[59] Định nghĩa “Quốc gia” trong luật pháp quốc tế

Dẫn đề – Các tiêu chí theo Công ước Montevideo năm 1933: Dân cư – Lãnh thổ – Chính quyền – Khả năng tham gia vào quan hệ quốc tế – Các tiêu chí khác: Quyền dân tộc tự quyết – Công nhận quốc gia

Quốc gia là chủ thể chính yếu nhất của luật pháp quốc tế. Tính đến hiện nay có khoảng 195 quốc gia trên thế giới (xem danh sách tại đây). Định nghĩa quốc gia thường được thảo luận dưới tiêu đề “tư cách quốc gia” (statehood) hay “sự hình hành quốc gia” (the creation of states). Thông thường các giáo trình khi đề cập đến định nghĩa về quốc gia thường bắt đầu bằng Công ước về Quyền và Nghĩa vụ của Quốc gia năm 1933 (gọi tắt là Công ước Montevideo). Công ước này không phải là một điều ước đa phương phổ quát, mà chỉ là một điều ước gồm thành viên là 16 quốc gia ở khu vực châu Mỹ.[1] Mặc dù hạn chế về tính phổ quát, nhưng, cho đến hiện nay, Công ước Montevideo năm 1933 là văn bản pháp lý duy nhất trong luật pháp quốc tế đưa ra một định nghĩa quốc gia. Do đó, đây là điểm khởi đầu tốt để thảo luận về vấn đề này.

1. Các tiêu chí theo Công ước Montevideo

Điều 1 của Công ước quy định: “Một quốc gia với tư cách là chủ thể của luật pháp quốc tế nên có các tiêu chí sau: a) dân cư thường trú; b) lãnh thổ xác định; c) chính quyền; và d) khả năng tham gia vào quan hệ với các quốc gia khác.”[2]

Bốn tiêu chí trên được xem là các tiêu chí được chấp nhận rộng rãi nhất hiện nay,[3] nhưng vai trò của chúng chỉ nên giới hạn ở mức độ điểm khởi đầu cho thảo luận rộng hơn. Không phải tất cả các tiêu chí đều cần thiết, và trong một trường hợp cụ thể, có thể cần tính đến các tiêu chí khác.[4] Nói cách khác, đây không phải là các tiêu chí cần và đủ mà còn có các tiêu chí khác và trong từng trường hợp cụ thể sức nặng của các tiêu chí sẽ khác nhau.[5]

Ngược lại, có thể có trường hợp, một thực thể có thể không cần hội đủ cả bốn tiêu chí trên. Ví dụ như trong ý kiến tư vấn của mình năm 1991 gửi cho Hội nghị Nam Tư của Cồng đồng Châu Âu, Uỷ ban trọng tài đã định nghĩa “Quốc gia thường được định nghĩa là một cộng đồng bao gồm lãnh thổ và dân dư chịu điều chỉnh của một thiết chế chính trị có tổ chức.”[6]

• Dân cư thường trú

Dân cư là tiêu chí cần thiết một cách đương nhiên. Không thể có một quốc gia mà không có một cộng đồng dân cư. Điều 1 Công ước Montevideo yêu cầu công đồng dân cư phải mang tính “thường trú” (permanent) theo nghĩa cộng đồng dân cư đó phải sinh sống một cách lâu dài trên lãnh thổ quốc gia đó, tạo thành một cộng đồng ổn định (a stable community).[7] Cộng đồng ổn định và thường trú không có nghĩa phải mang tính định cư. Tuy nhiên, không có bất kỳ quy định nào về dân số tối thiểu.[8] Không có yêu cầu tối thiểu về dân số. Một số quốc gia có dân số rất ít như Tuvalu và Nauru chỉ có khoảng 10.000 người. Trường hợp đặc biệt là Vatican với khoảng 800 người trong đó hơn 450 người có quốc tịch Vatican, đặc biệt hơn là dân cư của Vatican có tính chất không thường trú và mang tính nghề nghiệp.[9] Theo luật của Vatican, quốc tịch Vatican chỉ dành cho ba nhóm người: (1) các hồng y cư trú tại Vatican, (2) các nhà ngoại giao của Vatican, và (3) những người cư trú tại Vatican để làm việc, bao gồm lính gác Thuỵ Sĩ.[10]

