Ngày 28 tháng 9 năm 2018, Palestine khởi kiện Mỹ lên Tòa án Công lý Quốc tế, cáo buojc Mỹ vi phạm Công ước Viên về Quan hệ ngoại giao năm 1961 khi cho di chuyển đại sứ quan của mình tại Israel đến Jerusalem – thành phố mà Palestine cho rằng không thuộc lãnh thổ của Israel. Hai vấn đề quan trọng trong vụ việc này là (1) Palestine có phải là một quốc gia hay không? Và (2) quy chế pháp lý của Jerusalem.
Vấn đề thứ nhất có tầm quan trọng trong việc xác lập thẩm quyền của Tòa ỊC đối với vụ kiện (xem thêm bài phân tích sơ bộ tại đây). Vấn đề thứ hai liên quan đến nội dung thực chất của vụ kiện, và có thể sẽ được Tòa xem xét – Jerusalem có phải là lãnh thổ của Israel hay không.
I. Tư cách quốc gia của Palestine
Palestine (the State of Palestine) được chính thức tuyên bố độc lập vào ngày 15 tháng 11 năm 1988. Tuyên bố độc lập được Tổ chức Giải phóng Palestine (Palestine Liberatiuon Organization – PLO) đưa ra và sau đó được Đại hội đồng Liên hợp quốc ghi nhận trong Nghị quyết A/RES/43/177 ngày 15 tháng 12 năm 1988. Việt Nam công nhận Palestine vào ngày 19 tháng 11 năm 1988, cùng ngày Văn phòng đại diện PLO tại Hà Nội chuyển thành Đại sứ quán Nhà nước Palestine.[1] Việc Việt Nam dịch ‘the State of Palestine’ thành ‘Nhà nước Palestine’ không nhất thiết có nghĩa là Việt Nam chỉ công nhận có một nhà nước tại Palestine. Cách dịch này cũng có thể hiểu là ‘Nhà nước Palestine’ chỉ là tên gọi thuần túy của một quốc gia, không ảnh hưởng đến quan điểm của Việt Nam về tư cách quốc gia của Palestine. Về mặt thuật ngữ pháp lý quốc tế, cách dịch này có tính đa nghĩa, dễ gây hiểu lầm. Trong luật quốc tế, nhà nước (hay chính quyền) là một yếu tố cấu thành của một quốc gia.
Để được xem là một quốc gia – chủ thể của luật quốc tế (xem thêm Định nghĩa Quốc gia trong luật quốc tế)., một quốc gia cần thỏa mãn các điều kiện tối thiểu sau: có lãnh thổ xác định, có dân cư ổn định và có chính quyền hữu hiệu. Ngoài ra, một điều kiện cần thiết khác để bảo đảm không có nghi ngờ về tư cách quốc gia của một thực thể là công nhận quốc gia.
Trong trường hợp Palestine, ba điều kiện tối thiểu trên cơ bản thỏa mãn. Palestine có lãnh thổ xác định ở vùng Trung Đông, giáp với Ai Cập, Israel, và Jordan. Tối thiểu nhất, Palestine có lãnh thổ không có tranh chấp ở Dãi Gaza và Bờ Tây. Dân số của Palestine vào khoảng gần 05 triệu người. Palestine có chính quyền hữu hiệu quản lý Gaza và Bờ Tây. PLO được Liên hợp quốc công nhận là “đại diện của người Palestine” từ năm 1974,[2] đang quản lý Bờ Tây. Lực lượng Hamas quản lý Dãi Gaza. Ủy ban Kết nạp Thành viên mới của Hội đồng Bản an Liên hợp quốc cũng công nhận Palestine thỏa mãn hai yếu tố về lãnh thổ và dân cư.[3] Tuy nhiên, Ủy ban cũng chưa thật sự thống nhất về yếu tố chính quyền hữu hiệu do Hamas đang kiểu soát Dãi Gaza với 40% dân số của Palestine trong khi Tổ chức Giải phóng Palestine (PLO) mới là đại diện hợp pháp của Palestine.[4] Báo cáo cũng ghi nhận nhận xét của Ngân hàng Thế giới (World Bank) và Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) rằng chính quyền Palestine đủ khả năng thực thi chức năng của một Quốc gia.[5] Hơn nữa, Palestine đã được 132 quốc gia công nhận trên tổng số 192 quốc gia thành viên của Liên hợp quốc, chiếm gần 2/3 (69%) và là thành viên của UNESCO. Về cơ bản, Ủy ban Kết nạp Thành viên mới về cơ bản không có quá nhiều ý kiến trái chiều về tư cách quốc gia của Palestine, hai điểm gây khó khăn là sự hiện diện của Hamas và việc Thỏa thuận Oslo không cho Chính quyền Palestine quyền thực hiện quan hệ đối ngoại.[6] Như vậy, có thể khẳng định rằng Palestine có đủ điều kiện để được xem làm một quốc gia theo luật quốc tế.
