Trước khi bắt đầu các bước ký kết điều ước quốc tế, có hai vấn đề quan trọng được Công ước Viên năm 1969 quy định. Một là vấn đề quyền năng ký kết điều ước quốc tế (Capacity of a State to conclude treaties) ở Điều 6. Hai là vấn đề thẩm quyền ký kết điều ước quốc tế của người đại diện quốc gia quy định ở Điều 7 về Ủy nhiệm thư (Full power). Một điểm cần lưu ý ở đây là từ “ký kết” được hiểu theo nghĩa rộng là việc xác lập một điều ước quốc tế (to conclude a treaty), tránh nhầm lẫn với từ “ký” có nghĩa là hành vi ký (to sign a treaty).
- Quyền năng ký kết điều ước quốc tế của Quốc gia
Trong định nghĩa về điều ước quốc tế quy định ở Điều 2(1)(a), điều ước quốc tế là thỏa thuận giữa các quốc gia (xem chi tiết định nghĩa Điều ước quốc tế ở post này). Như vậy, khẳng định đầu tiên là các quốc gia có quyền năng ký kết điều ước quốc tế – tức là có năng lực pháp lý để xác lập một điều ước quốc tế ràng buộc chính mình theo luật pháp quốc tế. Điều 6 Công ước quy định:
Mọi quốc gia đều có quyền năng ký kết các điều ước.
Đây là điều khoản ngắn nhất trong toàn bộ Công ước, trong bản gốc tiếng Anh chỉ có 07 từ (“Every State possesses capacity to conclude treaties.”). Nội dung của điều này về cơ bản là đã rất rõ rang, không cần nhiều chú giải thêm. Có hai điểm cần chú ý đối với điều khoản này.
Một điềm lưu ý là Công ước không có điều khoản nào để định nghĩa thuật ngữ “Quốc gia” được dung trong Điều 6. Ủy ban Luật pháp Quốc tế Liên hợp quốc (ILC) có thuyết minh rằng: thuật ngữ “Quốc gia” được sử dụng với nội hàm giống như trong Hiến chương Liên hợp quốc năm 1945, QUy chế của Tòa ICJ, và các Công ước Geneva về Luật Biển năm 1968 và Công ước Viên về Quan hệ Ngoại giao.[1] Tuy nhiên, đây chỉ là cách ILC tránh khỏi phải sa đà vào việc tranh luận bất tận và không cần thiết về định nghĩa Quốc gia. Ủy ban đã khôn ngoan bỏ qua tiểu tiết để thống nhất được một bản dự thảo cơ bản hoàn thiện mà sau này được thông qua vào năm 1969. Do không có định nghĩa trong Công ước Viên, để xác định một thực thể có phải là một Quốc gia hay không và theo đó, có quyền năng ký kết điều ước quốc tế hay không, cần xem xét đến các quy định trong luật pháp quốc tế nói chung. Tuy nhiên, đây là một vấn đề phức tạp (xem chi tiết ở post này). Thông thường, định nghĩa Quốc gia với 04 yếu tố trong Công ước Montevideo năm 1933 được viện dẫn.
