[16] UNCLOS: Nội thủy (Internal waters)

Nội thủy theo UNCLOS – Thực thi thẩm quyền trên tàu nước ngoài trong nội thủy – Vụ ARA Libertad (Arghentina v. Ghana) – Ý kiến riêng của Thẩm phán Wofrum và Cot

1. Nội thủy theo UNCLOS 1982

Nội thủy là vùng biển nằm bên trong đường cơ sở thông thường và đường cơ sở thẳng (vùng nước bên trong đường cơ sở quần đảo là vùng nước quần đảo).[1] Xem thêm UNCLOS: Đường cơ sở. Nội thủy là vùng biển gần ngay sát bờ biển, bao gồm cả vùng nước cảng biển và vùng nước bên trong đường đóng cửa vịnh. Nội thủy không bao gồm vùng nước hay hồ nước bên trong lãnh thổ đất liền,[2] như các hồ Dầu Tiếng của Việt Nam, Biển Hồ của Campuchia hay Biển Caspia.

Trong nội thủy, quốc gia ven biển có chủ quyền hoàn toàn và tuyệt đối tương tự như đối với đất liền. Công ước không có quy định trực tiếp về chủ quyền đối với nội thủy nhưng gián tiếp thông qua quy định về quy chế pháp lý của lãnh hải: “Chủ quyền của quốc gia ven biển mở rộng, vượt ra ngoài lãnh thổ đất liền và nội thủy và vùng nước quần đảo trong trường hợp quốc gia quần đảo,…”[3] Tuy nhiên, chủ quyền ở lãnh hải khác với chủ quyền ở nội thủy. Trong khi chủ quyền ở lãnh hải bị giới hạn bởi quyền qua lại vô hại của tàu thuyền nước ngoài, thì chủ quyền ở nội thủy về cơ bản là đầy đủ và tuyệt đối.

Do quốc gia ven biển có chủ quyền đầy đủ và tuyệt đối như trên đất liền đối với nội thủy, mọi tàu thuyền của nước ngoài muốn đi vào hoặc có hoạt động bất kỳ nào trong nội thủy cũng cần phải xin phép quốc gia ven biển trước khi thực hiện. Ngoại lệ duy nhất đối với chủ quyền của quốc gia ven biển ở trong nội thủy được quy định ở Điều 8(2).[4] Điều này quy định:

“2. Ở nơi mà việc thiết lập đường cơ sở thẳng dẫn đến khoanh vùng một khu vực biển thành nội thủy, mà khu vực đó trước đây không có quy chế đó, quyền qua lại vô hại như được quy định ở Công ước này sẽ tồn tại trong những vùng biển đó.” (2. Where the establishment of a straight baseline in accordance with the method set forth in article 7 has the effect of enclosing as internal waters areas which had not previously been considered as such, a right of innocent passage as provided in this Convention shall exist in those waters.)

 Theo quy định này, nếu một quốc gia do vạch đường cơ sở thẳng mà biến một vùng biển nào đó trước đây không phải là nội thủy thành nội thủy thì quyền qua lại vô hại vẫn được áp dụng trong khu vực đó. Điều này có nghĩa một phần nội thủy bên trong đường cơ sở thẳng sẽ thực tế có quy chế tương tự như lãnh hải. Lưu ý rằng khoản 2, Điều 5 này chỉ áp dụng đối với trường hợp nội thủy tạo ra bởi đường cơ sở thẳng mà không áp dụng cho đường cơ sở thông thường và đường cơ sở quần đảo.

2. Thực thi thẩm quyền đối với sự vụ xảy ra trên tàu thuyền nước ngoài trong nội thủy

Đối với thẩm quyền dân sự, các quốc gia ven biển thông thường không thực thi đối với các sự vụ giữa thành viên trên tàu.[5] Thực tiễn này không nhất thiết đồng nghĩa với việc các quốc gia không có quyền thực thi hay có quyền nhưng thường không thực thi.

