Bối cảnh dẫn đến tranh chấp – Nội dung đơn kiện – Quyết định áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời – Các biện pháp được áp dụng – Hai điểm thú vị của vụ việc này
- Bối cảnh vụ việc
Ngày 11 tháng 6 năm 2018, Qatar khởi kiện UAE ra Tòa án Công lý Quốc tế (ICJ). Tổng hợp các nguồn tin báo chí,[1] có thể thấy nguyên nhân việc khởi kiện xuất phát từ căng thẳng ngoại giao giữa Qatar và nhóm nước đứng đầu là Ả-rập Saudi, cùng với UAE, Ai Cập, Yemen từ giữa năm 2017. Căn thẳng ngoại giao này đã âm ỉ từ nhiều năm do khác biệt về chính sách đối ngoại của hai bên: Ả-rập Saudi, UAE và Ai Cập phê phán việc Qatar duy trì quan hệ với Iran và ủng hộ các tổ chức Hồi giáo mà các nước này cho rằng là tổ chức khủng bố. Trên nền quan hệ không mấy tốt đẹp đó, cuối tháng 5 năm 2017, trên Thông tấn xã Qatar (Qatar News Agency) xuất hiện một số bài báo có quan điểm tích cực về Iran, Israel, Tổ chức các Anh em Hồi giáo và Hamas. Đặc biệt có bài báo cho rằng Vua Qatar xem Iran là một cường quốc Hồi giáo trong khu vực Trung Đông. Qatar cho rằng mình bị tấn công mạng, bác bỏ các bài báo trên.
Tuy nhiên, vụ việc này đã kích động đáp trả từ Ả-rập Saudi và các nước đồng minh của mình. Ngày 5 tháng 6 năm 2017, Ả-rập Saudi, UAE, Bahrain, Ai Cập và Yemen cắt đứng quan hệ ngoại giao với Qatar, phong tỏa đường không, đường bộ và đường biển với Qatar. Một số nước trục xuất các nhà ngoại giao Qatar và triệu hồi đại sứ của mình về nước. UAE cáo buộc Qatar gây bất ổn khu vực, hậu thuẫn cho các tổ chức tôn giáp cực đoan, khủng bố.
- Nội dung đơn kiện của Qatar
Qatar cáo buộc UAE đã vi phạm các nghĩa vụ theo quy định của Công ước về Loại trừ tất cả các hình thức phân biệt chủng tộc (CERD) (xem đơn kiện của Qatar tại đây). Theo đơn kiện của Qatar,[2] từ ngày 5 tháng 6 năm 2017, UAE đã ban hành các biện pháp phân biệt chủng tộc nhắm riêng đến người Qatar, bao gồm:
- Trục xuất tất cả người Qatar khỏi lãnh thổ UAE, cấm người Qatar vào hoặc quá cảnh qua lãnh thổ UAE, can thiệp vào quyền sở hữu tài sản của người Qatar ở UAE;
- Yêu cầu người UAE rời khỏi Qatar nếu không sẽ bị tước quốc tịch hoặc xử lý hình sự;
- Đóng cửa không phận và cảng biển đối với Qatar, cùng với các nước xung quanh phong tỏa Qatar bằng đường bộ, đường không và đường biển;
- Cấm ngôn luận “ủng hộ” Qatar với hình phạt cho vi phạm lên tới 15 năm tù, đóng cửa văn phòng đại diện của kênh truyền hình Qatar Al Jazeera, ngăn việc truyền dẫn thông tin và websites của Al Jazeera và các đài, websites khác của Qatar;
- Kích động thù hằn chủng tộc chống lại người Qatar.