Đương nhiên, một số lập luận có thể được viện dẫn để cho rằng Palestine chưa thể được xem là một quốc gia. Thứ nhất, còn một số lượng không nhỏ các quốc gia chưa công nhận tư cách quốc gia của Palestine, trong đó, chủ yếu là các nước phương Tây như Mỹ, Canada, Nhật Bản, Australia, New Zealand, Anh, Pháp, Đức và các nước EU khác. Trong số đó có 03/05 ủy viên thường trực của Hội đồng Bảo an Liên hợp quốc. Với số lượng và sức nặng chính trị của các nước không công nhận Palestine như trên, cũng hợp lý khi đặt nghi ngờ về tư cách quốc gia của Palestine. Tuy nhiên, công nhận quốc gia nên được xem, và là quan điểm chủ đạo trong luật quốc tế, chỉ là yếu tố hình thức, chứ không phải là yếu tố cấu thành một quốc gia (xem thêm thuyết tuyên bố và thuyết cấu thành trong post này). Đặc biệt, Palestine cũng đã được Đại hội đồng Liên hợp quốc công nhận có quy chế Quốc gia quan sát viên phi thành viên (non-member observer State) từ năm 2012.[7]
Lập luận thứ hai có thể đưa ra là việc Palestine chưa được kết nạp là thành viên của Liên hợp quốc. Việc được kết nạp vào Liên hợp quốc là chỉ dấu rõ ràng nhất của tư cách quốc gia. Ngày 23 tháng 9 năm 2011, Palestine chính thức gửi đơn xin gia nhập Liên hợp quốc. Tuy nhiên, cho đến hiện giờ Palestine vẫn chưa là thành viên của Liên hợp quốc.
II. Quy chế pháp lý của Thánh thành Jerusalem
Ngày 29 tháng 11 năm 1947, Đại hội đồng Liên hợp quốc thông qua Nghị quyết 181 (II) về chính quyền tương lai của Palestine, trong đó có kèm Kế hoạch Phân vùng (Plan of Partition) gồm ba Phần: Phần I và II về thành lập hai quốc gia tại Palestine (một quốc gia Ả-rập và một quốc gia Do thái), Phần III về Quy chế pháp lý của Thành phố Jerusalem. Điểm A, Phần III quy định rằng:
“Thành phố Jerusalem sẽ được thành lập như một thực thể độc lập có quy chế quốc tế đặc biệt và sẽ được Liên hợp quốc quản lý.”
Quy chế này đặt Jerusalem dưới sự quản lý trực tiếp của Liên hợp quốc, với một chính quyền riêng quản lý trên danh nghĩa Liên hợp quốc.[8] Thành phố Jerusalem sẽ có cơ quan lập pháp và hành pháp riêng, cũng như có quy chế công dân riêng tách biệt khỏi hai nhà nước sẽ được thành lập trên lãnh thổ của Palestine.[9] Quy chế quốc tế đặc biệt này sẽ được áp dụng trong 10 năm từ ngày 01 tháng 10 năm 1948.[10] Sau đó, Hội đồng Quản thác (the Trusteeship Council) của Liên hợp quốc sẽ xem xét lại quy chế này, trong đó, bảo đảm cư dân của Jerusalem có quyền tự do thể hiện ý kiến của mình thông qua trưng cầu dân ý.[11] Có thể thấy, theo Kế hoạch, thành phố Jerusalem sẽ là một lãnh thổ tách biệt khỏi Palestine và Israel, có quy chế pháp lý quốc tế, không là một phần lãnh thổ của bất kỳ quốc gia nào.