• Lãnh thổ xác định

Lãnh thổ là cơ sở vật lý quan trọng cho sự tồn tại của một quốc gia. Lãnh thổ xác định (a defined territory) ở đây không được hiểu là lãnh thổ đó phải có đường biên giới rõ ràng với các quốc gia xung quanh; lãnh thổ với tất cả các biên giới đang tranh chấp với quốc gia khác vẫn thoả mãn tiêu chí này.[11] Điều quan trọng là phải có một khu vực lãnh thổ nào đó với một cộng đồng ổn định và chính quyền quản lý; có thể biên giới của khu vực đó đang tranh chấp nhưng phải có một bộ phận cốt lõi bên trong không tranh chấp – bộ phận không nghi ngờ gì là lãnh thổ quốc gia đó. Sự tồn tại của một lãnh thổ thuộc một quốc gia là vấn đề tách biệt với việc phạm vi và ranh giới của lãnh thổ đó. Giống với tiêu chí dân cư, không có quy định về diện tích tối thiểu của một quốc gia. Điều này dẫn đến sự tồn tại của “các tiểu-quốc gia” (micro-states) như Liechsteinten, Marino, Monaco và Andora tại Châu Âu hiện nay.[12]

Hiện này, một vấn đề đang được quan tâm liên quan đến tiêu chí lãnh thổ là việc mất lãnh thổ của các quốc gia quần đảo do biến đổi khí hậu khiến nước biển dâng cao.[13] Một số quốc gia quần đảo đang bị đe doạ bị ngập hoàn toàn trong tương lai và theo đó không còn lãnh thổ nữa. Hệ quả pháp lý là liệu các quốc gia đó có còn là quốc gia hay không.

• Chính quyền

Để được xem là một quốc gia thì cộng đồng dân cư trên lãnh thổ cần có một chính quyền. Bằng chứng rõ ràng nhất để thoả mãn tiêu chí này là một chính quyền hữu hiệu với các cơ quan hành chính và lập pháp trung ương. Tuy nhiên, chính quyền hữu hiệu với cơ cấu, tổ chức hoàn thiện như trên không phải trong mọi trường hợp là cần thiết. Tiêu chí này nên được hiểu rộng là sự tồn tại của một dạng nào đó một cấu trúc chính trị và xã hội thống nhất.[14] Một lưu ý quan trọng là chính quyền hữu hiệu là tiêu chí cần thoả mãn để được xem là một quốc gia; nhưng không phải là tiêu chí cần thiết để quốc gia đó tồn tại tiếp tục trong tương lai.[15] Nói cách khác, một quốc gia đã hình thành và sau đó không còn chính quyền hữu hiệu do nội chiến, bất ổn chính trị, bị xâm lược sẽ vẫn là một quốc gia mà không bị mất đi tư cách này.

• Khả năng tham gia vào quan hệ với các quốc gia khác

Tiêu chí này dùng để chỉ khả năng thiết lập quan hệ pháp lý với các quốc gia khác. Nội dung cốt lõi của tiêu chí này là tính độc lập (independence) của thực thể đang xem xét. Một quốc gia độc lập là một quốc gia không phụ thuộc vào chủ quyền của quốc gia khác.[16] Độc lập ở đây là độc lập về mặt pháp lý, theo nghĩa, một quốc gia phải độc lập với hệ thống pháp lý của các quốc gia khác,[17] việc phụ thuộc kinh tế hay chính trị vào một quốc gia khác không được xem là mất độc lập về pháp lý. Điều quan trọng ở đây là bằng chứng về việc tách biệt với hệ thống pháp lý của quốc gia khác. Một điểm cần lưu ý là đôi khi tiêu chí này bị đồng nghĩa với yếu tố công nhận quốc gia (xem bên dưới). Nói một cách chặt chẽ, tình trạng hay số lượng quốc gia công nhận một thực thể không đồng nghĩa với khả năng tham gia vào quan hệ với các quốc gia khác nhưng là bằng chứng về khả năng đó.

2. Các tiêu chí khác

• Tác động của việc thực thi quyền dân tộc tự quyết

Sau Thế chiến thứ hai, với việc ghi nhận và phát triển của quyền dân tộc tự quyết (xem thêm Nguyên tắc dân tộc tự quyết), phong trào giải phóng dân tộc hay quá trình phi thực dân hoá phát triển mạnh và có tác động đến các tiêu chí hình thành quốc gia. Quyền dân tộc tự quyết làm suy giảm vai trò của tiêu chí chính quyền thông qua việc yêu cầu rất tối thiểu về mức độ hữu hiệu.[18] Sau khi giành độc lập khỏi chế độ thực dân, các lãnh thổ cựu thuộc địa thường có bất ổn chính trị, nội chiến hoặc không có một chính quyền hữu hiệu để quản lý lãnh thổ, do đó, nếu áp dụng tiêu chí chính quyền thì sẽ dẫn đến phủ nhận sự tồn tại của các quốc gia hình thành từ các cựu thuộc địa. Một số học giả còn đẩy vai trò của quyền dân tộc tự quyết lên thành một tiêu chí độc lập.[19]