Qatar cũng trích dẫn báo cáo của Cao ủy Nhân quyền Liên hợp quốc (OHCHR) cho rằng các biện pháp của UAE có thể được có tác động lâu dài đến việc hưởng quyền con người, có tính chất tùy tiện, không tương xứng và mang tính phân biệt đối xử.[3] OHCHR cũng cho rằng các biện pháp của UAE có thể cấu thành hành vi gây hấn đơn phương (unilateral coercive measures), được định nghĩa là “việc sử dụng các biện pháp kinh tế, thương mại hay các biện pháp khác của một Quốc gia, một nhóm các Quốc gia hay các tổ chức quốc tế theo ý chí độc lập của mình nhằm buộc một Quốc gia khác phải thay đổi chính sách hoặc tạo áp lực lên các cá nhân, các nhóm hay các thực thể ở các Quốc gia là đối tượng của các biện pháp này nhằm ành hưởng đến hoạt động của các cá nhân, các nhóm hay các thực thể đó mà không có sự cho phép của Hội đồng Bảo an.”[4]
- Quyết định áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời
Theo Điều 21 của Quy chế Tòa ICJ, trong quá trình thụ lý và xem xét một tranh chấp giữa các quốc gia, Tòa có thẩm quyền ra lệnh áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời (xem thêm lý thuyết chung tại post này). Để ra lệnh áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời, năm yếu tố cần được thỏa mãn: (1) Tòa có thẩm quyền sơ bộ prima facie, (2) bên yêu cầu có cơ sở để xác lập một quyền, (3) quyền đó có nguy cơ bị tổn hại không thể khắc phục, (4) có mối quan hệ giữa biện pháp được yêu cầu và việc bảo vệ quyền đó, và (5) tình huống có tính khẩn cấp.[5] Trong vụ việc này, Tòa cho rằng cả 05 yếu tố trên đã thỏa mãn (xem Quyết định của Tòa ngày 23 tháng 7 năm 2018 tại đây, tóm tắt Quyết định tại đây).
Thẩm quyền sơ bộ
Qatar viện dẫn Điều 36(1) Quy chế Tòa ICJ và Điều 22 của CERD về thẩm quyền của Tòa ICJ. Điều 36(1) quy định Tòa có thẩm quyền đối với tất cả các vụ việc mà các bên đệ trình lên Tòa hoặc theo quy định của Hiến chương Liên hợp quốc hay các điều ước quốc tế đang có hiệu lực giữa các bên. Trong vụ việc này, cả Qatar và UAE đều là thành viên của CERD, trong đó, Điều 22 của Công ước này trao cho Tòa ICJ thẩm quyền đương nhiên giải quyết các tranh chấp phát sinh giữa các thành viên về giải thích và áp dụng Công ước, nếu các bên không thể giải quyết bằng đàm phán hay các thủ tục khác được trù định theo Công ước. Các nỗ lực giải quyết tranh chấp giữa Qatar và UAE không có kết quả, cả bằng trao đổi song phương và trong khuôn khổ các cơ chế quốc tế.[6] Cả Qatar và UAE không đưa ra bảo lưu với Điều 22 này. Do đó, theo Qatar, Tòa có thẩm quyền xem xét vụ việc này.
Tòa ICJ đồng ý với lập luận của Qatar. Tòa cho rằng Điều 22 của CERD trao cho Tòa thẩm quyền giải quyết tranh chấp với điều kiện rằng tranh chấp đó phải liên quan đến giải thích và áp dụng Công ước. Qatar viện dẫn rõ ràng và cụ thể các quyền bị cho là vi phạm tại Điều 2, 4, 5, 6 và 7 của CERD. Các cáo buộc của Qatar cho thấy các biện pháp của UAE nhằm vào những người mang quốc tịch Qatar, có khả năng rơi vào dựa trên “nguồn gốc quốc gia/dân tộc” (national origin) theo Điều 1 của CERD.[7]
Điều 22 cũng đặt ra một điều kiện mang tính thủ tục (a procedural precondition) là các bên đã không thể giải quyết bằng đàm phán hay các thủ tục khác theo quy định của Công ước. Ít nhất trong một trường hợp Qatar đã mời UAE tiến hành đàm phán giải quyết tranh chấp nhưng UAE không có phản hồi. Điều này cho thấy Qatar đã nỗ lực để giải quyết tranh chấp bằng đám phán nhưng không thành công. Do đó, Tòa có thẩm quyền sơ bộ đối với vụ việc này – điều kiện thứ nhất để áp đặt biện pháp khẩn cấp tạm thời được thỏa mãn.