Tuy nhiên, Israel đã tiến hành chiếm đóng khu vực phía Tây Jerusalem từ năm 1948, và chiếm đóng tiếp khu vực Đông Jerusalem từ năm 1967. Kể từ đó, toàn bộ thành phố Jerusalem đều đặt dưới sự quản lý của Israel. Israel cho rằng không có cơ sở pháp lý theo luật quốc tế để xem Jerusalem là một thực thể độc lập (corpus separatum) như Nghị quyết 181 (II) đưa ra – một nghị quyết không có giá trị ràng buộc theo quy định của Hiến chương Liên hợp quốc – cũng như không có bất kỳ thỏa thuận nào về một quy chế như thế.[12] Israel cho rằng toàn bộ thành phố Jerusalem là thủ đô của nước Israel.[13]
Trong các nghị quyết của Liên hợp quốc cho đến hiện nay,[14] một mặt Liên hợp quốc khẳng định không cho phép thay đổi quy chế pháp lý của Jerusalem nhưng lại không thể hiện rõ quy chế pháp lý đó. Mặc khác, nhấn mạnh đến yêu cầu giữ nguyên trạng cắt giữa Đông và Tây Jerusalem như trước năm 1967. Đặc biệt, các nghị quyết của Đại hội đồng và Hội đồng Bảo an đều nhấn mạnh rằng việc sử dụng vũ lực để thụ đắc lãnh thổ là không thể chấp nhận và không có giá trị pháp lý. Điều có thể thấy rõ ràng là việc Israel chiếm đóng toàn bộ Jerusalem từ năm 1967 và mọi thay đổi sau năm 1967 là không thể được thừa nhận. Quy chế pháp lý của Jerusalem sẽ là quy chế trước năm 1967: hoặc là quy chế thực thể độc lập theo Nghị quyết 181 (II) năm 1947 hoặc là chia tách với Đông Jerusalem thuộc về Palestine và Tây Jerusalem thuộc về Israel như giai đoạn 1948 – 1967. Có vẻ cách hiểu thứ hai được sự ủng hộ của nhiều bên. Nga,[15] Trung Quốc,[16] EU (gồm cả Pháp),[17] và Tổ chức Hợp tác Hồi giáo (OIC)[18] và chính Palestine[19] ủng hộ Đông Jerusalem là thủ đô của Palestine. Anh ủng hộ giải pháp xem Jerusalem là thủ đô chung (a shared capital) của cả Palestine và Israel.[20]
Quan điểm của Việt Nam cũng có quan điểm tương tự như thế:
“Việt Nam tái khẳng định lập trường nhất quán về việc ủng hộ giải pháp hai nhà nước, trong đó có việc thành lập Nhà nước Palestine cùng tồn tại hòa bình bên cạnh Nhà nước Israel với đường biên giới trước năm 1967. Việt Nam cho rằng mọi giải pháp liên quan đến Jerusalem cần tuân thủ luật pháp quốc tế, đặc biệt là các nghị quyết của Liên Hợp Quốc, với sự đồng thuận của các bên liên quan.”[21]
Cụ thể hơn, trong cuộc tiếp Đại sứ Palestine và Thứ trưởng Bộ Ngoại giao Vũ Hồng Nam vào ngày 15/12/2017, Thứ trưởng Vũ Hồng Nam “khẳng định Việt Nam trước sau như một ủng hộ các nỗ lực quốc tế và của nhân dân Palestine nhằm sớm đạt được giải pháp 2 Nhà nước theo các Nghị quyết của Liên hợp quốc, phù hợp Luật pháp quốc tế, với đường biên giới trước năm 1967 và Đông Jerusalem là thủ đô tương lai của Nhà nước Palestine.”[22]
Trần H. D. Minh
————————————————————————-
[1] Bộ Ngoại giao Việt Nam, Tài liệu cơ bản về Nhà nước Pa-le-xtin (tháng 01/2015), xem tại http://www.mofahcm.gov.vn/vi/mofa/cn_vakv/nr040830134623/copy3_of_nr120518142443/nr120613093835/ns150421174312 (truy cập ngày 16/10/2018).
