Ngày 8.11.2019, Toà án Công lý Quốc tế (ICJ) ra phán quyết về thẩm quyền và điều kiện thụ lý trong vụ kiện giữa Ukraine và Nga. Vụ kiện này do Ukraine khởi động vào ngày 16.1.2017 chống lại Nga với cáo buộc Nga vi phạm các nghĩa vụ theo Công ước chống tài trợ khủng bố (ICSFT) và Công ước chống phân biệt chủng tộc (CERD) (xem thêm post tóm tắt bối cảnh và nội dung đơn kiện). Đi kèm với đơn kiện, Ukraine đề nghị Toà áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời, và Toà đã ra quyết định như thế vào ngày 19.04.2017 (xem post tóm tắt quyết định).
Do Ukraine và Nga có khác biệt về việc liệu Toà ICJ có thẩm quyền hay không, Toà đã tách vụ kiện thành hai giai đoạn, trước hết sẽ xem xét vấn đề thẩm quyền và điều kiện thụ lý. Ngày 08.11.2019, Toà ra phán quyết khẳng định mình có thẩm quyền xem xét các yêu cầu của Ukraine và các yêu cầu đó có thể được thụ lý (xem tóm tắt phán quyết và toàn văn phán quyết bằng tiếng Anh).
- Bản chất của vụ kiện
Trước hết, Toà xem xét bản chất vụ kiện mà Ukraine khởi kiện. Nga cho rằng Ukraine khởi kiện Nga trong vụ việc này thực chất không liên quan đến hai Công ước nói trên, mà bản chất thực sự là muốn Toà xem xét cáo buộc của Ukraine về việc Nga “xâm lược trắng trợ” đông Ukraine và vấn đề sáp nhập Crimea [27]. Trong khi đó, Ukraine cho rằng vụ kiện chỉ liên quan đến các cáo buộc Nga vi phạm các quy định của hai Công ước trên, cụ thể cáo buộc Nga vi phạm ICSFT ở đông Ukraine, và vi phạm CERD ở Crimea [26].
Toà chấp nhận lập luận của Ukraine, bởi vì:
- Ukraine không yêu cầu Toà xem xét đến cáo buộc Nga xâm lược hay xem xét quy chế pháp lý của Crimea, và cũng không yêu cầu Toà xem xét đến các quy định nào khác bên ngoài hai Công ước nêu trên [29], và
- Ukraine chỉ yêu cầu Toà xem xét các cáo buộc vi phạm các quy định của chỉ hai Công ước trên [30].
Tóm lại, vụ kiện này có hai vấn đề chính: (1) Ukraine cáo buộc Nga vi phạm nghĩa vụ theo ICSFT về thực thi và hợp tác chống lại hoạt động tài trợ khủng bố ở vùng phía đông Ukraine, và (2) cáo buộc Nga vi phạm CERD ở Crimea do phân biệt đối xử với người Tatar và người Ukraine ở Crimea [31].
- Cơ sở xác lập thẩm quyền của Toà
Toà tái khẳng định lại một nguyên tắc cứng trong luật quốc tế rằng: Toà chỉ có thẩm quyền khi có sự đồng ý của các bên tranh chấp, và chỉ có thẩm quyền trong giới hạn mà các bên đã đồng ý [33]. Trong vụ kiện này, do cả hai nước đều là thành viên của ICSFT và CERD, Ukraine viện dẫn Điều 24(1) của ICSFT và Điều 24 của CERD liên quan đến giải quyết tranh chấp giữa cá quốc gia thành viên bằng Toà ICJ để xác lập thẩm quyền của Toà đối với vụ kiện.
Nga không phủ nhận rằng với việc gia nhập hai Công ước, Nga đã chấp nhận thẩm quyền của Toà ICJ để giải quyết các tranh chấp liên quan đến giải thích và áp dụng hai Công ước. Tuy nhiên, Nga cho rằng hai vấn đề chính trong vụ kiện không thoả mãn thầm quyền về nội dung (ratione materiae jurisdiction), tức là cả hai vấn đề đó không phải là tranh chấp “liên quan đến giải thích hay áp dụng” hai Công ước.