• Công nhận quốc gia

Công nhận quốc gia là việc chấp nhận một thực thể nào đó có tư cách quốc gia. Trong các tài liệu luật quốc tế, có hai học thuyết về giá trị pháp lý của công nhận quốc gia đối với việc hình thành quốc gia. Theo thuyết cấu thành (constitutive theory), một thực thể chỉ được xem là quốc gia nếu được công nhận. Trong khi đó, thuyết tuyên bố (declaratative theory) có quan điểm ngược lại theo đó, một khi thực thể đã thoả mãn các điều kiện thực chất của một quốc gia thì thực thể đó là một quốc gia trong luật pháp quốc tế, việc công nhận chỉ là một hành vi thuần tuý chính trị mà không có giá trị pháp lý ảnh hưởng đến sự tồn tại của quốc gia đó. Thực tiễn cho thấy thuyết tuyên bố chiếm ưu thế so với thuyết cấu thành.[20]

Tuy nhiên, điều đó không có nghĩa là công nhận quốc gia không có bất kỳ vai trò gì. Malcolm N. Shaw cho rằng có mối quan hệ hữu cơ giữa công nhận và các tiêu chí trong định nghĩa quốc gia theo nghĩa là nếu mức độ công nhận quốc tế của một thực thể càng rộng thì các yêu cầu chứng minh việc thoả mãn các tiêu chí sẽ càng giảm.[21] Nói cách khác, nếu một thực thể được tuyệt đại đa số các quốc gia công nhận thì việc thực thể đó có hội đủ các tiêu chí trong định nghĩa về quốc gia hay không không còn mấy quan trọng; và ngược lại. 

Trong các thảo luận về công nhận quốc gia, một câu hỏi thường được đặt ra đâu đó là: sự tồn tại của quốc gia là vấn đề pháp lý hay thực tế? (the existence of a state is a matter of law or fact?). Một số học giả ủng hộ thuyết cấu thành cho rằng việc một thực thể có được xem là quốc gia – chủ thể của luật quốc tế – hay không là vấn đề được xác định theo luật bằng các tiêu chí pháp lý. Ngược lại, một số học giả khác ủng hộ thuyết tuyên bố cho rằng luật pháp quốc tế không có vai trò quyết định trong việc hình thành quốc gia, một quốc gia là một quốc gia bởi vì thực tế nó là một quốc gia. Không quan điểm nào giải thích thoả đáng thực tế; quốc gia cần được xem xét dựa trên cả tiêu chí pháp lý và thực tế.

Trần H. D. Minh

Xem thêm post về Tư cách quốc gia của Palestine và Quy chế pháp lý của Thánh thành Jerusalem.

—————————————————————-

[1] Tổ chức Liên Mỹ (OAS), Convention on Rights and Duties of States 1933, xem tại http://www.oas.org/juridico/english/sigs/a-40.html

[2] Nguyên văn tiếng Anh: “ARTICLE 1. The state as a person of international law should possess the following qualifications: a) a permanent population; b) a defined territory; c) government; and d) capacity to enter into relations with the other states.”

[3] Malcolm N. Shaw, International Law, 6th ed., CUP, 2008, tr. 198.   [4] James Crawford, Brownlie’s Principles of Public International Law, 8th ed., OUP, 2012, tr. 128.   [5] Malcolm N. Shaw, tr. 198 – 199.

[6] Arbitration Commission of the European Conference on Yugoslavia, Opinion No. 1, xem tại http://ejil.org/pdfs/3/1/1175.pdf

[7] James Crawford, tr. 128.   [8] Như trên, tr. 129; Malcolm N. Shaw, tr. 199.

[9] James Crawford, The Criteria of Statehood in International Law, 1977, tr. 114, xem tại đây https://www.ilsa.org/jessup/jessup13/British%20Yearbook%20of%20International%20Law-1977-Crawford-93-182.pdf

[10] Tina Gheen, The current legislation on citizenship in the Vatican, 18/07/2012, xem tại https://blogs.loc.gov/law/2012/07/the-current-legislation-on-citizenship-in-the-vatican-city-state/

[11] James Crawford, tr. 129; Malcolm N. Shaw, tr. 199.   [12] James Crawford, tr. 129.

[13] Xem thêm Anermoon Soete, The legal position of inhabited islands submerged due to sea level rise, Luận văn thạc sĩ tại Đại học Gent (Bỉ) năm 2013 – 2014, xem tại https://lib.ugent.be/fulltxt/RUG01/002/163/091/RUG01-002163091_2014_0001_AC.pdf

[14] Malcolm N. Shaw, tr. 200.   [15] James Crawford, tr. 129; Martin Dixon, Textbook on International Law, 6^th ed., OUP, 2007, tr. 116.   [16] Malcolm N. Shaw, tr. 202.   [17] James Crawford, tr. 130.   [18] Malcolm N. Shaw, tr. 205; James Crawford, tr 129.   [19] Malcolm N. Shaw, tr. 206.   [20] James Crawford, tr. 145.   [21] Malcolm N. Shaw, tr. 207 – 208.