Đối với thẩm quyền hình sự, hiện nay có hai quan điểm. Theo quan điểm Anh-Mỹ,[6] quốc gia ven biển có đầy đủ thẩm quyền đối với tàu nước ngoài trong nội thủy, nhưng thường không thực thi thẩm quyền này. Lý do không thực thi trên thực tế là trên cơ sở hữu nghị (comity). Quan điểm của Pháp[7] thì ngược lại: quốc gia ven biển không có thẩm quyền đối với những vấn đề thuộc về nội bộ thuần túy trên tàu nước ngoài trong nội thủy, như vấn đề thuộc về kỷ luật nội bộ hay kể cả các tội phạm do thành viên tàu thực hiện, trừ khi các sự vụ này ảnh hưởng đến hòa bình, trật tự của cảng biển hoặc chính quyền địa phương được đề nghị giúp đỡ. Từ hai quan điểm trên có thể thấy điểm khác biệt lớn nhất nằm ở cách các quốc gia giải thích cho việc không thực thi thẩm quyền hình sự trên thực tế. Còn trên thực tế, kết quả của việc áp dụng hai quan điểm gần như là như nhau. Cũng cần lưu ý là UNCLOS dường như ủng hộ quan điểm Anh-Mỹ khi gián tiếp quy định các quốc gia ven biển có quyền thực thi thẩm quyền hình sự để bắt giữ và điều tra tàu thuyền trên lãnh hải nếu tàu thuyền đó vừa rời khỏi nội thủy của mình.[8]

Tóm lại, mặc dù Công ước trao cho quốc gia ven biển chủ quyền đầy đủ và tuyệt đối trên nội thủy nhưng các quốc gia này thường không thực thi thẩm quyền đối với các sự vụ xảy ra trên tàu, trừ khi có ảnh hưởng đến quốc gia ven biển.

3. Vụ ARA Libertad (Arghentina v. Ghana)

Bối cảnh

Theo phía Arghentina,[9] tàu ARA Libertad là một tàu chiến của Hải quân Arghentina, được Ghana mời đến thăm cảng Tema của Ghana theo thỏa thuận giữa hai nước. Chính phủ Ghana chính thức cho phép chuyến thăm và thông báo cho Arghentina qua đường ngoại giao ngày 04/6/2012. Ngày 01/10/2012 tàu Libertad đến cảng Tema theo đúng thỏa thuận. Tuy nhiên một ngày sau đó, ngày 02/10/2012, người của một tòa án Ghana thông báo lệnh yêu cầu giữ tàu Libertad ở lại cảng Tema, thu giữ giấy tờ của Tàu. Tàu Libertad bị ngăn không được nạp nhiên liệu. Hơn nữa cơ quan chức năng tại cảng Tema đã cố lên tàu để di chuyển tàu Libertad đến vị trí khác nhưng không thành công do gặp chống cự từ các sĩ quan vũ trang trên tàu. Phía Ghana còn đe dọa khởi tố đối với thuyền trưởng của tàu.

Theo giải thích của phía Ghana[10] cho thấy vụ việc bắt nguồn từ một vụ việc dân sự mà một công ty đã khởi kiện thành công Chính phủ Arghentina ở tòa án của Mỹ để đòi khoản tiền gần 250 triệu USD. Công ty này được báo cáo là đăng ký tại Đảo Cayman và là một chi nhánh của một công ty của Mỹ hoạt động trong lĩnh vực quản lý đầu tư. Tòa án Mỹ đã tuyên công ty này thắng kiện; sau đó công ty này đã cố gắng thi hành phán quyết này. Khi biết tàu Libertad đang ở cảng Tema, ngày 02/10/2012 công ty này đã đến nộp đơn kiện lên tòa án của Ghana đề nghị tòa án tiến hành thủ tục thi hành phán quyết trên đối với tàu Libertad – một tài sản của Chính phủ Arghentina. Tóm lại, với phán quyết thắng kiện tại tòa án của Mỹ, nhưng phía Arghentina từ chối thi hành, do đó công ty này đã cố gắng tìm mọi cách để thi hành phán quyết đối với bất kỳ tài sản nào của Arghentina ở nước ngoài – trong trường hợp này là tàu Liberta đang có chuyến thăm ở Ghana – một vụ việc liên quan đến công nhận và cho thi hành pháp quyết nước ngoài.

Cũng lưu ý rằng trong các phiên tòa tại Ghana, Bộ Ngoại giao Ghana đã cố gắng hủy bỏ lệnh của Tòa và đã có tuyên bố rõ ràng công nhận quyền miễn trừ của tàu Libertad. Nhưng như đại diện của Ghana phát biểu trước Tòa thì Chính phù Ghana (hành pháp) không thể can thiệp vào các quyết định tư pháp do sự phân chi quyền lực cứng và nguyên tắc độc lập của nhánh tư pháp tại nước này.[11]

Trong vụ việc này điều thú vị là bên hành pháp và tư pháp của Ghana có quan điểm xung đột nhau, trong khi hành pháp cho rằng tàu Libertad có quyền miễn trừ thì tòa án Ghana lại vẫn áp dụng lệnh bắt giữ. Tuy nhiên ra trước cơ quan tài phán quốc tế, chính phủ Ghana vẫn phải lập luận để bảo vệ hành động của tòa án Ghana.

