trong bài sau về Hủy bỏ, đình chỉ thi hành điều ước quốc tế).

Trần H. D. Minh

Xem thêm các bài về luật điều ước quốc tế:

1. Giới thiệu chung về Công ước Viên năm 1969
2. Định nghĩa “điều ước quốc tế”
3. Quyền năng và thẩm quyền ký kết điều ước quốc tế
4. Các bước ký kết điều ước quốc tế
5. Bảo lưu điều ước quốc tế (xem thêm về Thực tiễn bảo lưu điều ước của Việt Nam)
6. Hiệu lực của điều ước quốc tế
7. Áp dụng các điều ước điều chỉnh về cùng một vấn đề (xung đột điều ước)
8. Hiệu lực pháp lí và việc áp dụng điều ước ở Việt Nam
9. Thực tiễn áp dụng trực tiếp điều ước quốc tế tại Việt Nam
10. Sửa đổi, bổ sung điều ước
11. Huỷ bỏ, đình chỉ thi hành điều ước
12. Giải thích điều ước quốc tế: Công ước Viên 1969: Giải thích điều ước quốc tế, Các cách tiếp cận ngoài Công ước Viên năm 1969, và Thẩm quyền giải thích điều ước quốc tế.

—————————————————————————-

[1] ILC, Draft articles on the law of treaties with commentaries (1966), in ILC, Yearbook of the International Law Commission 1966, vol. II (United Nations 1967) 237 [5].   [2] Như trên, 239 [1].   [3] Như trên, 239-240 [5].

[4] Doc. A/CONF.39/C.1/L.228, in Official Records of the United Nations Conference on the Law of Treaties (United Nations 1971), 165, xem tại https://digitallibrary.un.org/record/683273/files/A_CONF.39_11_Add.2-EN.pdf (truy cập ngày 10/8/2018).

[5] ME Villiger, Commentary on the 1969 Vienna Convention on the Law of Treaties (Maritnus Nijhoff 2008) 593.

[6] ILC (n 1) 240 – 242.   [7] Như trên, 243.   [8] Ibid.   [9] Như trên.

[10] Vụ Đền Preah Vihear (Campuchia v. Thái Lan) [1962] (Phán quyết) ICJ Rep 6, 21.   [11] Như trên.   [12] Như trên, 26.   [13] Như trên, 26-27.   [14] ILC (n 1) 245.   [15] Như trên.   [16] Như trên.   [17] Như trên.   [18] Như trên, 246.   [19] Như trên, 246.   [20] Hiến chương Liên hợp quốc 1945, Điều 2(4).   [21] ILC (n 1) 264-265 [2].   [22] Công ước Viên năm 1969, Điều 60(3).   [23] ILC (n 1) 264 [1].