- Thẩm quyền về nội dung đối với Công ước ICSFT
- Thẩm quyền về nội dung
Về cơ bản, Nga cho rằng Tòa không có thẩm quyền về nội dung (jurisidiction ratione materiae) bởi vì Ukraine không cung cấp bằng chứng đủ để cho thấy Nga có thể đã có vi phạm, và cũng các cáo buộc của Urkaine không thuộc phạm vi điều chỉnh của ICSFT [40]-[46]. Riêng lập luận thứ hai, Nga viện dẫn rằng Điều 2(1) ICSFT quy định Công ước áp dụng cho hành vi của “bất kỳ cá nhân nào” (any person), và cá nhân này nên được hiểu là chỉ bao gồm dân thường (private persons only) chứ không bao gồm công chức nhà nước (officials) [44]. Hơn nữa, các hành vi mà Ukraine cáo buộc cũng không thỏa mãn các yếu tố cấu thành hành vi khủng bố theo Điều 2 nêu trên [45]-[46].
Phản bác lại Nga, Ukraine cho rằng các bằng chứng đều cho thấy công chức của Nga đã cung cấp vũ khí cho các tổ chức khủng bố ở đông Urkaine và các hành vi khủng bổ ở khu vực này là do các “tổ chức tay sai” (proxies) của Nga thực hiện [49]-[50]. Về Điều 2 của ICSFT, Ukraine cho rằng từ “bất kỳ người nào” (any person theo nghĩa thông thường bao gồm tất cả các cá nhân, bất kể là dân thường hay công chức nhà nước [53]. Ukraine còn có một số lập luận khác.
Sau khi xem xét lập luận của hai bên, về phương pháp, Toà ICJ cho rằng để xác định xem Toà có thẩm quyền về nội dung hay không thì “cần phải xem xét liệu hành vi mà nguyên đơn cáo buộc có “thuộc phạm vi các quy định” của điều ước này hay không”, và như vậy, Toà cần thiết phải giải thích các quy định liên quan đến phạm vi điều chỉnh của ICSFT [57]. Nhưng, việc giải thích quy định cũng như xem xét bằng chứng chỉ giới hạn trong việc xác định thẩm quyền [58].
Với phương pháp nêu trên, Tòa xem xét phạm vi điều chỉnh của Công ước ICSFT. Theo nghĩa thông thường, Tòa cho rằng ICSFT điều chỉnh cho hành vi của tất cả các cá nhân (any person), bất kể là dân thường hay công chức nhà nước [61]. Về lập luận của Nga cho rằng các hành vi mà Ukraine cáo buộc không thỏa mãn điều kiện cấu thành hành vi khủng bố theo Điều 2 ICSFT, Tòa cho rằng do lập luận này liên quan đến “các vấn đề phức tạp về luật và đặc biệt là bằng chứng” nên sẽ xem xét trong giai đoạn xem xét nội dung, chứ không phải giai đoạn xem xét thẩm quyền [63].
- Các điều kiện về thủ tục
Điều 24 ICSFT quy định rằng Tòa ICJ sẽ có thẩm quyền đối với một tranh chấp liên quan đến giải thích và áp dụng ICSFT nếu tranh chấp đó “không thể giải quyết bằng đàm phán trong một thời gian hợp lý” và nếu “trong vòng sáu thán kể từ khi có yêu cầu giải quyết bằng trọng tài mà các bên không thể thống nhất về tổ chức của tòa trọng tài”.
Về điều kiển thủ tục thứ nhất, Nga cho rằng hai nước chưa thực sự đàm phán thiện chí với nhau, Ukraine chỉ đàm phán để thỏa mãn điều kiện mang vụ việc ra Tòa ICJ, chứ không thực sự thiện chí giải quyết tranh chấp với Nga [67]. Ukraine cho rằng hai nước đã đàm phán trong hai nằm, gửi hơn 20 công hàm cho phía Nga, đã tổ chức bốn vòng đàm phán trực tiếp [68]. Ukraine cho rằng nước này đã đàm phán một cách thiện chí, còn Nga thì không có bất kỳ nỗ lực nào để thực sự giải quyết tranh chấp với Ukraine [68].
Tòa cho rằng Điều 24(1) yêu cầu “một Quốc gia phải có nỗ lực thực sự (a genuine attempt) để giải quyết tranh chấp thông qua đàm phán trong một thời gian hợp lý”, và rằng nội dung đàm phán phải liên quan đến nội dung tranh chấp được đệ trình trước Tòa [69]. Tòa chấp nhận lập luận của Ukraine khi thấy rằng các công hàm qua lại giữa hai nước trong hai năm đã đề cập đến các cáo buộc liên quan trực tiếp đến Công ước ICSFT, và đã qua bốn vòng đàm phán, nhưng rất ít tiến triển (little progress) [70]. Do đó, điều kiện thủ tục thứ nhất đã thỏa mãn.
