Nguyên tắc lãnh thổ là một trong những viên đá tảng của trật tự pháp luật quốc tế. Chính vì vậy, việc một nhà nước có quyền hạn, và vì thế có trách nhiệm, đối với công dân trong phạm vi lãnh thổ của mình là một sự thật đang trở nên hiển nhiên. Tuy nhiên, trong trật tự pháp luật quốc tế, quốc gia còn có các nghĩa vụ pháp lý. Như vậy, đối với những nghĩa vụ về quyền con người được các công ước quốc tế ghi nhận, quốc gia sẽ có nghĩa vụ với ai và ở đâu?
Bài viết này phân tích khái niệm sự áp dụng ngoài lãnh thổ (extra-territorial application) của các quy phạm quyền con người quốc tế. Bài viết này sẽ không đề cập tới câu hỏi “với ai”, tức là chủ thể hưởng quyền, mà sẽ tập trung đề cập đến câu hỏi “ở đâu”. Tuy nhiên, trước khi tìm hiểu về khái niệm này, ta cần biết sơ lược về bản tính pháp lý đặc biệt của nghĩa vụ của quốc gia về quyền con người. Chính bản tính pháp lý đặc biệt này đã dẫn đến những vấn đề pháp lý liên quan đến áp dụng quy phạm ở ngoài lãnh thổ của những quốc gia liên quan.
Mặc dù là một bộ phận của công pháp quốc tế, luật quốc tế về quyền con người có những khác biệt rất rạch ròi. Điều này có thể được giải thích dựa vào điểm xuất phát của hai hệ thống luật. Một mặt, công pháp quốc tế là một hệ thống ban bố hình thức pháp lý nhằm duy trì trật tự lãnh thổ đã phân chia và chủ quyền bình đẳng của các quốc gia. Công pháp quốc tế là luật được tạo ra giữa các quốc gia, bởi các quốc gia và được tuân thủ bởi các quốc gia: chủ thể lập pháp cũng chính là chủ thể tuân thủ pháp luật. Chính vì vậy, nghĩa vụ mà quốc gia cam kết sẽ có hiệu lực trong sự đồng thuận giữa các quốc gia thành viên (mang tính qua lại /reciprocal). Mặt khác, luật quốc tế về quyền con người lại là sự lập pháp ở bình diện quốc tế đối với các quyền của cá nhân trước nhà nước của mình.[1] Chính vì vậy, nó là hệ thống luật được lập ra giữa quốc gia và công dân trong phạm vi lãnh thổ của mình.[2] Khi tham gia các công ước quốc tế về quyền con người, các quốc gia không cam kết các nghĩa vụ pháp lý với nhau mà là cam kết các nghĩa vụ đối với công dân trong phạm vi điều hành của mình. Đây chính là bản tính pháp lý đặc biệt của nghĩa vụ quốc tế về quyền con người. Ở đây, ra trở lại với câu hỏi đã đặt ra ở đầu bài viết: như vậy, quốc gia có nghĩa vụ tôn trọng nhân quyền “với ai” và “ở đâu”. Vấn đề về phạm vi áp dụng được hầu hết các Công ước về quyền con người ở cấp độ quốc tế lẫn khu vực ghi nhận. Tuy nhiên, các văn kiện khác nhau sẽ có hướng tiếp cận và giải thích về phạm vi áp dụng ngoài lãnh thổ khác nhau như: các Công ước quốc tế về quyền con người; Hiến chương châu Âu về Nhân quyền (ECHR); Hiến chương châu Mỹ về Nhân quyền (ACHR); v.v… Khuôn khổ bài viết này sẽ chỉ tập trung vào sự áp dụng đối với Công ước quốc tế về quyền dân sự và chính trị (International Convention on Civil and Political Rights, sau đây gọi tắt theo tên tiếng Anh là ICCPR).
