Trong phiên thảo luận dự thảo Nghị quyết của Quốc hội về Phát triển kinh tế – xã hội giai đoạn 2021 – 2026 vào ngày 25/7/2021, hai đại biểu Quốc hội đã có một tranh luận thú vị về một vấn đề liên quan đến luật pháp quốc tế. Tranh luận diễn ra ngay tại Hội trường Diên Hồng của Quốc hội cho thấy luật pháp quốc tế ngày càng được các đại biểu Quốc hội quan tâm tìm hiểu. Bài viết xin tóm tắt lại tranh luận này và đưa ra một số bình luận nhanh.
Tóm tắt nội dung tranh luận
Trong phiên thảo luận sáng, lúc 11:03, ngày 25/7/2021 (video), Đại biểu Trương Trọng Nghĩa (Đoàn TP. Hồ Chí Minh) có phát biểu rằng: Phần Mục tiêu tổng quát của dự thảo nghị quyết có ghi “tăng cường quốc phòng – an ninh; kiên quyết, kiên trì đấu tranh bảo vệ vững chắc độc lập, chủ quyền, thống nhất, toàn vẹn lãnh thổ”. Đại biểu đề nghị thêm vào “vùng trời, vùng biển và hải đảo của đất nước”. Nếu chỉ nhắc đến lãnh thổ thì sẽ thiếu hàng triệu kilomet vuông vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa mà Việt Nam có quyền tài phán và quyền chủ quyền, và lợi ích của chúng ta ở những vùng đó cũng không kém hơn lợi ích ở trên đất liền. Nghị quyết Đại hội XIII cũng lưu ý đến điểm này. Dự thảo không nên để xót chỗ này, để tránh sơ hở khi người ta nói mình chỉ đề cập đến lãnh thổ mà không đề cập đến hai vùng biển kia.
Sau đó, trong phiên thảo luận chiều cùng ngày (video), lúc 15:04, Đại biểu Nguyễn Quốc Duyệt (Đoàn TP. Hà Nội) đã có ý kiến trao đổi với Đại biển Trương Trọng Nghĩa. Đại biểu cho rằng câu chữ như dự thảo là đã đầy đủ, không còn thêm “vùng trời, vùng biển và hải đảo”. Từ điển Bách khoa Quân sự năm 2005 đã ghi rõ lãnh thổ quốc gia bao gồm vùng đất quốc gia, kể cả đảo và quần đảo, vùng trời quốc gia, vùng nội thủy và lãnh hải. Theo luật pháp quốc tế và các điều ước quốc tế, lãnh thổ quốc gia còn bao gồm phần lãnh thổ quốc gia đặc biệt, là vùng lãnh thổ quốc gia đặc thù của một nước tồn tại hợp pháp trong lãnh thổ quốc gia của một nước khác, hoặc hoặc trên vùng biển, vùng trời quốc tế, gồm trụ sở làm việc, nơi ở của các cơ quan đại diện ngoại giao, các phương tiện giao thông như ô tô, tàu biển, máy bay của một nước được phép hoạt động hoặc neo đậu tại sân ga, bến cảng của nước sở tại. Như vậy, nội dung và câu chữ ghi trong văn kiện của Đảng và Nhà nước và trong dự thảo nghị quyết đã đầy đủ nội hàm, xúc tích, không cần thiết ghi rõ lãnh thổ quốc gia bao gồm những gì.