Sau khi không giải quyết được thông qua đàm phán, Arghentina đã viện dẫn cơ chế giải quyết tranh chấp của Công ước Luật biển và khởi kiện Ghana ra Tòa trọng tài theo Phụ lục VII. Trong thời gian chờ thành lập tòa trọng tài, Arghentina đã yêu cầu Tòa án Luật Biển Quốc tế (ITLOS) áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời theo Điều 290 của UNCLOS. Ngày 15/12/2012 Tòa ITLOS ra quyết định áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời. Sau quyết định này, ngày 20/6/2013 Tòa án Tối cao Ghana đã hủy quyết định bắt giữ tàu của tòa cấp dưới và hai nước đã đồng ý hủy thủ tục trọng tài Phụ lục VII.

Nội dung

Vấn đề gây tranh chấp giữa Arghentina và Ghana trong vụ việc này là quyền miễn trừ tài phán của tàu chiến trong nội thủy. Trong UNCLOS, quy định về quyền miễn trừ được ghi nhận ở trong Mục về Lãnh hải mà không có ở Điều 32, tiểu mục A, Mục 3, Phần II về Lãnh hải và Tiếp giáp lãnh hải. Điều này quy định “không có gì trong Công ước ảnh hưởng đến quyền miễn trừ của tàu chiến và các tàu chính phủ khác hoạt động vì phục đích phi thường mại.”

Arghentina cho rằng mặc dù quy định trong nhóm quy định điều chỉnh về quy chế pháp lý của lãnh hải và tiếp giáp lãnh hải, nhưng quyền miễn trừ theo Điều 32 UNCLOS cũng được áp dụng cho tàu chiến trong nội thủy của quốc gia ven biển. Arghentina[12] cho rằng “Điều 32 của Công ước sử dụng từ “không có gì trong Công ước này” mà không phải là “Không có gì trong Phần này” cho thấy rõ ràng là Điều 32 này áp dụng vượt ra bên ngoài phần quy định về lãnh hải và bảo đảm quyền miễn trừ của tàu chiến trên toàn bộ phạm vi địa lý của Công ước. Quyền miễn trừ của tàu chiến trong nội thủy cũng giống như trong lãnh hải.

Ngược lại, Ghana cho rằng Điều 32 áp dụng cho tàu chiến trong lãnh hải và không dẫn chiếu đến quyền miễn trừ trong nội thủy và nước này cho rằng quy chế cảng biển và nội thủy không được điều chỉnh bởi UNCLOS 1982.[13] Quốc gia ven biển có chủ quyền lãnh thổ đầy đủ đối với nội thủy và do đó bất kỳ tàu thuyền nước ngoài nào trong nội thủy đều chịu điều chỉnh bời thẩm quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp của quốc gia ven biển. Ghana không phủ nhận quyền miễn trừ đối với tàu chiến theo luật quốc tế chung bao gồm cả tập quán quốc tế, nhưng phủ nhận quyền miễn trừ trong nội thủy được điều chỉnh bởi Điều 32.

Tòa gần như bác bỏ lập luận của Ghana và ủng hộ Arghentina. Tòa đã nhất trí ra lệnh Ghana phải ngay lập tức và vô điều kiện thả tàu Libertad, bảo đảm tàu và thủy thủ trên tàu có thể rời cảng Tema và các vùng biển của Ghana và cung cấp nhiên liệu cho tàu để rời đi.[14] Toà cho rằng (i) Điều 32 sử dụng từ “không có gì trong Công ước này ảnh hưởng đến quyền miễn trừ của tàu chiến” mà không chỉ rõ phạm vi địa lý áp dụng, (ii) mặc dù Điều 32 được ghi nhận ở Phần II về “Lãnh hải và Tiếp giáp lãnh hải” nhưng một số điều khoản áp dụng cho toàn bộ các vùng biển, và (iii) tàu chiến là biểu hiện của chủ quyền quốc gia mà tàu mang cờ, và luật pháp quốc tế chung bảo đảm quyền miễn trừ cho tàu chiến cả trong nội thủy.[15]

Qua Vụ ARA Libertad này, Tòa ITLOS đã xác nhận và làm rõ vấn đề quyền miễn trừ của tàu chiến trong nội thủy. Quyền miễn trừ này được luật quốc tế chung công nhận, và như Thẩm phán Paik nói, là “một trong những trụ cột quan trọng nhất của trật tự công trên đại dương”.[16] Xem thêm post về Quyền miễn trừ quốc gia trong luật quốc tế.