Quyền bị cáo buộc vi phạm và biện pháp được yêu cầu
Theo Tòa, các bằng chứng cho thấy UAE áp dụng các biện pháp chỉ nhằm chống lại người Qatar, không áp dụng cho công dân các nước khác. Các biện pháp này có thể cấu thành một hành vi phân biệt chủng tộc như được Công ước định nghĩa. Do đó, ít nhất, Tòa cho rằng các quyền mà Qatar cho rằng mình bị vi phạm là có căn cứ để xác lập. Tòa cho rằng các biện pháp mà Qatar đề nghị Tòa áp đặt không chỉ nhằm chấm dứt việc trục xuất tập thể người Qatar khỏi UAE, mà nhằm bảo vệ các quyền cụ thể theo quy định ở Điều 5 của CERD. Do đó, Tòa thấy có mối liên hệ giữa quyền cần bảo vệ và biện pháp được yêu cầu.
Nguy cơ gây tổn hại không thể khắc phụ và tính khẩn cấp
Tòa cho rằng về bản chất, nếu bị vi phạm, một số quyền theo CERD có thể gây ra tổn hại không thể khắc phục. Ví dụ như các quyền quy định ở Điều 5(4)(a), (d) và (e). Tổn hại không thể khắc phụ có thể bao gồm việc chia tách các cá nhân khỏi gia đình có thể gây ra căng thẳng tâm lý, cấm sinh viên tham gia thi cử, hay tiếp tục học tập, từ chối cấp chứng chỉ giáo dục, hoặc các cá nhân bị liên đới trong các thủ tục tố tụng phát sinh do các biện pháp của UAE.
Điều 5: … các Quốc gia thành viên cam kết nghiêm cấm và xóa bỏ sự phân biệt chủng tộc dưới mọi hình thức và đảm bảo quyền bình đẳng trước pháp luật của tất cả mọi người, không phân biệt chủng tộc, màu da, nguồn gốc quốc gia hay sắc tộc, đặc biệt trong việc hưởng những quyền sau đây:
(4) Các quyền dân sự khác, đặc biệt là: (a) Quyền tự do đi lại và cư trú trong phạm vi lãnh thổ quốc gia,… (d) Quyền được kết hôn và được tự do lựa chọn người phối ngẫu,(e) Quyền sở hữu tài sản riêng cũng như sở hữu chung với những người khác…
Điều đánh chú ý là, trả lời câu hỏi của một thẩm phán Tòa ICJ, UAE cho rằng mặc dù các biện pháp được ban hành nhưng không có bất kỳ hoạt động thực thi nào được tiến hành trên thực tế. Tòa không cho rằng đây là căn cứ để khẳng định không có tổn hại cho người Qatar: Sau khi các biện pháp được tuyên bố, người Qatar ở UAE đã phải cảm thấy bị bắt buộc rời khỏi UAE nếu không sẽ chịu hậu quả. Hơn nữa, UAE cũng không có hành động nào để dỡ bỏ các biện pháp đó.
- Các biện pháp được áp dụng
- Với 8-7 phiếu: UAE phải bảo đảm (i) đoàn tụ cho các gia đình có ít nhất một người là người Qatar bị chia tách, (ii) tạo điều kiện cho sinh viên người Qatar hoàn thành chương trình học tại UAE và lấy được chứng chỉ cần thiết để theo đuổi việc học ở nơi khác, (iii) bảo đảo quyền tiếp cận tòa án và các cơ quan tư pháp khác của UAE cho những người Qatar bị ảnh hưởng bởi các biện pháp đưa ra ngày 05 tháng 6 năm 2017.
