Ngày 04.02.2021, Toà án Công lý Quốc tế (ICJ) đã ra phán quyết khẳng định mình không có thẩm quyền để giải quyết tranh chấp trong Vụ áp dụng Công ước chống phân biệt chủng tộc do Qatar khởi kiện Các tiểu vương quốc Ả-rập thống nhất (UAE) vào năm 2018. Trước đó, vào ngày 23.7.2018, khi xem xét đề nghị của Qatar áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời đối với UAE, Toà đã xác định mình có thẩm quyền prima facie (post).
Vụ kiện phát sinh trong cuộc chiến ngoại giao giữa một số nước Ả-rập do Ả-rập Saudi dẫn đầu và Qatar, trong đó các nước này đã cắt đứt quan hệ ngoại giao, phong toả hàng không, đường bộ và đường biển của Qatar. Cụ thể hơn, vào năm 2017, UAE đã ra thông báo cấm công dân Qatar được nhập cảnh vào UAE và buộc công dân Qatar đã ở UAE phải rời khỏi nước này trong vòng 14 ngày. Hơn nữa, Qatar cho rằng UAE không chỉ nhấm đến đến công dân của Qatar mà còn bao gồm tất cả những người không phải công dân Qatar nhưng thuộc truyền thống và văn hoá Qatar. Các biện pháp hạn chế của được áp dụng đối với các công ty truyền thông Qatar. Đồng thời, UAE cấm công dân của mình được đi đến, ở lại hay thậm chí quá cảnh qua lãnh thổ Qatar. Qatar xem các biện pháp này vi phạm nghĩa vụ của UAE theo Công ước chống phân biệt chủng tộc (CERD, eng, vie). Năm 2018, Qatar khởi kiện UAE ra Toà ICJ.
Đi kèm với thông báo khởi kiện, Qatar đề nghị Toà áp dụng các biện pháp khẩn cấp tạm thời đối với UAE. Trong Quyết định ngày 23.7.2018, Toà xác định mình có thẩm quyền prima facie và đồng ý áp dụng một số biện pháp đối với UAE. Khi ra quyết định này, một số thiểu số thẩm phán Toà ICJ phản bác cho rằng Toà không có thẩm quyền prima facie bởi vì các biện pháp trục xuất và cấm đi lại của UAE là nhằm vào người có quốc tịch Qatar (nationality) không liên quan đến nguồn gốc dân tộc (national origin) như định nghĩa về phân biệt chủng tộc theo Công ước nêu trên (xem phân tích ở cuối post này). Trong Phán quyết ngày 04.02.2021, Toà đồng ý với lập luận của các thẩm phán thiểu số này.
Xem nguyên văn Phán quyết (eng), tóm tắt của Thư ký Toà (eng), Tuyên bố của Chánh án Yusuf (eng), Ý kiến phản đối của các Thẩm phán Sebutinde (eng), Bhandari (eng), Robinson (eng), Ý kiến riêng của Thẩm phán Iwasawa (eng) và Tuyên bố của Thẩm phán ad hoc Daudet (fre).
Định nghĩa về hành vi phân biệt chủng tộc và quan điểm của hai bên
Điều 1(1) của Công ước chống phân biệt chủng tộc (CERD) quy định rằng:
“thuật ngữ “phân biệt chủng tộc” nghĩa là bất kỳ sự phân biệt, loại trừ, hạn chế hoặc ưu đãi nào dựa trên cơ sở chủng tộc, màu da, dòng dõi, nguồn gốc dân tộc hoặc sắc tộc, với mục đích hoặc có tác dụng vô hiệu hóa hay làm giảm sự thừa nhận, hưởng thụ hoặc thực hành, trên cơ sở bình đẳng, các quyền và tự do cơ bản của con người về chính trị, kinh tế, xã hội, văn hóa hoặc về bất kỳ lĩnh vực nào khác của đời sống công cộng.”
Câu hỏi pháp lý trọng tâm là liệu thuật ngữ “nguồn gốc dân tộc” (national origin) có nội hàm thế nào? Liệu thuật ngữ đồng nghĩa với phân biệt dựa trên quốc tịch (nationality) hay không?
Theo Qatar, thuật ngữ “quốc tịch” nằm trong nội hàm của thuật ngữ “nguồn gốc dân tộc” [45], do đó các biện pháp của UAE cấu thành hành vi phân biệt chủng tộc theo Điều 1(1) nêu trên. Cụ thể, các biện pháp trục xuất và cấm đi lại của UAE nhắm trực tiếp đến người Qatar dựa trên căn cứ là quốc tịch hiện có của họ [45]. Kể cả khi các biện pháp này không công khai nhắm vào công dân Qatar thì chúng cũng là các hành vi phân biệt gián tiếp nhằm tạo tác động tiêu cực đối với quyền tự do của những người “có nguồn gốc dân tộc Qatar, cụ thể là văn hoá và di sản Qatar” (persons of Qatari national origin, in the sense of their Qatari heritage and culture) [47]. Tóm lại, Qatar cho rằng các biện pháp chống Qatar của UAE cấu thành hành vi phân biệt chủng tộc bởi vì chúng (i) nhắm đến người có quốc tịch Qatar, và/hoặc (ii) người thuộc truyền thống, văn hoá hay di sản Qatar.