Lúc 15:25, Đại biểu Trương Trọng Nghĩa có phát biểu trao đổi lại với Đại biểu Nguyễn Quốc Duyệt như sau: Về khái niệm lãnh thổ, Đại biểu không tranh luận vì đã rõ. Nhưng, theo Đại biểu, nếu chỉ nói “nhiệm vụ bảo vệ toàn vẹn lãnh thổ” thì chưa đủ, còn thiếu. Ví dụ như ở Biển Đông, nhiệm vụ là bảo vệ toàn vẹn lãnh thổ bao gồm cả lãnh hải và các hải đảo thuộc lãnh thổ của chúng ta. Vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa là những vùng không phải lãnh thổ nhưng Việt Nam có quyền tài phán và quyền chủ quyền, và chúng ta phải có nhiệm vụ bảo vệ quyền tài phán và quyền chủ quyền đó. Ví như ai vào khai thác, khám sát, đặt công trình thì theo Công ước Luật Biển năm 1982 là vi phạm quyền tài phán và quyền chủ quyền của Việt Nam và chúng ta có trách nhiệm bảo vệ. Do đó, đại biểu đề nghị là “bảo vệ toàn vẹn lãnh thổ” là đúng rồi nhưng mà luôn luôn phải thêm “vùng biển và các hải đảo”. Thật ra chỉ cần các vùng biển là đủ rồi. Thêm “các hải đảo” là vì trong các đảo mà chúng ta có chủ quyền. Nhưng theo Phán quyết trọng tài thì những đảo đó có chủ quyền, còn đảo mà nửa chìm nửa nổi thì không có chủ quyền, nhưng nó nằm trong lãnh hải thì thuộc về chúng ta. Ở đây có Bộ Ngoại giao, Bộ Quốc phòng, có Học viện Ngoại giao, Học viện Quốc phòng, Đại biểu đề nghị các đồng chí xem lại câu chữ dự thảo. Nếu không chúng ta sẽ có sở hở trong đấu tranh pháp lý sau này.
Tóm lại, hai đại biều tranh luận về hai cách diễn đạt trong dự thảo Nghị quyết:
- Đại biểu Trương Trọng Nghĩa đề nghị sửa lại câu chữ thành: “tăng cường quốc phòng – an ninh; kiên quyết, kiên trì đấu tranh bảo vệ vững chắc độc lập, chủ quyền, thống nhất, toàn vẹn lãnh thổ, vùng trời, vùng biển và hải đảo của đất nước”.
- Đại biểu Nguyễn Quốc Duyệt đề nghị giữ nguyên câu chữ như trong dự thảo: “tăng cường quốc phòng – an ninh; kiên quyết, kiên trì đấu tranh bảo vệ vững chắc độc lập, chủ quyền, thống nhất, toàn vẹn lãnh thổ”.
Ý kiến đánh giá nhanh
Thứ nhất, từ góc độ luật quốc tế, lãnh thổ quốc gia bao gồm là những vùng mà quốc gia có chủ quyền, cụ thể, bao gồm vùng đất (đất liền và đảo), nội thủy, lãnh hải và vùng trời phía trên vùng đất, nội thủy và lãnh hải. Lãnh thổ quốc gia không bao gồm vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa. Theo Điều 56 và 77 của Công ước Luật Biển năm 1982 (UNCLOS), đây là hai vùng mà quốc gia ven biển không có chủ quyền mà chỉ có quyền chủ quyền và quyền tài phán. Thuật ngữ “quyền chủ quyền” khác hẳn về nghĩa với “chủ quyền”: quyền chủ quyền chỉ một số các quyền có tính chất độc quyền, trong khi chủ quyền là quyền tối cao của các quốc gia được làm những việc mà luật pháp quốc tế không cấm (post). Do đó, việc dự thảo Nghị quyết chỉ đề cập đến “lãnh thổ” sẽ bỏ sót nhiệm vụ bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của Việt Nam trên vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa. Đề xuất của Đại biểu Trương Trọng Nghĩa là chặt chẽ về mặt luật pháp quốc tế.
Xem posts về quy chế pháp lý của nội thủy, lãnh hải, tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế, thềm lục địa, và quy chế pháp lý của các vùng trời, bao gồm vùng trời quốc gia và vùng trời quốc tế.
Thứ hai, trong Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ XIII vừa rồi,[1] hai cách diễn đạt đều được sử dụng. Nghị quyết có hai chỗ chỉ nhắc đến “toàn vẹn lãnh thổ”, cụ thể: “quốc phòng, an ninh không ngừng được củng cố, kiến quyết, kiên trì giữ vững độc lập, chủ quyền, thống nhất và toàn vẹn lãnh thổ, lợi ích quốc gia, dân tộc”, và “kiên quyết, kiên trì bảo vệ vững chắc độc lập, chủ quyền, thống nhất, toàn vẹn lãnh thổ của Tổ quốc”. Nghị quyết cũng có sử dụng cách diễn đạt chặt chẽ hơn: “kiên quyết, kiên trì bảo vệ vững chắc độc lập, chủ quyền, thống nhất, toàn vẹn lãnh thổ, biển, đảo, vùng trời.” Như vậy, ý kiến của cả Đại biểu Trương Trọng Nghĩa và Nguyễn Quốc Duyệt đều phù hợp với Nghị quyết Đại hội XIII của Đảng.