- Với 11 – 4 phiếu: Hai bên phải kiềm chế không có hành vi làm phức tạp hay mở rộng tranh chấp hoặc gây khó khăn cho Tòa giải quyết vụ việc.
Kết quả bỏ phiếu của Tòa cho thấy có sự chia rẽ lớn giữa các thẩm phán. Các biện pháp thực chất được áp dụng chỉ thông qua với 8-7 phiếu. Ba thẩm phán Bhandari (Ấn Độ), Crawford (Australia) và Salam (Li-băng) đưa ra Ý kiến phản đối với Quyết định của đa số.
- Hai điểm thú vị trong vụ việc
Các thẩm phán Salam, Crawford và Bhandari đưa ra ý kiến phản đối Quyết định đa số của Tòa. Ba ông đưa ra hai điểm thú vị.
Thứ nhất, Thầm phán Salam và Crawford cho rằng Tòa không có thẩm quyền sơ bộ do phân biệt đối xử dựa trên “quốc tịch” (nationality) không thuộc phạm vi điều chỉnh của CERD. Điều 1 của CERD chỉ nhắc đến “nguồn gốc quốc gia/dân tộc” (national origin). Ý kiến phản đối của thẩm phán Salam (Opinion Dissente de M. Le Jude Salam) phân tích chi tiết và cụ thể để cho thấy Tòa đã nhầm lẫn giữa phân biệt đối xử dựa trên quốc tịch và dựa trên nguồn gốc quốc gia/dân tộc. Ông cho rằng: dựa theo nghĩa thông thường, bối cảnh, mục đích và văn bản đàm phán của Điều 1 của CERD, CERD chỉ áp dụng cho các hình thức phân biệt đối xử dựa trên “nguồn gốc quốc gia/dân tộc” mà không phải dựa trên quốc tịch. Ông nêu trích dẫn hai vụ việc cùng liên quan đến CERD (Vụ Ukraine v. Nga, và Vụ Georgia v. Nga). Để dễ hiểu ông lấy ví dụ trường hợp người Mỹ gốc Nhật bị phân biệt đối xử ở Mỹ trong Chiến tranh thế giới thứ hai. Sự phân biệt này là dựa trên nguồn gốc quốc gia/dân tộc, do nó nhắm đến yếu tố “gốc Nhật” chứ không phải là “quốc tịch Mỹ”.
Cùng quan điểm với thẩm phán Salam, Crawford cho rằng Tòa đã không nhận thấy sự khác nhau giữa “nguồn gốc quốc gia” (national origin) nêu trong Điều 1 của CERD và “quốc tịch”. Trong Ý kiến phản đối của mình (Dissenting Opinion of Judge Crawford), ông cho rằng: phân biệt đối xử dựa trên “nguồn gốc quốc gia” thì bị nghiêm cấm theo CERD, trong khi đó, sự phân biệt dựa trên cơ sở “quốc tịch” không bị cấm. Hơn nữa, trên thực tế, thực tiễn quốc gia cho thấy hiện tượng phổ biến là các quốc gia có đối xử khác biệt giữa người có quốc tịch khác nhau, ví dụ như trong vấn đề quyền nhập cảnh, cư trú, về quyền đối với an sinh xã hội, học phí đại học. Các biện pháp của UAE nhằm vào người có quốc tịch Qatar dựa trên quốc tịch của họ mà không phải là nguồn gốc quốc gia. Tuy nhiên, thẩm phán Crawford cũng nói rằng việc trục xuất tập thể người của một quốc tịch là bất hợp pháp.