Một điểm thú vị khác về Điều 6 này là lịch sử dự thảo trong khuôn khổ ILC, và tại Hội nghị Viên về Luật Điều ước quốc tế năm 1968 – 1969. Các phiên bản Điều 6 trước khi được thông qua năm 1969 dài hơn nhiều và quy định về nhiều chủ thể có quyền năng ký kết. Ví dụ như năm 1959, dự thảo mà ILC thông qua ghi nhận quyền năng ký kết của cả Quốc gia và các chủ thể khác của luật quốc tế, bao gồm tổ chức quốc tế và các chủ thể đặc biệt như Vatican.[2] Dự thảo Điều 2 lúc đó quy định:
“[…] một thỏa thuận quốc tế (bất kể hình thức) là một thỏa thuận bằng văn bản được điều chỉnh bởi luật quốc tế và ký kết giữa hai hay nhiều Quốc gia, hoặc giữa các chủ thể khác của luật quốc tế, có quyền năng xác lập điều ước.”[3]
Đến năm 1962, ILC cụ thể hóa hơn, theo đó, dự thảo với ba khoản ghi nhận:
“1. Quyền năng ký kết điều ước quốc tế theo luật quốc tế thuộc về các Quốc gia và các chủ thể khác của luật quốc tế. 2. Trong quốc gia liên bang, quyền năng của các bang thành viên trong liên bang phụ thuộc vào hiến pháp liên bang. 3. Đối với các tổ chức quốc tế, quyền năng phụ thuộc vào văn kiện thành lập tổ chức quốc tế đó.”[4]
Đến năm 1965, ILC quyết định loại bỏ “các chủ thể khác của luật quốc tế” và “tổ chức quốc tế” ra khỏi phạm vi điều chỉnh của dự thảo. Quyền năng của tổ chức quốc tế sẽ được xem xét riêng. Sau này hình thành nên Công ước Viên về Luật điều ước quốc tế giữa quốc gia và tổ chức quốc tế và giữa các tổ chức quốc tế với nhau năm 1986. Dự thảo được thông qua và sau đó được trình ra Hội nghị Viên về Luật điều ước quốc tế năm 1968 – 1969 như sau:
“1. Mọi Quốc gia đều có quyền năng ký kết điều ước quốc tế. 2. Các bang của quốc gia liên bang có thể có quyền năng ký kết điều ước nếu quyền năng đó được thừa nhận theo hiến pháp liên bang và nằm trong giới hạn được đặt ra.”[5]
Trong Hội nghị Viên, một số nước đề xuất đưa Tổ chức quốc tế vào lại trong dự thảo, nhưng không được chấp nhận.
Theo biên bản tóm tắt thảo luận tại Hội nghị,[6] khoản 2 liên quan đến các ban của quốc gia liên bang gây chia rẽ giữa các nước tham gia Hội nghị. Một bên gồm các nước như Canada, Mỹ, Italy và Tanzania đề nghị loại bỏ khoản 2 này. Một trong những lý do chính là việc đề cập đến hiến pháp liên bang và vấn đề phân quyền giữa liên bang và bang là vấn đề nội bộ của từng nước. Việc đề cập đến vấn đề này trong Công ước sẽ có nguy cơ mở ra khả năng một quốc gia khác hay một tòa án quốc tế có quyền giải thích hiến pháp của một quốc gia liên bang.
Một nhóm các quốc gia khác bao gồm Liên Xô, Ukraine và Ba Lan, cho rằng lo ngại của các nước nêu trên là không có cơ sở vì các quốc gia khác không giải thích hiến pháp của quốc gia liên bang mà chỉ ghi nhận lại giải thích của chính quốc gia liên bang về chính hiến pháp của mình. Điều này ám chỉ rằng các quốc gia khi muốn ký kết điều ước với một bang của quốc gia liên bang chỉ cần xác nhận lại vấn đề quyền năng với chính phủ liên bang của quốc gia đó. Tuy nhiên, có thể như đoàn Ấn Độ phát biểu, vấn đề quan hệ giữa liên bang và bang theo nội luật từng nước chưa được thảo luận thấu đáo ở ILC và Hội nghị cũng không có thời gian để tranh luận cặn kẽ,[7] cách tốt nhất là xóa bỏ khoản (2) nêu trên. Trong cuộc họp ngày 28 tháng 4 năm 1969, Hội nghị đã bỏ phiếu xóa khoản (2) về quyền năng ký kết của các bang của quốc gia liên bang với tỷ lệ 2/3 ủng hộ.[8] Do đó, cuối cùng Điều 6 chỉ ghi nhận Quốc gia có quyền năng ký kết điều ước quốc tế.
- Thẩm quyền ký kết điều ước quốc tế của người đại diện quốc gia
Mọi quốc gia đều có quyền năng ký kết điều ước quốc tế. Nhưng, cái-được-gọi-là Quốc gia chỉ là một trừu tượng pháp lý (a legal abstract): trên thực tế, Quốc gia không thể tự mình ‘hành động’ mà chỉ có thể thực hiện một hành vi nào đó thông qua các quan chức và cá nhân có thẩm quyền đại diện.[9] Bản chất của quốc gia là một cộng đồng dân cư sống ổn định trên một vùng lãnh thổ xác định dưới sự quản lý của một nhà nước. Do đó, cần có quy định về đại diện Quốc gia – những người có quyền đại diện của cho một gia tiến hành ký kết một điều ước quốc tế ràng buộc với quốc gia đó. Ví dụ như trong số gần 95 triệu người Việt Nam, ai trong số đó có thẩm quyền đại diện cho Việt Nam để ký kết điều ước quốc tế? Điều 7 của Công ước phục vụ cho mục đích này.