Về điều kiện thủ tục thứ hai, Nga cho rằng Ukraine không thực sự đàm phán với Nga để thành lập tòa trọng tài, mà luôn kiến quyết yêu cầu Nga chấp nhận giải quyết tranh chấp bằng “một viện ad hoc của Tòa” [71]. Ukraine lại cho rằng việc đề xuất giải quyết bằng viện ad hoc của Tòa ICJ chỉ là một trong các đề xuất của Ukraine, chứ nước này không cố chấp với đề xuất đó [74]. Tòa chấp nhận lập luận của Ukraine khi cho rằng các bên đã đàm phán để thành lập tòa trọng tài, và đề xuất giải quyết bằng viện ad hoc của Tòa ICJ chỉ là một đề xuất của Ukraine [76]. Quan trọng là dù gì hai bên cũng không thể thống nhất về tổ chức của tòa trọng tài theo Điều 24(1) trong sáu tháng [76]. Tòa cho rằng điều kiện thủ tục thứ hai đã thỏa mãn.
- Thẩm quyền đối với Công ước CERD
Tương tự như với ICSFT, Nga cũng cho rằng Tòa không có thẩm quyền về nội dung (jurisdiction ratione materiae) và cũng không thỏa mãn điều kiện thủ tục theo CERD.
- Thẩm quyền về nội dung
Theo Nga, bản chất thực sự của tranh chấp giữa hai nước đối với Crimea không liên quan gì đến vấn đề phân biệt chủng tộc mà là quy chế pháp lý của Crime sau khi sáp nhập vào Nga [79]. Nga cũng cho rằng các biện pháp mà Nga áp dụng ở Crimea không phải là “phân biệt chủng tộc” theo CERD. Ukraine cho rằng các cáo buộc của nước này không nhằm xác định quy chế pháp lý của Crimea, và chứng minh rằng các hành vi của Nga là hành vi phân biệt chủng tộc theo CERD.
Về vấn đề này, Tòa cho rằng Tòa không cần thiết phải xem xét liệu các hành vi của Nga có cấu thành hành vi phân biệt chủng tộc hay không, bởi vì đây là vấn đề liên quan đến giai đoạn xem xét nội dung, mà không phải giai đoạn xem xét thẩm quyền [94]. Trong giai đoạn xem xét thẩm quyền, Tòa chỉ cần xem xét liệu các biện pháp mà Ukraine cáo buộc có thuộc phạm vi các quy định của Công ước hay không [95]. Tòa cho rằng hai nước không ai phủ nhận rằng người Tatars ở Crimea và dân tộc Ukraine ở Crime là “các nhóm dân tộc được bảo vệ theo CERD” (ethnic groups protected under CERD) [95], và cho rằng “các biện pháp mà Ukraine cáo buộc … có khả năng có tác động tiêu cực đến việc hưởng một số quyền được bảo vệ theo CERD”, và do đó, các cáo buộc thuộc phạm vi điều chỉnh của CERD. Điều kiện thẩm quyền về nội dung thỏa mãn.
- Các điều kiện thủ tục
Điều 22 của CERD quy định rằng các tranh chấp liên quan đến giải thích và áp dụng CERD mà “không giải quyết được bằng đàm phán hay bằng các thủ tục được quy định rõ trong Công ước này, sẽ theo đề ngthị của bất kỳ bên nào của tranh chấp, đệ trình lênTòa án Công lý Quốc tế để giải quyết, trừ khi các bên có thỏa thuận khác”.
Nga cho rằng cụm từ “giải quyết bằng đàm phán hoặc bằng các thủ tục được quy định rõ trong Công ước” không mang tính lựa chọn một trong hai (alternative) mà mang tính tích lũy (cumulative) [99], tức là cần cả đàm phán và sử dụng các thủ tục khác, như thủ tục tại Ủy ban CERD theo Điều 11 – 13, rồi mới được đệ trình lên Tòa ICJ. Ukraine lại cho rằng nếu Điều 22 được xem là điều kiện thủ tục, thì cụm từ trên cần được hiểu theo nghĩa lựa chọn một trong hai (alternative) [102], tức là chỉ cần hoặc đàm phán hoặc sử dụng các thủ tục khác là thỏa mãn điều kiện thủ tục.
