[88] Công ước Viên 1969: Bảo lưu điều ước quốc tế

Vụ Bảo lưu đối với Công ước chống Diệt chủng – Định nghĩa bảo lưu – Các trường hợp cấm bảo lưu – Các trường hợp bản lưu cần chấp nhận – Hiệu lực của bảo lưu – Phản đối bảo lưu và hiệu lực của phản đối bảo lưu

Bảo lưu điều ước quốc tế được quy định ở 06 điều khoản trong Công ước Viên: Điều 2(1)(d), Điều 19, 20, 21, 22 và 23. Điều 2(1)(d) quy định về định nghĩa, Điều 19 về các điều kiện để đưa ra bảo lưu hợp pháp, Điều 20 về chấp nhận và phản đối bảo lưu, Điều 21 về hiệu lực của bảo lưu và phản đối bảo lưu, Điều 22 về rút bảo lưu và phản đối bảo lưu, và Điều 23 về các vấn đề thủ tục và hình thức. Trước khi đi vào các quy định của Công ước, chủ đề bảo lưu thường được bắt đầu bằng Ý kiến tư vấn năm 1951 của Tòa án Công lý Quốc tế (ICJ) trong Vụ Bảo lưu đối với Công ước chống Diệt chủng. Ý kiến tư vấn được đưa ra vào năm 1951 phản ánh quan điểm của Tòa ICJ về các quy định tập quán quốc tế về bảo lưu tại thời điểm đó, có ảnh hưởng định hình các quy định trong dự thảo của ILC năm 1966 và Công ước Viên năm 1969.[1]

1. Vụ Bảo lưu đối với Công ước chống Diệt chủng

Năm 1950, Đại hội đồng Liên hợp quốc thông qua nghị quyết, gửi đến Tòa ICJ ba câu hỏi liên quan đến vấn đề bảo lưu đối với Công ước chống Diệt chủng năm 1948.[2] Bối cảnh trong vụ việc này là một số nước khi phê chuẩn hay gia nhập Công ước đã đưa ra bảo lưu đi kèm với Điều IX liên quan đến thẩm quyền giải quyết tranh chấp của Tòa ICJ. Một số quốc gia khác phản đối việc đưa ra bảo lưu này với lý do là trái với mục đích và đối tượng của Công ước. Ví dụ, tuyên bố phản đối bảo lưu của Hà Lan như sau:

“Chính phủ Hà Lan tuyên bố nước này xem các bảo lưu đưa ra bởi Albania, Algeria, Bulgaria, Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Xô-viết Belarus, Tiệp Khắc, Hungary, Ấn Độ, Ma-rốc, Ba Lan, Romania, Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Xô-viết Ukraina và Liên Xô liên quan đến Điều IX […] là không phù hợp với mục đích và đối tượng của Công ước. Chính phủ Hà Lan không xem bất kỳ quốc gia nào đã hoặc sẽ đưa ra các bảo lưu tương tự như thế là thành viên của Công ước.”[3]

Đại hội đồng hỏi Tòa rằng: Nếu bảo lưu bị phải đối bởi một hay nhiều thành viên của Công ước nhưng không phải tất cả, Quốc gia đưa ra bảo lưu có được xem là một thành viên của Công ước trong khi vẫn duy trì bảo lưu. Nếu vẫn được xem là thành viên, vậy hiệu lực của bảo lưu sẽ như thế nào trong quan hệ giữa Quốc gia đưa ra bảo lưu và Quốc gia phản đối bảo lưu và Quốc gia chấp nhận bảo lưu. Tòa ICJ có ba kết luận quan trọng:[4]

• Thứ nhất, một Quốc đưa ra và duy trì một tuyên bố bảo lưu bị phản đối bởi một số quốc gia thành viên nhưng không phải tất cả vẫn được xem là thành viên của Công ước nếu bảo lưu đó phù hợp với mục đích và đối tượng của Công ước.
• Thứ hai, nếu một quốc gia thành viên xem bảo lưu là không phù hợp với mục đích và đối tượng của Công ước, quốc gia đó có thể xem quốc gia đưa ra bảo lưu không là thành viên của Công ước.
• Thứ ba, nếu một quốc gia thành viên chấp nhận bảo lưu thì quốc gia đưa ra bảo lưu sẽ là thành viên của Công ước.

