Bối cảnh vụ việc – Các biện pháp được áp dụng với Mỹ – Lập luận của Tòa và những điểm thú vị
1. Bối cảnh vụ việc
Từ năm 2006, Hội đồng Bảo an Liên hợp quốc đã áp đặt các lệnh trừng phạt Iran nhằm buộc nước nảy chấm dưt các hoạt động hạt nhân. Bên cạnh các biện pháp trừng phạt của Hội đồng, một số quốc gia cũng áp đặt thêm các biện pháp trừng phạt đơn phương. Năm 2015, các bên liên quan đã đạt được dột phá trong vấn đề hạt nhân của Iran: ngày 14.07.2015, Chương trình hành động tổng thể chung (Joint Comprehensive Plan of Action – JCPOA) được thông qua giữa Trung Quốc, Pháp, Đức, Nga, Anh, Mỹ, EU và Iran. Theo JCPOA, Iran cam kết chỉ phát triển chương trình hạt nhân vì mục đích hòa bình, đổi lai các biện pháp trừng phạt sẽ được dỡ bỏ hoàn toàn. Cơ quan Năng lượng Nguyên tử Quốc tế (IAEA) đượcc đề nghị giám sát và sát nhận việc thực thi của Iran. JCPOA được Hội đồng Bản an ủng hộ.
Tuy nhiên, sau khi Tổng thống Donald Trump đắc cử, Mỹ thay đổi quan điểm về JCPOA. Ngày 08 tháng 05 năm 2018, Tổng thống Trump chính thức tuyên bố rút khỏi JCPOA và ra lệnh tái áp dụng các biện pháp trừng phạt. Lý do được Tổng thống Trump đưa ra là Iran đã vi phạm JCPOA trước. Hơn nữa, các lực lượng Iran, và do Iran hậu thuẫn đã xâm nhập vào Syria, Iraq và Yemen, tiếp tực kiểm soát một phần cuea Li-băng và dãi Gaza. Tiếp đó, các biện pháp trừng phạt tang cường cuãng được Mỹ áp đặt lên Iran. Trong bối cảnh đó, ngày 16.07.2018, Iran nộp đơn khởi kiện Mỹ ra Tòa ICJ. Iran cáo buộc các biện pháp trừng phạt theo tuyên bố ngày 8 tháng 5 và sau đó đã vi phạm Điều IV(1), VII(1), VIII(1) và (2), IX(2) và X(1) của Hiệp định Thân thiện giữa hai nước năm 1955. Iran yêu cầu Mỹ bồi thường cho những tổn thất gây ra.
Cùng với đơn kiện, Iran cũng đệ trình Đề nghị áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời. Iran đề nghị Tòa ICJ yêu cầu Mỹ đình chỉ thi hành ngay lập tức các biện pháp cấm vận, và không có hành vi ngăn cản công dân Mỹ và các nước khác tham gia quan hệ kinh tế với phía Iran. Về lâu dài, Iran đề nghị Tòa yêu cầu Mỹ không có hành vi có thể gây tổn hại đến các quyền của Iran và công dân, doanh nghiệp Iran theo Hiệp định Thân thiện liên quan đến bất kỳ quyết định nào của Tòa sau này. Ngày 03.10.2018, Tòa ICJ ra quyết định áp dung biện pháp tạm thời đối với Mỹ.
Xem chi tiết: toàn văn Quyết định bằng tiếng Anh, Ý kiến riêng của Thẩm phán Trindade, Tuyên bố của Thẩm phán ad hoc Montaz (tiếng Pháp), và bản tóm tắt của Ban thư ký Tòa.