[2] Đại hội đồng Liên hợp quốc, Ngị quyết 3236 (XXIX) về Vấn đề Palestine (ngày 22 tháng 11 năm 1974).
[3] Report of the Committee on the Admission of New Members concerning the application of Palestine for admission to membership in the United Nations (11 November 2011) Doc. S/2011/705 2 [10], xem tại http://dag.un.org/bitstream/handle/11176/16200/S_2011_705-EN.pdf?sequence=3&isAllowed=y (truy cập ngày 17/10/2018). [4] Như trên, 2 [11]-[12]. [5] Như trên, 2 [13]. [6] Như trên, 3 [14].
[7] Đại hội đồng, Nghị quyết 67/19 (ngày 29 tháng 11 năm 2012) Doc. A/RES/67/19.
[8] Kế hoạch Phân vùng, Phần III, Điểm C.2. [9] Như trên, Điểm 5, 6 và 11. [10] Kế hoạch Phân vùng, Phần III, Điểm D. [11] Như trên.
[12] Bộ Ngoại giao Israel, The Status of Jerusalem (1999), xem http://www.mfa.gov.il/mfa/mfa-archive/1999/pages/the%20status%20of%20jerusalem.aspx/ (truy cập 18/10/2018). [13] Như trên.
[14] Nghị quyết của Đại hội đồng:… . Nghị quyết của Hội đồng Bảo an:…
[15] Bộ Ngoại giao Nga, Foreign Ministry statement regarding Palestinian-Israeli settlement, 06/04/2017, xem tại http://www.mid.ru/en/foreign_policy/news/-/asset_publisher/cKNonkJE02Bw/content/id/2717182 (truy cập ngày 18/10/2018).
[16] An, China supports two-state solution on Palestinian issue: President Xi, Xinhua, ngày 18/7/2017, xem tại http://www.xinhuanet.com/english/2017-07/18/c_136453856.htm (truy cập ngày 18/10/2018).
[17] Robin Emmott, Abbas wins renewed EU backing for Palestinian capital in East Jerusalem, Reuters, ngày 22/01/2018, xem tại https://www.reuters.com/article/us-usa-israel-abbas/abbas-wins-renewed-eu-backing-for-palestinian-capital-in-east-jerusalem-idUSKBN1FB1NR (truy cập ngày 18/10/2018).
[18] Al Jazeera News, OIC declares East Jerusalem as Palestinian capital, Al Jazeera, ngày 14/12/2017, xem tại https://www.aljazeera.com/news/2017/12/oic-leaders-reject-trump-decision-jerusalem-171213095417995.html (truy cập ngày 18/10/2018).
[19] Phát biểu của Đại diện Palestine tại cuộc họp ngày 08/12/2018 của Hội đồng Bảo an, xem tại https://www.un.org/press/en/2017/sc13111.doc.htm (truy cập ngày 18/10/2018).
[20] Phát biểu của Đại diện Anh tại cuộc họp ngày 08/12/2018 của Hội đồng Bảo an , như trên.
[21] Khánh Lynh, Việt Nam quan ngại việc Mỹ công nhận Jerusalem là thủ đô Israel, ngày 08/12/2018, VnExpress.net, xem tại https://vnexpress.net/tin-tuc/the-gioi/viet-nam-quan-ngai-viec-my-cong-nhan-jerusalem-la-thu-do-israel-3681895.html (truy cập ngày 18/10/2018); Tiên An, Việt Nam quan ngại về việc Mỹ công nhận Jerusalem là thủ đô Israel, ngày 08/12/2018, Công an nhân dân Online, xem tại http://cand.com.vn/Su-kien-Binh-luan-thoi-su/Viet-Nam-quan-ngai-viec-My-cong-nhan-Jerusalem-la-thu-do-Israel-469720/ (truy cập ngày 18/10/2018).
[22] Nguyễn Hồng, Việt Nam ủng hộ Đông Jerusalem là thủ đô tương lai của Palestine, Thế giới & Việt Nam, ngày 15/12/2018, xem tại http://baoquocte.vn/viet-nam-ung-ho-dong-jerusalem-la-thu-do-tuong-lai-cua-palestine-62590.html (truy cập ngày 18/10/2018).
Luật pháp Quốc tế 