Điều 2 khoản 1 ICCPR quy định các quốc gia tôn trọng và đảm bảo các quyền được Công ước này ghi nhận đối với “mọi người trong phạm vi lãnh thổ và thẩm quyền tài phán của mình”.[3] Ngôn ngữ của ICCPR vì vậy nhấn mạnh giới hạn nghĩa vụ của quốc gia trong phạm vi lãnh thổ và thẩm quyền tài phán của mình.[4] Bởi vì quốc gia có thẩm quyền đối với phạm vi lãnh thổ của mình và vì vậy, đối với mọi người trong lãnh thổ của mình. Tuy nhiên, mối quan hệ giữa công dân – lãnh thổ và thẩm quyền tài phán có được hình thành khác đi. Uỷ ban Nhân quyền vì thế vẫn khẳng định khả năng áp dụng ngoài lãnh thổ trong một số trường hợp, ta sẽ quay lại ở phần sau. Giải thích cho phạm vi áp dụng ngoài lãnh thổ của ICCPR, tại Bình luận Chung 31 (General Comment 31) về bản chất của nghĩa vụ pháp lý về quyền con người, Uỷ ban Nhân quyền nhận định rằng:
“10. Một Quốc gia thành viên phải tôn trọng và đảm bảo các quyền được quy định trong Công ước đối với bất kỳ ai trong phạm vi quyền lực hoặc sự kiểm soát hữu hiệu của mình, ngay cả khi không nằm trong lãnh thổ của Quốc gia thành viên đó […] Nguyên tắc này cũng áp dụng cho những người trong phạm vi quyền lực hoặc kiểm soát hữu hiệu của các lực lượng của một Quốc gia thành viên hoạt động bên ngoài lãnh thổ của mình, không kể đến trường hợp nào mà quyền lực hoặc sự kiểm soát hữu hiệu đó có được […]”[5]
Ở đây, ta thấy Uỷ ban nhân quyền đang giải thích theo hướng tập trung vào mối quan hệ giữa người bị xâm phạm quyền cơ bản và phạm vi thẩm quyền tài phán của quốc gia. Điều này thể hiện một nỗ lực thoát ly khỏi tiêu chí lãnh thổ trong các nghĩa vụ về quyền con người. Nói cách khác, bằng việc giải thích khả năng áp dụng ICCPR đối với “bất kỳ ai trong phạm vi quyền lực hoặc sự kiểm soát hữu hiệu của mình”, Uỷ ban Nhân quyền đã nới rộng phạm vi áp dụng của ICCPR xa hơn biên giới lãnh thổ đơn thuần. Miễn là trong phạm vi thẩm quyền của mình, các quốc gia có trách nhiệm thực thi các nghĩa vụ nhân quyền mà mình đã cam kết. Nếu như sự kiện làm phát sinh vấn đề pháp lý về nghĩa vụ nhân quyền của các quốc gia thành viên nằm ở ngoài lãnh thổ của mình, tiêu chí được sử dụng để xác định phạm vi áp dụng Công ước chính là “sự kiểm soát hữu hiệu”[6]. Sự kiểm soát hữu hiệu của một quốc gia lên không gian ngoài lãnh thổ của mình có thể được kể đến như những trường hợp đóng quân ở lãnh thổ nước khác[7], hoặc hành động cơ quan ngoại giao bên ngoài lãnh thổ[8]. Học thuyết kiểm soát hữu hiệu được đề cập tới trong phán quyết Vụ Nicaragua v Hoa Kỳ. Trong đó, Toà án Công lý Quốc tế (ICJ) giải thích sự kiểm soát hữu hiệu của Hoa Kỳ ở ngoài lãnh thổ của mình nghĩa là Hoa Kỳ phải từng “chỉ đạo hoặc thực thi hành vi xâm phạm trái ngược với quyền con người và luật nhân đạo mà Quốc gia khởi kiện cáo buộc”[9]. Với giải thích này, ICJ muốn chỉ đến một trong hai trường hợp: thứ nhất, Hoa Kỳ ra một chỉ thị cho quân lính tại Nicaragua một hoạt động cụ thể, nghĩa là có hành vi ra lệnh, chỉ đạo trực tiếp, đối với hoạt động tại Nicaragua; hoặc trường hợp thứ hai, Hoa Kỳ có một sự thực thi đối với hoạt động của quân lính tại Nicaragua, ví dụ bằng một phương thức nào đó bắt buộc những quân lính tại Nicaragua thi hành những hoạt động cụ thể đó.