2. Các biện pháp được áp dụng đối với Mỹ
Tất cả các thẩm phán của Tòa ICJ đồng thuận (unanimously) quyết định rằng:
- Mỹ phải dỡ bỏ các rào cản đối với tự do xuất khẩu đến Iran ba nhóm hàng hóa, dịch vụ do các biện pháp trừng phạt đưa ra ngày 08.05.2018. Ba nhóm hàng hóa, dịch vụ này bao gồm: thuốc và vật tư y tế, thực phẩm và sản phẩm nông nghiệp, và các dịch vụ, thiết bị, vật tư bổ sung cần thiết để bảo đảm an toàn hàng không dân dụng như dịch vụ bảo hành, duy tu, sửa chữa và kiểm tra).
- Mỹ cũng phải bảo đảm không hạn chế việc cấp phép, phê chuẩn, giao dịch chi trả, tài chính liên quan đến ba nhóm hàng hóa, dịch vụ nêu trên.
- Cả hai bên phải tránh có hành vi có thể làm trầm trọng thêm hoặc mở rộng tranh chấp đang được Tòa xem xét hoặc làm cho tranh chấp khó giải quyết hơn.
3. Cơ sở pháp lý để Tòa áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời
Theo Điều 41 Quy chế Tòa, Tòa có quyền quyết định áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thòi nhằm bảo đảm quyền của bất cứ bên nào trong tranh chấp đang được Tòa xem xét: “The Court shall have the power to indicate, if it considers that circumstances so require, any provisional measures which out to be taken to preserve the respective rights of either party”. Trên cơ sở Điều 41, Tòa đã cụ thể hóa trong án lệ của mình thành năm yếu tố cần thỏa mãn để Tòa có thể áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời: (1) thẩm quyền sơ bộ, (2) có căn cứ cho thấy bên yêu cầu có quyền pháp lý là đối tượng cần bảo vệ, (3) có nguy cơ tổn hại không thể khắc phục đối với quyền đó, (4) tình huống có tính khẩn cấp, và (5) có mối liên hệ giữa quyền bị ảnh hưởng và biện pháp được yêu cầu (xem thêm tại post này).
Trong Vụ Iran v. Mỹ này, Tòa gôm năm yếu tố trên thành ba mục chính: thẩm quyền sơ bộ, quyền cần bảo vệ và biện pháp được yêu cầu, và nguy cơ tổn hai không thể khắc phục và tính khẩn cấp.
3.1. Về thẩm quyền sơ bộ (prima facie)
Hiệp định Thân thiên giữa Iran và Mỹ trao cho Tòa thẩm quyền giải quyết các tranh chấp liên quan đến giải thích và áp dụng Hiệp định này. Có hai vấn đề mà Tòa cần xem xét đến.
Thứ nhất, liệu tranh chấp mà Irran đệ trình có là tranh chấp về giải thích và áp dụng Hiệp định hay không? Tòa cho rằng các biện pháp trừng phạt của Mỹ có thể liên quan đến các các quyền và nghĩa vụ của hai nước theo Hiệp định, do đó, tranh chấp mà Iran đệ trình được xem là tranh chấp liên quan đến giải thích và áp dụng Hiệp định. Tòa bác bỏ một trong các lập luận của Mỹ cho rằng các biện pháp trừng phạt không xuất phát trên cơ sở Hiệp định 1957 mà trong bối cảnh JCPOA, do đó, không có mối liên quan giữa các biện pháp này và Hiệp định năm 1957.[1] Lập luận này khá yếu. Đúng như Tòa chỉ ra rằng:
“[…] thực tế rằng tranh chấp giữa các Bên phát sinh liên quan đến và trong bối cảnh Mỹ quyết định rút khỏi JCPOA không tự nó loại trừ khả năng tranh chấp này liên quan đến giải thích và áp dụng Hiệp định Thân thiện […] Một cách khái quát, một hành vi nhất định có thể rơi vào phạm vi điều chỉnh của nhiều hơn một văn kiện pháp lý và một tranh chấp liên quan đến các hành vi này có thể liên quan đến ‘giải thích hay áp dụng’ của nhiều hơn một điều ước hay văn kiên khác.”[2]
Thứ hai, vì Điều XXI(2) của Hiệp định yêu cầu tranh chấp đệ trình lên Tòa cần phải không được giải quyết thấu đáo bằng ngoại giao (not satisfactorily adjusted by diplomacy), do đó Tòa cần xem xét liệu quy định này có buộc các hai nước phải đàm phán trước khi đệ trình tranh chấp lên Tòa hay không.