Theo ý kiến riêng, cách diễn đạt chặt chẽ nhất là:
“tăng cường quốc phòng – an ninh; kiên quyết, kiên trì đấu tranh bảo vệ vững chắc độc lập, chủ quyền, thống nhất, toàn vẹn lãnh thổ, và các quyền và lợi ích trên biển phù hợp với luật pháp quốc tế.”
Việc bổ sung thêm “và các quyền hợp pháp trên biển” và “phù hợp với luật pháp quốc tế” bảo đảm câu chữ nghị quyết chặt chẽ nhất về mặt luật pháp quốc tế, vì các lý do sau đây:
- Như trên đã trình bày, chủ quyền của Việt Nam không tồn tại bên ngoài lãnh hải. Vùng đặc quyền kinh tế (EEZ) và thềm lục địa là hai vùng biển mà Việt Nam chỉ có quyền chủ quyền và quyền tài phán. Trên hai vùng biển này, các quốc gia khác có các quyền tự do hàng hải, tự do hàng không và tự do lắp đặt cáp ống ngầm và các tự do khác (Điều 58 và 86 UNCLOS). Sự khác nhau giữa “chủ quyền” và “quyền chủ quyền và quyền tài phán” yêu cầu phải tách biệt về câu chữ.
- Bên cạnh quyền chủ quyền và quyền tài phán theo quy định của UNCLOS, Việt Nam còn có thể có các quyền hợp pháp trên vùng biển này theo các điều ước quốc tế khác. Chính UNCLOS cũng khẳng định rằng có thể có những hoạt động mới phát sinh mà chưa được UNCLOS điều chỉnh cụ thể thì các bên sẽ phải đàm phán với nhau (Điều 59). Do đó, thay vì sử dụng cụm từ “quyền chủ quyền và quyền tài phán trên biển”, cụm từ “các quyền và lợi ích trên biển” sẽ có tính bao quát hơn.
- Việc thêm cụm từ “phù hợp với luật pháp quốc tế” là để nhấn mạnh rằng việc bảo vệ chủ quyền lãnh thổ và các quyền và lợi ích trên biển sẽ phù hợp với luật pháp quốc tế. Yêu cầu này phù hợp với chủ trương lớn về đối ngoại của Đảng là “Bảo đảm cao nhất lợi ích quốc gia – dân tộc” nhưng “trên cơ sở các nguyên tắc cơ bản của Hiến chương Liên hợp quốc và luật pháp quốc tế, bình đẳng, hợp tác, cùng có lợi”.[2] Việc đề cao luật pháp quốc tế sẽ giúp hiện thực hóa một trong những định hướng lớn về đối ngoại của Đảng cho giai đoạn 2021 – 2030 là “giữ vững môi trường hòa bình, ổn định, không ngừng nâng cao vị thế, uy tín quốc tế của Việt Nam”.[3]
- Cuối cùng, theo Điều 8(1) Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, “ngôn ngữ sử dụng trong văn bản quy phạm pháp luật phải chính xác, phổ thông, cách diễn đạt phải rõ ràng, dễ hiểu”. Các đề xuất trên sẽ giúp câu chữ của Nghị quyết vừa chính xác vừa rõ ràng về mặt pháp lý.
Giải trình tiếp thu, chỉnh lý dự thảo Nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội
Chiều ngày 27/7/2021, Chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế của Quốc hội Vũ Hồng Thanh thay mặt Ủy ban thường vụ Quốc hội giải trình về tranh luận giữa hai đại biểu Quốc hội nêu trên như sau:
“Có ý kiến đề nghị bổ sung cụm từ “vùng trời, vùng biển, hải đảo” sau cụm từ “toàn vẹn lãnh thổ”. Ủy ban thường vụ Quốc hội xin báo cáo: Theo Điều 1, Hiến pháp năm 2013, lãnh thổ quốc gia bao gồm đất liền, hải đảo, vùng biển và vùng trời; hơn nữa, viết như dự thảo Nghị quyết có cụm từ “chủ quyền thống nhất, toàn vẹn lãnh thổ quốc gia” đã bảo đảm đầy đủ, bao quát; đây cũng là cách viết đã sử dụng trong nhiều văn bản chính thức của Đảng và Nhà nước. Vì vậy, xin Quốc hội cho giữ như dự thảo Nghị quyết.”[4]
Điều 1 Hiến pháp năm 2013 mà Ủy ban thường vụ Quốc hội đề cập đến có nội dung nguyên văn như sau: “Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là một nước độc lập, có chủ quyền, thống nhất và toàn vẹn lãnh thổ, bao gồm đất liền, hải đảo, vùng biển và vùng trời.”
