Bối cảnh, yêu cầu của Ukraine và biện pháp Tòa áp dụng – Thẩm quyền prima facie – Quyền và biện pháp được viện dẫn – Nguy cơ gây tổn hại không thể khắc phục – Một số suy nghĩ ban đầu
Ngày 16 tháng 01 năm 2017 Ukraine khởi kiện Nga ra Tòa án Công lý Quốc tế (ICJ) về các cáo buộc vi phạm Công ước quốc tế về Ngăn chặn tài trợ khủng bố (ICSFT) tại miền đông Ukraine và Công ước quốc tế về Loại trừ mọi hình thức phân biệt chủng tộc (CERD) tại Crimea. Cùng ngày Ukraine đã đệ nghị Tòa ICJ áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời để bảo vệ quyền và lợi ích của mình trong khi chờ phán quyết cuối cùng của Tòa trong vụ kiện này.
Ukraine đưa ra 09 yêu cầu, trước hết nhằm buộc Nga tuân thủ nghĩa vụ chung về hạn chế mọi hành động làm phức tạp hay mở rộng tranh chấp. Cụ thể, liên quan đến ICSFT, Ukraine yêu cầu Tòa buộc Nga chấm dứt mọi việc cung cấp, chuyển giao nguồn lực từ lãnh thổ của Nga cho các nhóm nổi dậy trên lãnh thổ Ukraine.[1] Liên quan đến CERD, Ukraine yêu cầu Tòa buộc Nga không có hành vi phân biệt chủng tộc chống lại người Tatar và người Ukraine thiểu số ở Crimea, cụ thể đình chỉ áp dụng sắc lệnh cấm tổ chức Mejlis, ngăn chặn và điều tra các vụ việc người Tatar bị mất tích, chấm dứt việc đàn áp việc giáo dục bằng tiếng Ukraine. Yêu cầu áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời này của Ukraine dựa trên cơ sở Điều 41 của Quy chế Tòa ICJ, theo đó quy định rằng
“Tòa có quyền đưa ra, nếu Tòa xét thấy hoàn cảnh yêu cầu như thế, bất kỳ biện pháp khẩn cấp tạm thời nào phải được thực thi để bảo vệ quyền tương ứng của bất kỳ bên nào.”
Nguồn: Al Jazeera
Ngày 19 tháng 04 năm 2017 Tòa ICJ ra quyết định áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời (gọi tắt là Quyết định). Tòa quyết định rằng Nga phải tuân thủ các nghĩ vụ theo CERD ở Crimea, hạn chế việc duy trì hay áp đặt các hạn chế đối với khả năng cộng đồng người Tatar tại Crimea bảo tồn các thiết chế đại diện của mình, bao gồm tổ chức Mejlis, bảo đảm duy trì việc giáo dục bằng tiếng Ukraine.[2] Tòa cũng yêu cầu cả hai nước phải hạn chế có bất kỳ hành động nào làm phức tạp hay mở rộng tranh chấp trước Tòa hoặc làm cho tranh chấp khó giải quyết hơn.[3]
Để đi đến quyết định này, Tòa ICJ đã xem xét các vấn đề liên quan đến thẩm quyền prima facie, quyền và biện pháp được Ukraine viện dẫn, nguy cơ gây tổn hại không thể khắc phục và tính cấp thiết.
- Thẩm quyền prima facie
Điều kiện tiên quyết để Tòa ICJ có thể đưa ra biện pháp khẩn cấp tạm thời là Tòa phải xét thấy mình có thẩm quyến prima facie với tranh chấp được đệ trình. Trong vụ kiện này, Ukraine viện dẫn Điều 24(1) ICSFT và Điều 22 CERD để khẳng định Tòa có thẩm quyền. Tòa cho rằng hai điều khoản trên trao thẩm quyền cho Tòa nếu xét thấy (a) có tranh chấp liên quan đến hai Công ước và (b) đã thỏa mãn các điều kiện về thủ tục.