Kết luận của Tòa ICJ đã gần như bác bỏ quan điểm truyền thống về bảo lưu điều ước quốc tế lúc đó. Theo quan điểm truyền thống này, một quốc gia chỉ có thể đưa ra bảo lưu khi được chấp nhận bởi tất cả các quốc gia thành viên của điều ước liên quan.[5] Tòa ICJ đã thúc đẩy các quy định tập quán liên quan đến bảo lưu từ một hệ thống cứng nhắc yêu cầu sự chấp nhận của tất cả các quốc gia thành viên sang một hệ thống linh hoạt hơn, qua đó, điều hòa được sự khác biệt quan điểm giữa các quốc gia, thúc đẩy việc tham gia rộng rãi nhất có thể của các quốc gia vào các điều ước quốc tế đa phương mà không làm mất đi mục đích và đối tượng của các điều ước quốc tế đó.[6] Đây là quan điểm nền tảng mà ILC đã dự thảo lên các quy định về bảo lưu trong Công ước Viên.

2. Định nghĩa “bảo lưu”

Điều 2(1)(d) quy định bảo lưu là một tuyên bố đơn phương, bất kể tên gọi, được một quốc gia đưa ra khi ký, phê chuẩn, phê duyệt, chấp nhận hay gia nhập vào một điều ước, với mục đích loại trừ hoặc thay đổi hiệu lực pháp lý của một số quy định trong điều ước đó khi áp dụng cho quốc gia đưa ra bảo lưu. Định nghĩa này ngầm cho thấy rằng việc đưa ra bảo lưu là quyền của các quốc gia. Nói một cách cẩn trọng hơn, nhìn chung bảo lưu không bị cấm.[7]

Điều 2(1)(d): Thuật ngữ “bảo lưu” dùng để chỉ một tuyên bố đơn phương, bất kể cách viết hoặc tên gọi như thế nào, của một quốc gia đưa ra khi ký kết, phê chuẩn, chấp thuận, phê duyệt hoặc gia nhập một điều ước, nhằm qua đó loại bỏ hoặc thay đổi hiệu lực pháp lý của một số quy định của điều ước khi áp dụng chúng đối với quốc gia đó.

Định nghĩa này nếu ra ba yếu tố đặc trưng của một bảo lưu: (1) tính chất đơn phương, (2) thời điểm đưa ra khi thể hiện sự đồng ý chịu ràng buộc, và (3) mục đích của bảo lưu. Trong ba yêu tố nêu trên, yếu tố quan trọng nhất là mục đích của bảo lưu. Khi quốc gia ký kết một điều ước quốc tế, thường xuyên các nước sẽ đưa ra các tuyên bố đơn phương khác nhau. Chỉ những tuyên bố đơn phương nào nhằm mục đích “loại trừ hoặc thay đổi hiệu lực pháp lý của một số quy định trong điều ước đó khi áp dụng cho quốc gia đưa ra bảo lưu” mới được xem là bảo lưu. Các tuyên bố khác có thể chỉ là tuyên bố giải thích đơn phương (nước tôi hiểu điều khoản này là như thế này) hay tuyên bố chính sách (nước tôi sẽ làm gì để thực hiện điều ước này). Ví dụ như khi Việt Nam gia nhập vào Công ước chống Diệt chủng năm 1981, Việt Nam có đính kèm một tuyên bố như sau:

“1. Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam không xem chính mình bị ràng buộc bởi điều IX của Công ước quy định về thẩm quyền của Tòa án Công lý Quốc tế trong giải quyết các tranh chấp giữa các Bên thành viên liên quan đến giải thích, áp dụng hay tuân thủ Công ước theo yêu cầu của bất kỳ bên nào trong tranh chấp. Công hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam cho rằng, liên quan đến thẩm quyền của Tòa án Công lý Quốc tế trong giải quyết các tranh chấp được nêu tại điều IX của Công ước, sự đồng ý của các bên, trừ tội phạm, trong tranh chấp đặc biệt cần thiết để đệ trình tranh chấp lên Tòa án Công lý Quốc tế để giải quyết.

2. Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam không chấp nhận điều XII của Công ước và cho rằng tất cả các quy định của Công ước cũng nên được mở rộng áp dụng cho các Lãnh thổ không tự trị, bao gồm cả lãnh thổ quản thác.

3. Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam cho rằng Điều XI có bản chất phân biệt đối xử, tước bỏ cơ hội của một số các Quốc gia để trở thành thành viên của Công ước, và cho rằng Công ước nên được mở cho tất cả các Quốc gia gia nhập.”[8]

Tuyên bố của Việt Nam không sử dụng từ “bảo lưu” ở bất kỳ đâu. Nhưng điều này không ảnh hưởng đến việc tuyên bố này có liên quan đến bảo lưu. Tuy nhiên, không phải tất cả các đoạn, các câu đều liên quan đến bảo lưu. Chỉ có câu và đoạn nào có mục đích “bảo lưu” mới được xem là bảo lưu, tức là nhằm loại trừ hoặc thay đổi hiệu lực pháp lý của một số quy định trong điều ước đó khi áp dụng cho Việt Nam. Thỏa mãn yếu tố này chỉ có đoạn 1 trong tuyên bố trên. Đoạn 2 và 3 rõ ràng thể hiện quan điểm của Việt Nam về một số điều khoản nhưng không có ý định loại trừ hay thay đổi gì “khi áp dụng cho Việt Nam.” Đoạn 2 và 3 là các tuyên bố chính sách, nhằm mục đích thể hiện quan điểm ủng hộ các vùng Lãnh thổ không tự trị và các Quốc gia không có quyền gia nhập vào Công ước. Xem thêm post Thực tiễn bảo lưu điều ước quốc tế của Việt Nam.

3. Các trường hợp không được được phép đưa ra bảo lưu

Các quốc gia có quyền đưa ra bảo lưu, trừ các trường hợp nêu ở Điều 19. Điều 19 quy định ba trường hợp không được phép đưa ra bảo lưu. Thứ nhất, điều ước quốc tế cấm tuyệt đối bảo lưu, ví dụ như Công ước Luật Biển năm 1982.[9] Thứ hai, điều ước quốc tế chỉ cho phép một số bảo lưu nhất định thì không được đưa ra các bảo lưu khác, ví dụ như Công ước về Bảo vệ Quyền con người và các Tự do cơ bản của Châu Âu năm 1950,[10] và Công ước về Quy chế người tị nạn năm 1950.[11]

Nếu không rơi vào hai trường hợp trên, bảo lưu không được trái với mục đích và đối tượng của điều ước. Nếu bảo lưu trái với mục đích và đối tượng của điều ước thì việc ký kết điều ước trở nên vô nghĩa và không cần thiết. Ví dụ như một bảo lưu đối với Công ước chống Tra tấn nhằm cho phép việc tra tấn đối với nghi phạm hay tội phạm khủng bố rõ ràng là trái với mục đích và đối tượng của Công ước này.[12] Mục đích và đối tượng của một điều ước thường được thể hiện ở lời nói đầu hoặc/và các quy định cơ bản của điều ước quốc tế đó. Tuy nhiên, ngày nay các điều ước quốc tế ngày càng dài và phức tạp nên việc xác định rõ mục đích và đối tượng của điều ước trở nên khó khăn hơn.[13] Ví dụ như việc xác định mục đích và đối tượng của Công ước Luật Biển năm 1982 là khó khả thi khi Công ước có đến 320 điều và 9 phụ lục, trừ khi phân tích thành các chủ đề nhỏ hơn như quy chế lãnh hải, thềm lục địa, đặc quyền kinh tế, biển cả,…[14]

4. Trường hợp bảo lưu cần sự chấp nhận

Điều 20 quy định các trường hợp mà bảo lưu phải được chấp nhận mới hợp pháp. Một, điều ước quốc tế có quy định yêu cầu bảo lưu sẽ chỉ hợp pháp nếu được các thành viên khác chấp nhận.[15] Hai, xuất phát từ mục đích và đối tượng của điều ước và việc điều ước chỉ có một số hạn chế các quốc gia tham gia đàm phán cho thấy việc áp dụng toàn bộ các quy định của điều ước là điều kiện thiết yếu mà các quốc gia này chấp nhận chịu ràng buộc bởi điều ước đó.[16] Sự chấp nhận của một quốc gia đối với bảo lưu của một quốc gia khác có thể minh thị hoặc ngầm định. Trong trường hợp sau, nếu trong vòng 12 tháng kể từ ngày nhận được thông báo bảo lưu hoặc gia nhập điều ước, sự im lặng sẽ được xem là chấp nhận bảo lưu.[17] Ba, điều ước quốc tế là văn kiện thành lập tổ chức quốc tế thì cần có sự chấp nhận của cơ quan có thẩm quyền của tổ chức quốc tế đó, trừ khi có quy định khác.[18]