[10] Như vậy, nhìn chung ta thấy rằng sự kiểm soát hữu hiệu đòi hỏi một quyền hành “có hiệu lực” của một quốc gia đối với một hoạt động ở bên ngoài lãnh thổ của mình. Người hoặc cơ quan thi hành hoạt động ở ngoài lãnh thổ và quốc gia có nghĩa vụ phải có một mối quan hệ chỉ huy – phục tùng, dù là trong quan hệ quân sự, hoặc trong quan hệ đại diện ngoại giao, v.v…
Nói tóm lại, nghĩa vụ tuân thủ các cam kết về nhân quyền ở của quốc gia vẫn có hiệu lực ở ngoài lãnh thổ quốc gia đó, miễn là phạm vi áp dụng được xét nằm trong thẩm quyền của các quốc gia, mà tiêu chí kiểm tra được đa số các Công ước hiện nay chấp nhận là việc quốc gia đó có “sự kiểm soát hữu hiệu” đối với hoạt động, hoặc người ở ngoài lãnh thổ hay không. Việc kiểm tra phạm vi áp dụng nghĩa vụ ngoài lãnh thổ đang dần trở nên thiết yếu, đặc biệt từ những vụ kiện quốc tế đối với những xâm phạm nhân quyền trong các cuộc chiến tranh uỷ nhiệm xảy ra ở cuối thời kỳ Chiến tranh lạnh. Đồng thời, nó cũng bao gồm những hàm ý pháp lý lẫn chính trị đối với thực hành của các nước trong khuôn khổ của pháp luật quốc tế về quyền con người. Đặc biệt, những vụ kiện đòi bồi thường do hoạt động xâm phạm nghiên trọng quyền con người của các tập đoàn thương mại đa quốc gia cũng làm dấy lên những vấn đề pháp lý liên quan đến mối quan hệ giữa hành vi ngoài lãnh thổ của tập đoàn đa quốc gia và nghĩa vụ về quyền con người của quốc gia.
Lê Nguyễn Nhật Minh
Nghiên cứu sinh ngành Công pháp quốc tế, ĐH VU Amsterdam, Hà Lan
[1] Daniel Moeckli chủ biên, International Human Rights Law [Luật Nhân quyền Quốc tế] (Oxford University Press 2014), tr. 97. [2] ibid.
[3] Công ước Quốc tế về Quyền Dân sự và Chính trị. Nguyên văn tiếng anh: “”. Bản dịch tại Thư viện pháp luật <thuvienphapluat.vn/van-ban/Linh-vuc-khac/Cong-uoc-quoc-te-ve-quyen-dan-su-va-chinh-tri-270274.aspx>
[4] Daniel Moeckli chủ biên, International Human Rights Law [Luật Nhân quyền Quốc tế] (Oxford University Press 2014), tr. 133.
[5] Uỷ ban Nhân quyền, Bình luận chung số 31, HRI/GEN/1/Rev.9 (Quyển 1) 243, đoạn 10.
[6] Daniel Moeckli chủ biên, International Human Rights Law [Luật Nhân quyền Quốc tế] (Oxford University Press 2014).
[7] Ví dụ trường hợp quân đội Hoa Kỳ đóng quân tại Iraq.
[8] Ví dụ trường hợp của vụ kiện Munaf v Romania. Xem CCPR/C/96/D/1539/2006 (ra phán quyết ngày 21/8/2009). Trích dẫn tại Daniel Moeckli and others, International Human Rights Law (Oxford University Press 2014), 133.
[9] Trích tại Antonio Cassese, ‘The Nicaragua and Tadić Tests Revisited in Light of the ICJ Judgment on Genocide in Bosnia’ (2007) 18 European journal of international Law 649. [10] ibid.
Luật pháp Quốc tế 
Trả lời