[17] UNCLOS: Lãnh hải (Territorial Sea)

Chiều rộng lãnh hải – chủ quyền quốc gia đối với lãnh hải – quyền qua lại vô hại – quyền qua lại vô hại của tàu chiến: thực tiễn quốc tế và Việt Nam

Lãnh hải là vùng biển nằm ngay bên ngoài đường cơ sở. Lãnh hải đã được xem là vùng biển thuộc chủ quyền của quốc gia ven biển từ lâu trong tập quán quốc tế. Quy định điều ước đầu tiên về lãnh hải được tìm thấy trong Công ước Geneva về Lãnh hải và Tiếp giáp lãnh hải năm 1958 (CTS). Sau đó, quy định này được ghi nhận lại vào Công ước Liên hợp quốc về Luật Biển năm 1982 (UNCLOS).

Xuyên suốt quá trình xem xét quy chế pháp lý của lãnh hải tại Ủy ban Luật pháp Quốc tế Liên hợp quốc (ILC), và ba Hội nghị Luật Biển Quốc tế (UNCLOS I năm 1957-1958, UNCLOS II năm 1960, và UNCLOS III năm 1973 – 1982), các quốc gia đều công nhận mọi quốc gia ven biển đều có vùng lãnh hải thuộc chủ quyền của quốc gia ven biển đó. Tuy nhiên, vấn đề gây tranh cãi nhiều nhất, và chỉ được giải quyết tại UNCLOS III, là chiều rộng tối đa của lãnh hải.

Chiều rộng của lãnh hải

Theo UNCLOS 1982 và được các quốc gia chấp nhận hiện nay, chiều rộng tối đa của lãnh hải là 12 hải lý tính từ đường cơ sở. Trước đó, trong thực tiễn quốc tế đã có nhiều đề xuất về chiều rộng tối đa, ví dụ tầm bắn của đại bác, tầm mắt, 03 hải lý, 12 hải lý, và thậm chí 200 hải lý.[1]  Trong quá trình nghiên cứu, Ủy ban Luật pháp Quốc tế (ILC) cho rằng luật pháp quốc tế không cho phép mở rộng lãnh hải vượt quá 12 hải lý.[2] Cho đến UNCLOS I, các quốc gia còn có nhiều ý kiến khác nhau.[3] Hội nghị UNCLOS I không tạo được đồng thuận do đó vẫn để ngỏ vấn đề này trong CTS 1958. Hội nghị UNCLOS II được đặc biệt triệu tập hai năm sau đó để cố gắng đàm phán và tiến tới đồng thuận về chiều rộng lãnh hải. Tuy nhiên có vẻ hai năm là thời gian quá ngắn để các quốc gia trao đổi tạo đồng thuận. Đến Hội nghị UNCLOS III, vấn đề chiều rộng của vùng lãnh hải mới đạt được đồng thuận.

Theo thống kê của J. Ashley Roach và Robert W. Smith xuất bản năm 2012, số lượng các quốc gia xác lập lãnh hải rộng 03 hải lý (01), 4-11 hải lý (02), 12 hải lý (140), vượt quá 12 hải lý (07).[4] Bảy quốc gia có lãnh hải vượt quá 12 hải lý bao gồm Benin, Ecuador, El Salvador, Peru, Philippines, Somalia và Togo.[5] Hai quốc gia có lãnh hải hẹp hơn 12 hải lý là Hy Lạp và Thổ Nhĩ Kỳ trong khu vực biển Aegean giữa hai nước. Tuy nhiên, dường như chỉ có Thổ NHĩ Kỷ hài lòng với lãnh hải 6 hải lý còn Hy Lạp vẫn cho rằng mình có quyền có lãnh hải đến 12 hải lý.[6] Việt Nam tuyên bố lãnh hải rộng 12 hải lý từ năm 1977 và được xác nhận lại trong Luật Biển Việt Nam năm 2012.[7]

Chủ quyền quốc gia đối với lãnh hải

Điều 2 UNCLOS quy định quốc gia ven biển có chủ quyền đối với lãnh hải, bao gồm cả vùng nước, vùng trời phía trên và vùng đáy biển, lòng đất dưới đáy biển. Chủ quyền này không tuyệt đối và đầy đủ như trong nội thủy do chịu hai hạn chế, trong đó có quyền qua lại vô hại của tàu thuyền nước ngoài và quyền miễn trừ của tàu chiến.