Điểm thú vị thứ hai mà cả Crawford và Bhandari đưa ra là việc không có thiệt hại, tổn hại phát sinh cho người Qatar. Trong Ý kiến phản đối của mình (Dissenting Opinion of Judge Bhandari), thẩm phán Bhandari cho rằng do UAE không cưỡng chế thực thi các biện pháp trên thực tế, và UAE cũng cam kết rằng các biện pháp đưa ra chỉ nhằm đặt ra điều kiện nhập cảnh của người Qatar khi muốn vào UAE, không ảnh hưởng đến người Qatar hiện đang cư trú ở UAE, nên không thể có nguy cơ rõ ràng gây tổn hại đến quyền của người Qatar.[8] Thẩm phán Bhandari đặt nặng vào cam kết đơn phương của UAE, viện dẫn đến các án lệ công nhận giá trị của các cam kết đơn phương như Vụ thử hạt nhân (xem thêm về giá trị pháp lý của tuyên bố đơn phương tại đây). Thẩm phán Crawford cũng đồng ý với Thẩm phán Bhandari về điểm này, và nói thêm rằng chính UAE cũng thừa nhận các biện pháp đưa ra do Bộ Ngoại giao nước này ban hành thực chất không có giá trị pháp lý, do cơ quan này không có thẩm quyền theo nội luật UAE.[9] Crawford còn cho rằng trong khi có bằng chứng cho thấy quyền của người Qatar không bị ảnh hưởng, không có bằng chứng rõ ràng cho thấy có thiệt hại xảy ra cho người Qatar bởi các biện pháp của UAE (do đó, ông ngầm bác bỏ các báo cáo của các tổ chức nhân quyền như OHCHR).[10] Có thể thấy hai thẩm phán không bị thuyết phục về mặt bằng chứng cho thấy có nguy cơ gây tổn hại đến quyền của người Qatar trong bối cảnh hiện nay.
Trần H. D. Minh
Xem thêm post về Quyết định ngày 14.06.2019 Tòa ICJ bác bỏ yêu cầu của UAE áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời đối với Qatar, và Quyết định áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời trong Vụ Ukraine v Nga (2017), và Vụ Iran v. Mỹ (2018).
——————————————————————————-
[1] L Sanders IV, ‘What is the Qatar crisis?’, DW, ngày 21/7/2017 https://www.dw.com/en/what-is-the-qatar-crisis/a-39795408 (truy cập ngày 19/7/2018); N Youssef, ‘Qatar hacking row fuels Gulf tensions’, BBC News, ngày 25/5/2017 https://www.bbc.co.uk/news/world-middle-east-40046782 (truy cập ngày 19/7/2018); BBC, ‘Qatar row: Saudi and Egypt emong countries to cut Doha links’, BBC News, ngày 05/6/2017 https://www.bbc.co.uk/news/world-middle-east-40155829 (truy cập ngày 19/7/2018).
[2] Application of the CERD (Qatar v UAE) (Application instituting proceedings) 2 – 3 [2] – [6], xem tại đây http://www.icj-cij.org/files/case-related/172/172-20180611-APP-01-00-EN.pdf (truy cập ngày 19/7/2018).
[3] Như trên, 4 – 5 [7]. [4] Như trên.
[5] Xem post [56] Thẩm quyền của các tòa án quốc tế: Tòa ICJ và Tòa ITLOS (ngày 07/01/2018), tại http://iuscogens-vie.com/2018/01/07/56/
[6] Application instituting proceedings (n 2) 7-14 [13]-[19].
[7] Application of the CERD (Qatar v UAE) (2018) (Quyết định áp dụng biện pháp tạm thời) ICJ 10 [26], xem tại http://www.icj-cij.org/files/case-related/172/172-20180723-ORD-01-00-EN.pdf (truy cập ngày 23/7/2018).
[8] Application of the CERD, Dissenting Opinion of Judge Bhandari, 2 [4], xem tại đây http://www.icj-cij.org/files/case-related/172/172-20180723-ORD-01-03-EN.pdf (truy cập ngày 23/7/2018).
[9] Application of the CERD, Dissenting Opinion of Judge Crawford, 3, [10]. [10] Như trên, 1 – 3, [5]-[10].
Luật pháp Quốc tế 