Theo Tòa, từ “hoặc” trong Điều 22 có thể hiểu theo hai nghĩa [107], do đó, cần xem xét trong ngữ cảnh [108]-[110], và mục đích và đối tượng của Công ước [111]. Tòa cho rằng đàm phán và thủ tục tại Ủy ban CERD theo Điều 11 – 13 đều cơ bản giống nhau, mà mục đích của Công ước là loại trừ phân biệt chủng tộc nhanh chóng và hiệu quả, do đó, Điều 22 cần được hiểu là lựa chọn một trong hai: hoặc đàm phán hoặc thủ tục khác.
Với kệt luận trên, Tòa cần xem xét tiếp là liệu Nga và Ukraine đã đàm phán với nhau hay chưa. Tòa cho rằng hai nước đã đàm phán với nhau trong gần hai năm, bao gồm cả trao đổi công hàm và đàm phán trực tiếp, và theo đó, đã có nỗ lực đàm phán thực sự [120]. Tòa cho rằng điều kiện thủ tục thỏa mãn.
- Điều kiện thụ lý
Nga cho rằng đơn khởi kiện của Ukraine không thỏa mãn điều kiện thụ lý (admissibility) theo CERD bởi vì Ukraine chưa sử dụng hết các biện pháp trong nước (local remedies) [122]. Tòa cho rằng yêu cầu sử dụng hết các biện pháp trong nước là một yêu cầu tập quán quốc tế trong các vụ việc mà một quốc gia khởi kiện trên danh nghĩa của công dân nước mình [129].
Tòa cho rằng các cáo buộc của Ukraine liên quan đến vi phạm của Nga đối với cộng đồng người Tatars và Ukraine ở Crimea, và chỉ viện dẫn đến các vụ việc cá nhân để minh họa cho hành vi vi phạm của Nga [130]. Theo đó, Tòa cho rằng trong vụ việc này, yêu cầu sử dụng hết biện pháp trong nước không áp dụng [130].
*
Liên quan đến phán quyết này, chỉ có hai thẩm phán có ý kiến phản đối (dissenting opinion): Phó chánh án Tòa ICJ, thẩm phán Xue (người Trung Quốc) phản đối thẩm quyền của Tòa đối với các cáo buộc liên quan đến ICFST, và thẩm phán ad hoc Skotnikov (người Nga, cựu thẩm phán Tòa ICJ 2006 – 2015) phản đối việc Tòa ICJ bỏ qua hoàn toàn các lập luận về bằng chứng của Nga, đi ngược lại án lệ của chính Tòa, và giải thích của Tòa liên quan đến Điều 5 và 22 CERD. Ngoài ra, thẩm phán Tomka (người Slovakia) cũng bỏ phiếu phản đối Tòa có thẩm quyền đối với ICSFT do Tòa đã không chứng minh được hành vi liên quan ở đông Ukraine là “hành vi tài trợ khủng bố” mà Nga có nghĩa vụ theo Công ước phải ngăn chặn.
Theo ý kiến của tác giả, riêng với các đệ trình liên quan đến ICSFT, Tòa đã không có lập luận thuyết phục, Tòa cần thiết phải xem xét liệu hành vi liên quan có phải là “hành vi tài trợ khủng bố” hay không, và đây không phải là vấn đề thuộc giai đoạn xem xét nội dung (merits). ICSFT chỉ áp đặt nghĩa vụ cho các quốc gia phải ngăn chặn hành vi tài trợ khủng bố của các cá nhân, chứ không áp đặt nghĩa vụ các quốc gia không được tài trợ khủng bố. Chính như Tòa đã khẳng định trong phán quyết: “Hành vi của một quốc gia tài trợ cho hoạt động khủng bố không được ICSFT điều chỉnh. Vấn đề này nằm ngoài phạm vi điều chỉnh của Công ước.” [59] (. Do đó, rõ ràng vấn đề xác định các hành vi liên quan có phải “hành vi tài trợ khủng bố” hay không không phải là nội dung chính của tranh chấp để cần phải để lại cho giai đoạn xem xét nội dung.
Trần H. D. Minh
Luật pháp Quốc tế 