Tòa xét thấy giữa hai nước có bất đồng liên quan đến nội dung của hai Công ước do đó khẳng định prima facie sự tồn tại của tranh chấp liên quan đến giải thích và áp dụng hai Công ước trên. Trước Tòa hai nước có lập luận đi sâu hơn vào giải thích một số điều khoản, thuật ngữ của Công ước ICSFT để chứng minh rằng các cáo buộc hay hành vi liên quan thuộc hoặc không thuộc phạm vi điều chỉnh của Công ước. Tuy nhiên Tòa không xem xét đến mức đấy mà chỉ dừng ở mức chứng minh sự tồn tại của tranh chấp và tranh chấp đó “có vẻ có khả năng rơi vào phạm vi điều chỉnh thực chất” của Công ước hay không. Tòa không đưa ra bất kỳ nhận định nào về việc liệu những điều khoản nào trong Công ước sẽ có thể liên quan.
Liên quan đến CERD, Tòa cũng chỉ áp dụng tiêu chí tương tự như thế mà không xem xét kỹ càng hơn. Nhìn chung tiêu chí thỏa mãn điều kiện về sự tồn tại của tranh chấp liên quan đến giải thích và áp dụng hai Công ước khá thấp và có vẻ dễ dàng thỏa mãn. Các bên chỉ cần chứng minh rằng có sự bất đồng và sự bất đồng này liên quan đến một hay một vài vấn đề có thể thuộc phạm vi điều chỉnh thực chất của Công ước, mà không nhất thiết phải viện dẫn bất kỳ điều khoản cụ thể nào.
Về điều kiện thủ tục, Điều 24(1) ICSFT đặt ra điều kiện rằng tranh chấp chỉ có thể đệ trình lên Tòa ICJ nếu “không thể giải quyết thông qua đàm phán trong một thời gian hợp lý.” Điều 22 CERD quy định tương tự rằng tranh chấp được đệ trình phải “không thể giải quyết bằng đàm phán hay bằng các thủ tục khác được quy định rõ ràng trong Công ước này.” Trong vụ kiện này, Tòa có bằng chứng cho thấy Ukraine và Nga đã tiến hành nhiều vòng đàm phán va trao đổi ngoại giao liên quan đến các bất đồng về hai Công ước trên, do đó, đã thỏa mãn điều kiện về thủ tục.
- Quyền và biện pháp được Ukraine viện dẫn
Để đưa ra biện pháp khẩn cấp tạm thời, bên yêu cầu phải chứng minh rằng có cơ sở hợp lý để chứng minh mình có một quyền cần được bảo vệ và có tồn tại mối quan hệ giữa quyền đó với biện pháp yêu cầu. Tòa sẽ cần xem xét kỹ càng hơn để khẳng định rằng Ukraine có cơ sở hợp lý (plausible) nhất định để có một quyền theo quy định của hai Công ước trên, cụ thể là quyền theo Điều 18 ICSFT và Điều 2 và 5 CERD.
Điều 18 ICSFT quy định quyền của Ukraine và nghĩa vụ tương ứng của Nga phải hợp tác để ngăn chặn hành vi tài trợ khủng bố được định nghĩa ở Điều 2. Theo Tòa, Ukraine đã không thể cung cấp bằng chứng đủ để cho thấy có sự tồn tại của hành vi khủng bố theo Điều 2 ICSFT, theo đó, không chứng minh được mình có cơ sở để viện dẫn quyền theo Điều 18. Điều này có nghĩa Tòa sẽ không đưa ra bất kỳ biện pháp khẩn cấp tạm thời nào mà Ukraine yêu cầu liên quan đến ICSFT (cụ thể là 04 biện pháp).