Dựa vào câu chữ của Điều XXI(2), Tòa cho rằng quy định nhắc đến việc tranh chấp phải không được giải quyết thấu đáo bằng ngoại giao không áp đặt một nghĩa vụ đàm phán bởi vì: (1) câu chữ được sử dụng không giống với các quy định áp đặt nghĩa vụ đàm phán trước khi khởi kiện trong các điều ước quốc tế khác (xem thêm về nghĩa vụ đàm phán trong Vụ Bôlivia v. Chilê). Tòa lấy ví dụ Điều 22 Công ước chống Phân biệt chủng tộc – CERD. Và (2) thay vào đó, Điều XXI(2) được viết theo hướng chỉ nhằm “miêu tả” một tranh chấp đã không được giải quyết thấu đáo bằng biện pháp ngoại giao.[3] Tóm lại, chỉ cần Tòa thấy rằng tranh chấp đệ trình chưa được giải quyết thấu đáo bằng biện pháp ngoại giao, Điều XXI(2) đã thỏa mãn.
3.2. Quyền được đề nghị bảo vệ và biện pháp được yêu cầu
Nhất quán với án lệ của mình, trích dẫn lại Quyết định áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời trong Vụ Ukraine v. Nga gần đây, Tòa cho rằng biện pháp khẩn cấp tạm thời là nhằm bảo vệ quyền của một bên mà có thể Tòa sẽ công nhận quyền đó thuộc về bên đó trong phán quyết cuối cùng của mình. Do đó, Tòa cần bảo đảm quyền mà Iran đề nghị bảo vệ phải có căn cứ nhất định (plausible).[4] Tại giai đoạn này, giống như với thẩm quyền sơ bộ, Tòa không cần thiết xác định chính xác liệu Iran có những quyền đó hay không.[5] Các quyền mà Iran viện dẫn tại Điều IV(1), VII(1), VIII(1) và (2), IX(2) và X(1) của Hiệp định Thân thiện. Tòa thấy rằng có khả năng các biện pháp trừng phạt của Mỹ sẽ ảnh hưởng đến các quyền của Iran theo Hiệp định Thân thiện. Lập luận của Tòa khá chi tiết, đi vào so sánh các biện pháp và các quy định nêu trên. Ở đây chỉ có một điểm thú vị là Tòa có xem xét đến lập luận của Mỹ cho rằng các biện pháp trừng phạt rơi vào các biện pháp được Hiệp định Thân thiện cho phép – nói cách khác, rơi vào các quy định ngoại lệ của Hiệp định.[6] Chính xác là Mỹ cho rằng các biện pháp đó hoàn toàn hợp pháp theo Hiệp định Thân thiện.[7] Điều này mở ra một khả năng lập luận cho các vụ tương tự là: Một bên có thể lập luận rằng quyền mà bên yêu cầu không có căn cứ bởi vì hành vi bị cho rằng vi phạm quyền đó là hợp pháp.