5. Hiệu lực của bảo lưu

Theo Điều 21, khi bảo lưu được đưa ra phù hợp với các quy định của Công ước Viên, bảo lưu đó có hiệu lực pháp lý làm thay đổi quan hệ điều ước giữa quốc gia đưa ra bảo lưu và các quốc gia là thành viên của của điều ước đó.[19] Mức độ và phạm vi thay đổi tùy thuộc vào nội dung của bảo lưu. Có thể bảo lưu nhằm loại trừ một điều khoản hoặc nhiều điều khoản, hoặc có thể bảo lưu không nhằm loại trừ mà chỉ thay đổi phạm vi áp dụng, ví dụ như giới hạn phạm vi địa lý áp dụng của điều khoản đó, hoặc đặt ra ngoại lệ cho điều khoản.

Bảo lưu có hiệu lực hai chiều trong quan hệ giữa quốc gia đưa ra bảo lưu và các quốc gia thành viên khác của điều ước. Tính chất hai chiều thể hiện qua việc Điều 21(1) ghi nhận hai khoản (a) và (b). Ví dụ như Việt Nam bảo lưu Điều IX của Công ước chống Diệt chủng nhưng Australia không có bảo lưu đó, thì mặc dù Australia không bảo lưu Điều IX thì Việt Nam cũng không có quyền yêu cầu Australia thực thi Điều IX trên.

Một điểm khác quan trọng là bảo lưu không có hiệu lực trong quan hệ giữa các quốc gia thành viên khác của điều ước với nhau.[20] Ví dụ như nước A đưa ra bảo lưu thì bảo lưu đó chỉ có hiệu lực trong các cặp quan hệ giữa A – B, A – C, A – D, A – E,… mà không có tác động nào đến quan hệ giữa B – C, C – D, B – D,…

Có thể thấy với việc cho phép đưa ra bảo lưu, quan hệ điều ước giữa các quốc gia sẽ trở nên phức tạp hơn nhiều. Một quy định của điều ước có thể áp dụng trong quan hệ giữa một số thành viên nhưng lại bị loại trừ trong quan hệ với một số khác thành viên. Tình trạng sẽ phức tạp hơn nếu mỗi quốc gia thành viên lại bảo lưu một số điều khoản khác nhau.

6. Phản đối bảo lưu và hệ quả pháp lý

Một vấn đề được các quốc gia quan tâm ngay từ năm 1950 liên quan đến Vụ Bảo lưu đối với Công ước chống Diệt chủng là vấn đề hiệu lực của phản đối bảo lưu. Nếu một quốc gia không hài long với bảo lưu của một quốc gia khác thì quốc gia đó có quyền đưa ra phản đối. Hiệu lực của phản đối bảo lưu được quy định “rất cực đoan” trong Công ước Viên ở hai điều khoản: Điều 20(4)(b) và 21(3).

Điều 20(4)(b) quy định:

“Việc một quốc gia ký kết khác phản đối bảo lưu sẽ không cản trở điều ước có hiệu lực giữa quốc gia phản đối bảo lưu và quốc gia đưa ra bảo lưu, trừ khi quốc gia phản đối bảo lưu đã bày tỏ rõ ý định ngược lại.”

Điều 21(3) quy định:

“Khi một quốc gia phản đối một bảo lưu mà không chống lại việc điều ước có hiệu lực giữa quốc gia đó và quốc gia đưa ra bảo lưu, thì những quy định có bảo lưu sẽ không áp dụng giữa hai quốc gia trong chừng mực mà bảo lưu đó đưa ra.”

Cả hai điều khoản này đưa ra hai lựa chọn cho quốc gia phản đối bảo lưu. Lựa chọn thứ nhất không trao cho phản đối bảo lưu bất kỳ hiệu lực pháp lý nào, và cũng không tạo ra bất kỳ hệ quả pháp lý nào. Phản đối bảo lưu chỉ có ý nghĩa chính trị thể hiệu quan điểm, thái độ về mặt chính sách của quốc gia phản đối bảo lưu. Đây là lựa chọn mặc nhiên, cũng là hiệu lực mặt nhiên của phản đối bảo lưu. Như vậy, bảo lưu sẽ có hiệu lực như nhau đối với quốc gia chấp nhận bảo lưu và quốc gia phản đối bảo lưu.