Điều 2 và 5 CERD quy định bảo vệ các cá nhân khỏi hành vi phân biệt chủng tộc, bao gồm cả phân biệt sắc tộc. Để áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời bảo vệ quyền theo hai điều này, Ukraine phải chứng minh ở mức độ hợp lý nhất định rằng đã có hành vi vi phạm hai điều trên xảy ra. Tòa cho rằng một vài hành vi, như việc cấm tổ chức Mejlis hoạt động và việc áp đặt các hạn chế đối với việc giáo dục bằng tiếng Ukraine, có vẻ cấu thành hành vi vi phạm. Theo đó, Tòa xem xét tiếp liệu các biện pháp mà Ukraine yêu cầu (05 biện pháp) có mối liên hệ với quyền theo Điều 2 và 5 CERD hay không, hay nói cách khác, liệu biện pháp đó có nhằm bảo vệ các quyền trên. Tòa cho rằng không phải tất cả năm biện pháp mà Ukraine yêu cầu đều liên quan đến việc bảo đảm quyền của Ukraine theo Điều 2 và 5 CERD, cụ thể liên quan đến khả năng của cộng đồng Tatar ở Crimea bảo tồn các thiết chế đại diện và nhu cầu bảo đảm duy trì giáo dục bằng tiếng Ukraine trong trường học tại Crimea. Chỉ có những biện pháp nhằm bảo vệ các quyền trên mới được chấp nhận. Đây là lý do mà biện pháp mà Tòa quyết định chỉ áp dụng hai trong các biện pháp cụ thể mà Ukraine yêu cầu.
- Nguy cơ gây tổn hại không thể khắc phục và tính cấp thiết
Để có thể áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời nhằm bảo vệ quyền có thể có của Ukraine theo Điều 2 và 5 của CERD, Tòa cần thỏa mãn rằng có nguy cơ gây tổn hại không thể khắc phục đối với các quyền này và nguy cơ đó có tính cấp thiết. Tòa cho rằng các quyền liên quan trong vụ kiện này, bao gồm các quyền chính trị, dân sự, kinh tế, xã hội và văn hóa ở Điều 5(c), (d) và (e) của CERD, về bản chất là các quyền mà tổn hại đến các quyền này có thể gây ra thiệt hại không thể khắc phục được. Cộng đồng người Tatar và người Ukraine thiểu số tại Crimea là những nhóm dễ bị tổn thương. Tòa dựa vào các báo cáo của Cao ủy Nhân quyền Liên hợp quốc (OHCHR) ghi nhận rằng:
“việc cấm tổ chức Mejlis, một thiết chế tự quản với chức năng bán-hành pháp, có vẻ đã phủ nhận quyền của người Tatar ở Crimea – một sắc tộc bản địa – được lựa chọn thiết chế đại diện cho mình”.
OHCHR cũng cho rằng không có bất kỳ NGO nào ở Crimea có mức độ đại diện và chính danh cho người Tatar như Mejlis, được hội đồng người Tatar ở Crimea lựa chọn, cụ thể là Kurultai. Tòa cũng ghi nhận báo cáo của Phái đoàn đánh giá nhân quyền tại Crimea của OSCE cho rằng “giáo dục bằng tiếng Ukraine đang biến mất khỏi Crimea do có sức ép lên quản lý trường học, giáo viên, phụ huynh và trẻ em nhằm chấm dứt việc giải dạy bằng tiếng Ukraine.” OHCHR cho rằng “vào đầu năm học 2016 – 2017 tại Crimea và Sevastopol xác nhận rằng tiếng Ukraine tiếp tục bị loại trừ như một ngôn ngữ giảng dạy.” Các báo cáo này cho thấy prima facie có sự hạn chế đối với việc duy trì giáo dục bằng tiếng Ukraine tại Crimea. Do đó, Tòa cho rằng có nguy cơ các hành vi trên có thể gây tổn hại không thể khắc phục đối với quyền mà Ukraine viện dẫn.