Mặc dù, tàu thuyền nước ngoài có quyền qua lại vô hại nhưng không có nghĩa là trong vấn đề này quốc gia ven biển không có bất kỳ thẩm quyền nào. Quốc gia ven biển có quyền thông qua các quy định về an toàn hàng hải, giao thông đường biền, bảo vệ các cơ sở hạ tầng hàng hải, các tuyến cáp, ống ngầm, bảo tồn tài nguyên sinh vật biển, bảo vệ môi trường và ngăn chặn ô nhiễm, ngăn chặn vi phạm về đánh bắt cá, và ngăn chặn các vi phạm về hải quan, tài chính, nhập cư và vệ sinh.[8] Tuy nhiên, các quy định trên không được phép áp dụng đối với thiết kế, xây dựng, vận hành và các thiết bị trên tàu thuyền nước ngoài, trừ khi phù hợp với các tiêu chuẩn và quy định được quốc tế chấp nhận rộng rãi.[9] Quốc gia ven biển cũng có thể yêu cầu tàu thuyền qua lại theo các tuyến hàng hải nhất định trong lãnh hải.[10] Thậm chí, quốc gia ven biển có thể tạm đình chỉnh quyền qua lại vô hại trong một khu vực nhất định nếu cần thiết để bảo vệ an ninh, ví dụ như thử vũ khí.[11]

Về thực thi thẩm quyền đối với tàu thuyền thương mại, về nguyên tắc quốc gia ven biển không có quyền thực thi thẩm quyền hình sự và dân sự. Điều 27 quy định quốc gia ven biển không nên thực thi thẩm quyền hình sự trên tàu thuyền thương mại nước ngoài trên lãnh hải của mình để bắt giữ người, thực thiện điều tra tội phạm xảy ra trên tàu thuyền, trừ trường hợp: (a) hậu quả của tội phạm mở rộng đến quốc gia ven biển, (b) tội phạm thuộc loại gây ảnh hưởng đến hòa bình quốc gia hay trật tự trên lãnh hải, (c) thuyền trưởng của tàu thuyền hay đại diện ngoại giao, lãnh sự của quốc gia mà tàu mang cờ yêu cầu giúp đỡ, và (d) khi cần thiết để ngăn chặn việc vận chuyển trái phép ma túy và các chất hướng thần. Trong lĩnh vực dân sự, quốc gia ven biển không nên thực thi thẩm quyền dân sự đối với tàu thuyền nước ngoài đi qua lãnh hải của họ hay có hành vi dừng hay chuyển hướng tàu để thực thi thẩm quyền dân sự đối với những người trên tàu.[12]

Giới hạn thứ hai cho chủ quyền quốc gia trên lãnh hải là quyền miễn trừ với tàu chiến. Quyền này áp dụng cho tất cả tàu chiến thỏa mãn định nghĩa tại Điều 29 và áp dụng rộng ra cho tất cả các tàu thuyền chính phủ được sử dụng cho mục đích phi-thương mại. “Tàu thuyền chính phủ được sử dụng cho mục đích phi-thương mại” không được định nghĩa trong Công ước.