Điều 7 có hai khoản. Khoản (1) xác định nguyên tắc chung, và khoản (2) xác định các ngoại lệ cho nguyên tắc chung nêu ở khoản (1).
Về nguyên tắc, khoản (1) quy định một người được xem là đại diện cho một quốc gia để thông qua (adopt), xác thực văn bản điều ước (authenticate) hay thể hiện sự chấp nhận ràng buộc của một quốc gia đối với một điều ước quốc tế (express the consent to be bound by a treaty) cần phải có ủy nhiệm thư phù hợp. Hoặc, từ thực tiễn của quốc gia đó hay các hoàn cảnh khác cho thấy quốc gia đó xem một người nhất định là đại diện quốc gia mà không cần ủy nhiệm thư.
Khoản (2) quy định ba nhóm người không cần có ủy nhiệm thư do với chức năng nhà nước của họ, họ mặc nhiên được luật quốc tế công nhận là người đại diện quốc gia. Nhóm thứ nhất – thường được gọi là “Bộ ba lớn” (Big Three), bao gồm nguyên thủ quốc gia, người đứng đầu chính phủ và bộ trường bộ ngoại giao. Đặt vào hoàn cảnh của Việt Nam, ba vị trí này tương ứng Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ và Bộ trưởng Bộ Ngoại giao. Nhóm thứ hai là người đứng đầu các phái bộ ngoại giao ở nước ngoài (ví dụ, đại sứ). Nhóm thứ ba là các đại diện quốc gia được nước đó cử đến tham dự các hội nghị quốc tế, trưởng phái đoàn đại diện ở các tổ chức quốc tế hay các cơ quan trực thuộc tổ chức quốc tế.
Mặc dù, cả ba nhóm người đều được mặc nhiên xem là đại diện quốc gia nhưng thẩm quyền của từng nhóm có sự khác nhau. Nhóm thứ nhất có toàn quyền quyết định ký kết điều ước quốc tế. Nhóm thứ hai và thứ ba chỉ có thẩm quyền mặc nhiên khi thông qua văn bản điều ước giữa quốc gia sở tại và quốc gia cử đi, không có quyền thể hiện sự đồng ý chịu ràng buộc. Xem bảng dưới để dễ hiểu:
| Các cá nhân | Phạm vi đại diện | |
|
Nhóm 1 |
Nguyên thủ quốc gia Người đứng đầu chính phủ Bộ trưởng ngoại giao |
Có thẩm quyền mặc nhiên, toàn diện và đầy đủ để ký kết điều ước quốc tế ràng buộc với một quốc gia (bao gồm tất cả 05 bước ký kết điều ước quốc tế: đàm phán, soạn thảo, thông qua, xác thực, thể hiện sự đồng ý chịu ràng buộc). |
| Nhóm 2 | Người đứng đầu phái bộ ngoại giao ở nước ngoài | Chỉ được thông qua văn bản điều ước. |
| Nhóm 3 |
Đại diện quốc gia cử tham gia hội nghị quốc tế Trưởng phái đoàn đại diện tại các tổ chức quốc tế |
Những người ở Nhóm 2 và 3 muốn thực hiện các bước khác của quá trình ký kết điều ước quốc tế thì cần phải tuân thủ quy định ở khoản (1), ví dụ xuất trình thêm ủy nhiệm thư có ghi nhận thẩm quyền tương ứng. Nếu không thể xuất trình ủy nhiệm thư, hành vi vượt quyền đó của người đại diện có thể dẫn đến điều ước quốc tế bị vô hiệu theo Điều 43 Công ước. Ủy nhiệm thư được định nghĩa tại Điều 2(1)(c).
Điều 8 quy định một trường hợp đặc biệt khi một người tiến hành ký kết điều ước quốc tế nhưng người đó không thuộc bất kỳ trường hợp nào theo Điều 7. Hành vi ký kết không có thẩm quyền đó chỉ được xem là hợp pháp nếu quốc gia của người đó xác nhận lại sau đó.