- Một số suy nghĩ
Đọc quyết định áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời của Tòa ICJ trong vụ này, có ba vấn đề cần phải suy nghĩ thêm. Thứ nhất, Tòa cho rằng Ukraine có cơ sở hợp lý nhất định để có quyền theo Điều 2 và 5 của CERD tại Crimea; điều đó có nghĩa là có cơ sở hợp lý nhất định để Ukraine có thể yêu sách các quyền theo CERD tại Crimea đang được Nga quản lý, bất kể vấn đề chủ quyền. Crimea được Nga tuyên bố sáp nhập vào năm 2014, trong khi Ukraine cho rằng hành vi trên của Nga là vi phạm luật pháp quốc tế, xâm phạm vào chủ quyền của Ukraine và do đó Crimea vẫn là một bộ phận lãnh thổ của Ukraine. Do vấn đề chủ quyền của Crimea không nằm trong phạm vi vụ kiện, do đó, Tòa sẽ không xem xét đến vấn đề này. Nếu bỏ qua vấn đề chủ quyền, Ukraine sẽ chỉ có thể có cơ sở (standing) để khởi kiện Nga liên quan đến hành vi ở Crimea nếu chứng minh được mình có lợi ích hay quyền lợi bị ảnh hưởng [xem thêm vụ South West Africa, ICJ, 1962, 1966]
Thứ hai, lập luận của Tòa cho rằng có thể có nguy cơ gây tổn hại không thể khắc phục đến các quyền theo Điều 2 và 5 CERD bằng hành vi cấm tổ chức Mejlis hoạt động và ngăn cản giáo dục bằng tiếng Ukraine chưa thực sự thuyết phục. Khó có thể nói về bản chất các quyền chính trị, kinh tế, xã hội và văn hóa theo Điều 5 CERD là dễ bị tổn hại không thể khắc phục, và việc có sự việc ngăn cản giáo dục bằng tiếng Ukraine.
Thứ ba, từ hai vấn đề còn chưa được Tòa giải thích rõ ràng nêu trên có thể có ý kiến suy đoán rằng mặc dù Tòa không xem xét trực tiếp, nhưng bối cảnh chính trị và xung đột ở Crimea là cơ sở quan trọng dẫn đến quyết định của Tòa. Bất kể việc sáp nhập Crimea vào Nga đúng hay sai, thì Ukraine ở mức độ nhất định có quyền lợi ở Crimea, hoặc ít nhất có mối liên hệ khá chặt chẽ đến vấn đề ở Crimea. Do đó, hành vi của Nga có thể, chỉ có thể, vi phạm vào những quyền lợi đó. Điều này khiến Ukraine có thể có cơ sở (standing) để khởi kiện. Bên cạnh đó, việc kết luận Điều 2 và 5 là các quyền có khả năng bị tổn hại không thể khắc phục có thể hiểu được nếu xét rằng tình trạng chiếm đóng của Nga ở Crimea sẽ lâu dài do đó các chính sách và hành vi của Nga, dù không có tác động tiêu cực lớn ngay tức khắc, nhưng có thể gây hậu quả lớn trong dài hạn.
Trần H. D. Minh
————————————————————————
[1] Cụ thể bao gồm, việc buộc Nga có biện pháp kiểm soát biên giới thích hợp để ngăn các hành vi tài trợ khủng bố, như cung cấp vũ khí từ lãnh thổ của Nga sang lãnh thổ Ukraine; chấm dứt và ngăn chặn mọi hành vi chuyển giao từ lãnh thổ của Nga tiền, vũ khí, phương tiện, trang bị, huấn luyện, con người liên quan đến hành vi khủng bố chống lại dân thường tại Ukraine, hoặc các hành vi mà Nga biết sẽ xảy ra trong tương lai; thực hiện mọi biện pháp có thể được nhằm bảo đảm các nhóm đã nhận chuyển giao từ lãnh thổ của Nga tiền, vụ khí, phương tiện, huấn luyện và con người không thực hiện các hành vi khủng bố chống lại dân thường tại Ukraine.
[2] Quyết định áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời ngày 19 tháng 04 năm 2017, đoạn 106. [3] Như trên.
Luật pháp Quốc tế 