Quyền qua lại vô hại

Điều 17 UNCLOS quy định “tàu thuyền của tất cả các quốc gia, có biển hoặc không có biển, được hưởng quyền qua lại vô hại qua lãnh hải”. Tàu thuyền có thể đi từ hoặc đi vào nội thủy xuyên qua lãnh hải hoặc di chuyển dọc theo lãnh hải mà không vào nội thủy.[13] Khi thực hiện quyền qua lại vô hại, tàu thuyền cần tuân thủ các điều kiện theo quy định của Công ước, cụ thể: qua lại phải nhanh chóng và liên tục,[14] và phải không ảnh hưởng đến hòa bình, trật tự và an ninh của quốc gia ven biển.[15] Các hành vi sau đây được xem là ảnh hưởng đến hòa bình, trật tự và an ninh của quốc gia ven biển và do đó không “vô hại”: đe dọa sử dụng hay sử dụng vũ lực, thử vũ khí, tuyên truyền chống quốc gia ven biển, gây ô nhiễm nghiêm trọng, đánh bắt cá, thực hiện nghiên cứu khoa học,… và tất cả các hành vi không trực tiếp liên quan đến việc qua lại của tàu thuyền.[16] Công ước có quy định đặc biệt với tàu ngầm, phương tiện di chuyển dưới nước và tàu hoạt động bằng năng lượng hạt nhân hay mang chất phóng xạ, nguy hiểm hay độc hại.[17]

Quốc gia ven biển có nghĩa vụ phải không gây ảnh hưởng đến quyền qua lại của tàu thuyền nước ngoài qua lãnh hải, và kể cả khi thực thi thẩm quyền theo đúng quy định của Công ước thì quốc gia ven biển cũng phải thực thi theo cách thức mà không có tác tộng thực tế dẫn đến (i) từ chối hay gây tổn hại đến quyền qua lại, hoặc (ii) phân biệt đối xử giữa các tàu thuyền.[18]

Quyền qua lại vô hại của tàu chiến

Vấn đề đang gây tranh cãi hiện nay liên quan đến quy chế pháp lý của lãnh hải là việc thực thi quyền qua lại vô hại của tàu chiến nước ngoài. Không có bất kỳ quốc gia nào phủ nhận quyền qua lại vô hại của tàu chiến, nhưng có khác nhau trong cách thức thực thi quyền này.[19] Một số nước dẫn đầu là Mỹ cho rằng quốc gia mà tàu chiến mang cờ không cần thiết và cũng không có nghĩa vụ phải thông báo trước (prior notification) và/hoặc xin phép trước (prior permission/prior authorization) quốc gia ven biển khi thực thi quyền qua lại vô hại bởi vì Công ước không có quy định như thế.[20] Trong khi có một quan điểm đối ngược của khoảng 40 quốc gia, trong đó có Trung Quốc, là việc thông báo trước hay xin phép trước là cần thiết và không trái với bất kỳ quy định nào của Công ước.[21] Nói cách khác, Công ước không đề cập đến việc cấm những yêu cầu này do đó các quốc gia ven biển vẫn được phép quy định.

Quyền qua lại vô hại của tàu chiến trong lãnh hải của Việt Nam

Trước khi Luật Biển Việt Nam có hiệu lực, Việt Nam yêu cầu các quốc gia mà tàu chiến mang cờ phải xin phép trước và thông báo trước. Nghị định 30-CP của Hội đồng Chính phủ ngày 19/1/1980 về Quy chế cho tàu thuyền nước ngoài hoạt động trên các vùng biển của nước CHXHCN Việt Nam ngầm quy định hai yêu cầu nêu trên. Điều 3(c) Nghị định trên quy định tàu thuyền quân sự nước ngoài phải xin phép trước 30 ngày qua đường ngoại giao và thông báo trước 48 giờ cho Bộ GT-VT Việt Nam trước khi đi vào vùng tiếp giáp lãnh hải. Theo UNCLOS vùng lãnh hải nằm gần bờ hơn vùng tiếp giáp lãnh hải do đó có thể suy ra rằng nếu muốn đi vào vùng lãnh hải thì tàu thuyền quân sự nước ngoài đã phải xin phép và thông báo trước ngay từ xa trước khi vào vùng tiếp giáp lãnh hải. Theo nữa, Nghị định trên còn quy định tàu thuyền quân sự của cùng một nước không được phép trú đậu quá ba chiếc trong cùng một thời gian.[22]

Ngày 01/01/2013 Luật Biển Việt Nam có hiệu lực và trên thực tế đã hủy bỏ quy định liên quan tại Nghị định 30-CP (1980) nêu trên. Điều 12(2) quy định “Đối với tàu quân sự nước ngoài khi thực hiện quyền đi qua không gây hại trong lãnh hải Việt Nam, thông báo trườc cho cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam.” Như vậy, các quốc gia mà tàu chiến mang cờ không phải xin phép trước mà chỉ cần thông báo trước cho phía Việt Nam trước khi thực hiện quyền qua lại vô hại trong lãnh hải Việt Nam.