Với giải trình của Ủy ban thường vụ Quốc hội, có thể có hiểu cụm từ “vùng biển” thuộc lãnh thổ của Việt Nam bao gồm cả vùng EEZ và thềm lục địa. Nếu đúng như thế thì thuật ngữ “lãnh thổ” trong Hiến pháp năm 2013 có nội hàm khác với thuật ngữ “lãnh thổ” trong luật pháp quốc tế. Do cùng một thuật ngữ mà có hai nội hàm nên cần cẩn trọng khi sử dụng để tránh hiểu nhầm rằng Việt Nam đang muốn yêu sách chủ quyền với vùng EEZ và thềm lục địa. Trong khi rõ ràng Việt Nam không có yêu sách như vậy.
Việt Nam chỉ yêu sách quyền chủ quyền và quyền tài phán trên vùng EEZ và thềm lục địa theo đúng quy định của UNCLOS. Yêu sách trái với UNCLOS là không thể xảy ra khi chính Điều 12 Hiến pháp năm 2013 cũng nhấn mạnh Việt Nam “tuân thủ Hiến chương Liên hợp quốc và điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên”.
Yêu sách đối với các vùng biển của Việt Nam được nêu rất rõ ràng trong Luật Biển Việt Nam năm 2012. Theo Luật này, Việt Nam có chủ quyền đối với nội thủy và lãnh hải, và không yêu sách chủ quyền đối với vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa.[5] Điều 16 của Luật này quy định “Trong vùng đặc quyền kinh tế, Nhà nước thực hiện (a) quyền chủ quyền về việc thăm dò, khai thác, quản lý và bảo tồn tài nguyên […] (b) quyền tài phán quốc gia về lắp đặt và sử dụng đảo nhân tạo, thiết bị và công trình trên biển; nghiên cứu khoa học biển, bảo vệ và gìn giữ môi trường biển; (c) các quyền và nghĩa vụ khác phù hợp với pháp luật quốc tế”. Điều 18(1) quy định về chế độ pháp lý của thềm lục địa như sau: “Nhà nước thực hiện quyền chủ quyền đối với thềm lục địa về thăm dò, khai thác tài nguyên”.
Tóm lại, dựa trên giải trình của Ủy ban thường vụ Quốc hội, thuật ngữ “lãnh thổ” và “vùng biển” thuộc lãnh thổ có hai nghĩa, sử dụng trong hai bối cảnh khác nhau. Nếu sử dụng trong nước, với các văn bản trong nước, thì “lãnh thổ” bao gồm vùng biển từ nội thủy, lãnh hải, vùng EEZ và thềm lục địa. Còn nếu sử dụng cho mục đích đối ngoại, thì “lãnh thổ” sẽ chỉ bao gồm lãnh thổ đất liền, hải đảo, nội thủy và lãnh hải cùng với vùng trời phía trên các bộ phân này. Vùng EEZ và thềm lục địa sẽ không thuộc lãnh thổ Việt Nam mà thuộc quyền chủ quyền và quyền tài pháp của Việt Nam theo đúng UNCLOS.
Trần H. D. Minh
[1] Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng, https://tulieuvankien.dangcongsan.vn/ban-chap-hanh-trung-uong-dang/dai-hoi-dang/lan-thu-xiii/nghi-quyet-dai-hoi-dai-bieu-toan-quoc-lan-thu-xiii-cua-dang-3663, truy cập ngày 25/7/2021.
[2] Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng, xem chú thích số 1.
[3] Như trên.
[4] Cổng thông tin điện tử của Quốc hội, “Giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo Nghị quyết về kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội giai đoạn 2021 – 2025”, https://quochoi.vn/tintuc/Pages/tin-hoat-dong-cua-quoc-hoi.aspx?ItemID=57555 truy cập ngày 28/7/2021.
[5] Luật Biển Việt Nam 2012, Điều 9, 12, 16 và 18.
Luật pháp Quốc tế 
Trả lời