Lựa chọn thứ hai là quốc gia phản đối bảo lưu thể hiện rõ đi kèm với phản đối bảo lưu là phản đối việc điều ước quốc tế có hiệu lực giữa quốc gia đó và quốc gia đưa ra bảo lứu. Nói cách khác, quốc gia phản đối bảo lưu không công nhận quan hệ điều ước, tư cách thành viên của quốc gia đưa ra bảo lưu trong quan hệ với mình. Ví dụ như ở trên Hà Lan phản đối bảo lưu của một loạt nước liên quan đến Điều IX Công ước chống Diệt chủng, đồng thời không công nhận tư cách thành viên của tất cả các nước đưa ra bảo lưu đó. Lựa chọn này dẫn đến hai quốc gia vẫn là thành viên của điều ước trong quan hệ với các thành viên khác nhưng trong quan hệ với nhau lại không được xem là thành viên.

Hai lựa chọn này cực đoạn ở chỗ quốc gia phản đối bảo lưu cần lựa chọn giữa hoặc một phản đối bảo lưu không có hiệu lực pháp lý hoặc một phản đối bảo lưu loại trừ hoàn toàn điều ước đó trong quan hệ giữa hai quốc gia.

Trần H. D. Minh

Xem thêm các bài về luật điều ước quốc tế:

1. Giới thiệu chung về Công ước Viên năm 1969
2. Định nghĩa “điều ước quốc tế”
3. Quyền năng và thẩm quyền ký kết điều ước quốc tế
4. Các bước ký kết điều ước quốc tế
5. Xem thêm về Thực tiễn bảo lưu điều ước của Việt Nam
6. Hiệu lực của điều ước quốc tế
7. Áp dụng các điều ước quốc tế cùng điều chỉnh một vấn đề (xung đột điều ước)
8. Hiệu lực pháp lí và việc áp dụng điều ước ở Việt Nam
9. Thực tiễn áp dụng trực tiếp điều ước quốc tế tại Việt Nam
10. Sửa đổi và bổ sung điều ước
11. Vô hiệu điều ước
12. Huỷ bỏ, đình chỉ thi hành điều ước
13. Giải thích điều ước quốc tế: Công ước Viên 1969: Giải thích điều ước quốc tế, Các cách tiếp cận ngoài Công ước Viên năm 1969, và Thẩm quyền giải thích điều ước quốc tế.

——————————————————————————

[1] P Malanczuk, Akerhurst’s Modern Introduction to International Law, 7^th ed. (Routledge 1997) 136.

[2] Đại hội đồng Liên hợp quốc, Nghị quyết số 478(V), ngày 16/11/1950.

[3] Xem tại https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=IND&mtdsg_no=IV-1&chapter=4&clang=_en (truy cập ngày 09/7/2018).

[4] Vụ Bảo lưu đối với Công ước chống Diệt chủng (Ý kiến tư vấn) [1951] ICJ Rep 15, 29 – 30.

[5] P Malanczuk (n 1) 136.   [6] M Milanovic & LA Sicilianos, ‘Reservation to Treaties: An Introduction’ (2013) 24(4) EJIL 1055, 1056.   [7] A Aust, Modern treaty Law and Practice (Cambridge University Press 2000) 108.

[8] Xem tại https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=IND&mtdsg_no=IV-1&chapter=4&clang=_en#17 (truy cập ngày 09/7/2018).

[9] Công ước Luật Biển năm 1982, Điều 309.   [10] Công ước về Bảo vệ Quyền con người và các Tự do cơ bản của Châu Âu năm 1950, Điều 57.   [11] Công ước về Quy chế người tị nạn năm 1950, Điều 57(1).

[12] A Aust (n 7) 110.   [13] Như trên, 111.   [14] Như trên.

[15] Công ước Viên năm 1969, Điều 20(1).   [16] Như trên, Điều 20(2).   [17] Như trên, Điều 20(5).   [18] Như trên, Điều 20(3).   [19] Như trên, Điều 21(1).   [20] Như trên, Điều 21(2).