Trần H.D. Minh

(*) Xem thêm quy chế pháp lý của các vùng biển khác theo quy định của UNCLOS:

1. Nội thủy (Internal Waters) 

2. Vùng tiếp giáp lãnh hải  (Contiguous Zone)

3. Vùng đặc quyền kinh tế (Exclusive Economic Zone – EEZ)

4. Thềm lục địa (Continental Shelf)

5. Biển cả (High Seas)

6. Vùng đáy biển quốc tế (Vùng – the Area/International Seabed).

————————————————————————————–

[1] Bernard G. Heinzen, The Three-Mile Limit: Preserving the Freedom of the Seas, Stanford Law Review, Vol. 11, No. 4 (Jul., 1959), tr. 597 – 664; Ronald J. Yalem, The  International Legal Status of the Territorial Sea, 5 Vill. L. Rev. 206 (1960), tr. 206.

[2] Ronald J. Yalem, như trên, tr. 207.   [3] Như trên.

[4] J. Ashley Roach and Robert W. Smith, Excessive Maritime Claims, 3^rd ed., Martinus Nijhoff, 2012, tr. 136.   [5] Như trên, tr. 148.

[6] Quan điểm của Hy Lạp, xem Territorial sea – casus belli in Issues of Greek – Turkish Relations, ngày 12/12/2016, xem tại http://www.mfa.gr/en/issues-of-greek-turkish-relations/relevant-documents/territorial-sea-casus-belli.html; Quan điểm của Thổ Nhĩ Kỳ, The Aegean Problems: The Breath of Territorial Sea, xem tại http://www.mfa.gov.tr/the-breadth-of-territorial-waters.en.mfa

[7] Tuyên bố của Chính phủ nước CHXHCN Việt Nam về Lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của Việt Nam, ngày 12/5/1977; Luật Biển Việt Nam năm 2012, Điều 11.

[8] UNCLOS, Điều 21(1).   [9] Như trên, Điều 21(2).   [10] Như trên, Điều 22.   [11] Như trên, Điều 25(3).   [12] Như trên, Điều 28.   [13] Như trên, Điều 18(1).   [14] Như trên, Điều 18(2).   [15] Như trên, Điều 19.   [16] Như trên, Điều 19(2).   [17] Như trên, Điều 20 và 23.   [18] Như trên, Điều 24.

[19] Tanaka Yoshifumi, The International Law of the Sea, CUP,  2012, tr. 88 – 91; Robin Churchill, The Impact of State Practice on the Jurisdictional Framework contained in the LOS Convention, in A. G. Oude Elferink (ed.), Stability and Change in the Law of the Sea: The Role of The LOS Convention, Martinus Nijhoff, 2005.

[20] US Department of State, Limits in the Seas No. 112: US Responses to Excessive National Maritime Claims, tr. 52, xem tại https://www.state.gov/documents/organization/58381.pdf

[21] Wu Shicun, Freedom of Navigation in the South China Sea: a Chinese perspective, speech at the RSIS Maritime Security Workshop on Understanding Freedom of Navigation – ASEAN Perspective, organized by the S. Rajaratnam School of International Studies (RSIS), Singapore, 07 March 2017, xem tại http://en.nanhai.org.cn/index.php/Index/Research/paper_c/id/140.html

[22] Nghị định 30-CP của Hội đồng Chính phủ ngày 19/1/1980 về Quy chế cho tàu thuyền nước ngoài hoạt động trên các vùng biển của nước CHXHCN Việt Nam, Điều 5.