Về các biện pháp được Iran yêu cầu, Tòa cho rằng không phải tất cả, nhưng ít nhất một số quyền mà Iran cho rằng vi phạm có mối liên hệ với các biện pháp được yêu cầu.[8] Tòa đã xem xét, dù rất sơ bộ, các quyền cụ thể và các biện pháp cụ thể, để xác định mối liên hệ giữa chúng. Mục đích là các biện pháp được yêu cầu phải là các biện pháp cần thiết để bảo vệ các quyền đó. Trong vụ này, biện pháp được Tòa đồng ý áp dụng không hoàn toàn giống với những biện pháp mà Iran đề nghị.[9]
3.3. Nguy cơ tổn hại không thể khắc phục và tính khẩn cấp
Điều 41 cho phép Tòa quyết định áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời khi có nguy cơ tổn hại không thể khắc phục đối với các quyền là trọng tâm của tranh chấp trước Tòa, hoặc “việc phớt lờ các quyền đó có thể dẫn đến hậu quả không thể khắc phục.”[10] Ngoài ra, hoàn cảnh của vụ việc phải có tính khẩn cấp (urgency) theo nghĩa nguy cơ đó phải là “một nguy cơ hiện hữu và nhãn tiền” (a real and imminent risk).[11]
Tòa cho rằng “tổn hại không thể khắc phục là khi có nguy hiểm đến tính mạng và sức khỏe của con người. Theo quan điểm của Tòa, các biện pháp mà Mỹ áp đặt có khả năng đe dọa an toàn hàng không dân dụng ở Iran và tính mạng của người sử dụng dịch vụ trong chừng mục các hang hàng không của Iran bị ngăn cản mua sắm các bộ phận thay thế, các vật tư cần thiết cũng như tiếp cận các dịch vụ liên quan (bao gồm dịch vụ bảo hành, duy tu, sửa chữa và kiểm tra an toàn) can thiết cho các máy bay dân dụng. Hơn nữa, Tòa cũng cho rằng các giới hạn về nhập khẩu và mua sắm hàng hóa cho nhu cầu nhân đạo, như thực phẩm và dược phẩm, bao gồm các thuốc cứu mạng, chữa bệnh mãn tính hay chăm sóc dự phòng, và các thiết bị y tế có thể có tác động tiêu cực nghiêm trọng đến tính mạng và sức khỏe của các cá nhân trên lãnh thổ Iran.”[12] Tòa cũng cho rằng nguy cơ đó là khẩn cấp bởi vì các biện pháp trừng phạt đã và đang được áp dụng, cũng như dự kiến sẽ áp dụng từ ngày 04.11.2018 sắp tới.[13]
Có hai điểm thú vị trong lập luận của Tòa. Thứ nhất, mặc dù Bộ Ngoại giao Mỹ cam kết rằng họ sẽ làm hết sức, xem xét đầy đủ và nhanh chóng để bảo đảm yêu cầu nhân đạo và an toàn hàng không, Tòa không cho rằng là đủ để Tòa không áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời lên Mỹ. Các cam kết của Bộ Ngoại giao Mỹ khá mềm, không cụ thể, và chỉ mang tính chất cam kết nỗ lực.[14] Điểm thứ hai là, Tòa đề cập đến “Việc Tòa áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời phục vụ yêu cầu nhân đạo sẽ không gây tổn hại không thể khắc phục đến các quyền mà Mỹ viện dẫn.”[15] Với nhận định này, có thể rút ra rằng các biện pháp được áp dụng cần đủ để bảo vệ quyền của bên yêu cầu nhưng không được gây tổn hại đến quyền của bên còn lại, mặc dù trong giai đoạn này, Tòa không xác định chính xác ai có quyền gì.
Trần H. D. Minh
———————————————————————
[1] Vụ cáo buộc vi phạm Hiệp định Thân thiện, quan hệ kinh tế và quyền lãnh sự năm 1955 (Iran v. Mỹ) [2018] (Quyết định áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời) Tòa ICJ 10 [34].
[2] Như trên, 11 [38]. [3] Như trên, 14 [50]. [4] Như trên, 14-15 [53]. [5] Như trên, 15 [54]. [6] Như trên, 19 [68]. [7] Như trên, 17 [63]. [8] Như trên, 21 [74]-[76]. [9] Như trên, 26 [97]. [10] Như trên, 21 [77]. [11] Như trên, 21-22 [78]. [12] Như trên, 25 [91]. [13] Như trên, 26 [93]. [14] Như trên, 25-26 [92]. [15] Như trên, 26 [94].
Luật pháp Quốc tế 