Ý kiến riêng của Thẩm phán Wolfrum và Cot

Thầm phán Wolfrum và Cot đã đưa ra ý kiến chung về quyết định áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời của Tòa ITLOS. Trong đó hai thẩm phán đã ủng hộ quan điểm của Ghana ở lập luận cho rằng Công ước không điều chỉnh quy chế pháp lý của nội thủy. Căn cứ để đi đến nhân định trên là: (i) mặc dù Công ước có một số quy định áp dụng ở nội thủy nhưng không cấu thành một “quy chế pháp lý toàn diện” giống như lãnh hải và các vùng biển khác và (ii) nội thủy chỉ đơn giản được xem như một bộ phân của lãnh thổ đất liền.[17] Và theo đó, hai ông không thể chắc chắn rằng mọi hành vi của quốc gia ven biển đều nằm trong phạm vi điều chỉnh của Công ước.[18]

Hai thẩm phán cũng dẫn ra lịch sử xem xét quy chế nội thủy và cảng biển trước năm 1958, tại Hội nghị Luật biển lần thứ 1 tại Geneva và tại Hội nghị Luật biển lần thứ 3.[19] Theo đó, quy chế pháp lý của cảng biển và nội thủy có vẻ được tách biệt khỏi các thảo luận về luật biển quốc tế và nên được pháp điển hóa riêng, hoặc gần như không được đề cập đến trong các Hội nghị pháp điển hóa luật biển quốc tế.

Trần H.D. Minh

(*) Xem thêm quy chế pháp lý của các vùng biển khác theo quy định của UNCLOS:

1. Lãnh hải (Territorial Sea) 

2. Vùng tiếp giáp lãnh hải  (Contiguous Zone)

3. Vùng đặc quyền kinh tế (Exclusive Economic Zone – EEZ)

4. Thềm lục địa (Continental Shelf)

5. Biển cả (High Seas)

6. Vùng đáy biển quốc tế (Vùng – the Area/International Seabed Area).

———————————————————————————-

[1] UNCLOS, Điều 4(1).   [2] Tanaka Yoshifumi, The International Law of the Sea, CUP, 2012, tr. 77.   [3] UNCLOS, Điều 2(1).

[4] Quy định này đã được ghi nhận từ năm 1958 ở Công ước Geneva về Lãnh hải và Tiếp giáp lãnh hải, Điều 5(2).

[5] Tanaka Yoshifumi, tr. 78.   [6] Như trên.   [7] Như trên.   [8] UNCLOS, Điều 27(2).

[9] Tòa ITLOS, Vụ ARA Libertad (Arghentina v. Ghana), Thủ tục áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời, Yêu cầu áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời của Cộng hòa Arghentina, ngày 14/11/2012, đoạn 3 – 18, xem tại https://www.itlos.org/fileadmin/itlos/documents/cases/case_no.20/C20-Request_for_official_website.pdf

[10] Tòa ITLOS, Vụ ARA Libertad (Arghentina v. Ghana), Thủ tục áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời, Văn bản tuyên bố của Cộng hòa Ghana, ngày 28/11/2012, đoạn 3 – 4, xem tại https://www.itlos.org/fileadmin/itlos/documents/cases/case_no.20/WRITTEN_STATEMENT_OF_THE_REPUBLIC_OF_GHANA_-_28_NOVEMBER_2012__2_.pdf

[11] Như trên, xem Chú thích 16 của Văn bản tuyên bố của Cộng hòa Ghana, ngày 28/11/2012: “The executive branch of the Government of Ghana has indicated its position with regard to the immunity of warships before the Ghanaian Court. However the executive is unable to intervene directly to effect the release of the vessel in the way that Argentina has demanded. The Constitution of Ghana provides for a clear separation of powers between the three branches of the government and establishes an independent judiciary.” Xem thêm phát biểu của đại diện Ghana trước Tòa tại Biên bản phiên tranh tụng ngày 29/11/2012, ITLOS/PV.12/C20/2, tr. 3.

[12] Như trên, Quyết định, đoạn 45 – 46.   [13] Như trên, đoạn 55.   [14] Như trên, đoạn 108(1).   [15] Như trên, đoạn 63-64, 94-95.   [16] Vụ ARA Libertad (Arghentina v. Ghana), Tuyên bố của Thẩm phán Paik, đoạn 2.   [17] Vụ ARA Libertad (Arghentina v. Ghana), Ý kiến riêng của Thẩm phán Wolfrum và Cot, đoạn 24 – 25.   [18] Như trên, đoạn 34.   [19] Như trên, đoạn 26 – 34.