Một điểm lưu ý quan trọng cần nhắc đến là Điều 7 xác định người đại diện quốc gia từ góc độ luật quốc tế. Thẩm quyền đại diện quốc gia của những người đó được xác lập theo luật pháp quốc tế, không phải theo pháp luật quốc gia. Ví dụ như trong Vụ Qatar v Bahrain, Tòa án Công lý Quốc tế (ICJ) đã công nhận một biên bản cuộc họp giữa ngoại trường hai nước với ngoại trường Arab Saudi là một điều ước quốc tế ràng buộc, dù Bahrain cho rằng theo pháp luật của nước ngày bộ trưởng ngoại giao không có quyền ký kết loại điều ước quốc tế đó.[10] Tuy nhiên, không có nghĩa là luật pháp quốc gia không ảnh hưởng đến việc xác định người đại diện. Luật pháp quốc gia xác định chức vụ, vị trí của các cá nhân trong chính quyền quốc gia đó, và dựa trên chức vụ, vị trí đó, mà Điều 7 sẽ trao thẩm quyền đại diện với mức độ và phạm vi tương ứng.
Trần H. D. Minh
Xem thêm các bài về luật điều ước quốc tế:
- Giới thiệu chung về Công ước Viên năm 1969
- Định nghĩa “điều ước quốc tế”
- Các bước ký kết điều ước quốc tế
- Bảo lưu điều ước quốc tế (xem thêm về Thực tiễn bảo lưu điều ước của Việt Nam)
- Hiệu lực của điều ước quốc tế
- Áp dụng các điều ước quốc tế cùng điều chỉnh một vấn đề (xung đột điều ước)
- Hiệu lực pháp lí và việc áp dụng điều ước ở Việt Nam
- Thực tiễn áp dụng trực tiếp điều ước quốc tế tại Việt Nam
- Sửa đổi và bổ sung điều ước
- Vô hiệu điều ước
- Huỷ bỏ, đình chỉ thi hành điều ước
- Giải thích điều ước quốc tế: Công ước Viên 1969: Giải thích điều ước quốc tế, Các cách tiếp cận ngoài Công ước Viên năm 1969, và Thẩm quyền giải thích điều ước quốc tế.
————————————————————————————————-
[1] ILC, ‘Draft articles on the law of treaties with commentaries’, in trong ILC, Yearbook of the International Law Commission, 1966, vol. II (United Nations 1967) 187, 192.
[2] ILC, Report of the Commission to the General Assembly on its 11th session, 1959 (1959) Doc. A/4169, in trong ILC, Yearbook of the International Law Commission, 1959, vol. II (United Nations 1960) 87, 95 – 96, xem tại http://legal.un.org/docs/?path=../ilc/documentation/english/reports/a_cn4_122.pdf&lang=EF [3] Như trên.
[4] ILC, ‘Report of the Commission to the General Assembly on its 14th session 1962’ (1962) Doc. A/CN.4/148, in trong ILC, Yearbook of the International Commission, 1962, vol. II (United Nations 1964) 159, 164, xem tại http://legal.un.org/docs/?path=../ilc/documentation/english/reports/a_cn4_148.pdf&lang=EF
[5] ILC, ‘Report of the Commission to the General Assembly on the first half of its 17th session, 1965’ (1965) Doc A/CN.4/181, in trong ILC, Yearbook of the International Law Commission 1965, vol. II, 155, 160, http://legal.un.org/docs/?path=../ilc/documentation/english/reports/a_cn4_181.pdf&lang=EF
[6] Summary records of the 7th and 8th plenary meetings, Second Session of the Vienna Convention on the Law of Treaties 1969, Doc. A/CONF.39/SR.7 và A/CONF.39/SR.8, tải tại http://legal.un.org/diplomaticconferences/1968_lot/sess2.shtml
[7] Như trên, A/CONF.39/SR.8, 11 [15]. [8] Như trên, 15 [50]-[51].
[9] MN Shaw, International Law, 6th ed. (Cambridge University Press 2008) 786.
[10] Vụ Phân định biển và tranh chấp lãnh thổ giữa Qatar và Bahrain (Qatar v Bahrain) (Phán quyết về thẩm quyền) [1994] ICJ Rep 112 [26] – [27].
Luật pháp Quốc tế 