Ngoài hai lập luận trên, Qatar cho rằng các biện pháp hạn chế mà UAE áp dụng đối với các công ty truyền thông Qatar cũng thuộc phạm vi Điều 1 nêu trên.
UAE không cho rằng như vậy. UAE cho rằng Qatar đã cố tình làm nhòe hai khái niệm “quốc tịch” và “nguồn gốc dân tộc” [52]. UAE thừa nhận có phân biệt đối xử dựa trên quốc tịch nhưng không thể xem các biện pháp này là phân biệt chủng tộc. Công ước cấm các biện pháp phân biệt đối xử dựa trên căn cứ nguồn gốc dân tộc chứ không cấm các biện pháp phân biệt dựa trên quốc tịch. Đối với các biện pháp đối với các công ty truyền thống Qatar, UAE cho rằng các biện pháp này không thuộc phạm vi điều chỉnh của Điều 1.
Quan điểm của Toà
Tòa tiến hành giải thích thuật ngữ “nguồn gốc dân tộc” theo quy định về giải thích điều ước quốc tế, trong đó các yếu tố nghĩa thông thường, ngữ cảnh, mục đích và đối tượng của Công ước sẽ được xem xét tổng thể (xem thêm post này).
Về nghĩa thông thường, Toà cho rằng thuật ngữ “nguồn gốc dân tộc hay sắc tộc” sử dụng trong Điều 1(1) của Công ước dùng để chỉ “mối gắn kết của một người với một nhóm dân tộc hay sắc tộc khi được sinh ra, trong khi quốc tịch là một khía cạnh pháp lý thuộc phạm vi quyền tự do quyết định của một Quốc gia và có thể thay đổi trong đời của người đó” [81]. Toà ghi nhận thêm rằng “các yếu tố khác trong định nghĩa về phân biệt chủng tộc, như quy định tại Điều 1, khoản 1 của Công ước, cụ thể là chủng tộc, màu da hay hậu duệ, cũng mang tính chất mặc nhiên tại thời điểm sinh ra” (nt).
Về ngữ cảnh của thuật ngữ, theo Toà, Điều 1(2) và (3) có quy định rằng:
“2. Công ước này không áp dụng đối với hành vi phân biệt, loại trừ, hạn chế hay ưu đãi của một Quốc gia thành viên Công ước giữa công dân và người không phải công dân.
3. Không có quy định nào của Công ước này có thể được giải thích theo nghĩa ảnh hưởng theo bất kỳ cách thức nào các quy định pháp lý của các Quốc gia thành viên liên quan đến quốc tịch,, tư cách công dân hay nhập tịch, với điều kiện các quy định đó không phân biệt chống lại một quốc tịch cụ thể nhất định.”
Các quy định trên, theo Toà, ủng hộ cách giải thích theo nghĩa thông thường của thuật ngữ “nguồn gốc dân tộc”, theo đó, thuật ngữ này có nghĩa chỉ quốc tịch hiện có. Việc phân biệt giữa công dân (citizens) và người không phải công dân (non-citizens) trong Công ước cho thấy:
“Công ước không ngăn các Quốc gia thành viên ban hành các biện pháp nhằm hạn chế quyền của những người không phải công dân được phép nhập cảnh vào một Quốc gia và quyền cư trú của những người này […] trên cơ sở quốc tich hiện có” [83].
Về mục đích và đối tượng của Công ước, Toà cho rằng Công ước được thông qua trong bối cảnh lịch sử cụ thể là phong trào phi thuộc địa hoá của các dân tộc thuộc địa [86]. Lời nói đầu của Công ước nhấn mạnh đến tính chất sai trái về đạo đức, khoa học và nguy hiểm của học thuyết thượng đẳng dựa trên phân biệt chủng tộc (doctrine of superiority based on racial differentiation), đựa mục đích và đối tượng của Công ước là nhằmg chấm dứt tất cả các hiện tượng cố gắng xác lập phân chia cao thấp giữa các nhóm xã hội dựa trên các tính chất mặc địa khi sinh ra của họ hoặc áp đặt một hệ thống phân biệt chủng tộc (nt). Với mục đích chống lại các hành vi phân biệt chủng tộc dựa trên nhận thức sai lầm về tính thượng đẳng của một nhóm xã hội so với các nhóm còn lại, Công ước “rõ ràng không có ý định điều chỉnh mọi trường hợp phân biệt giữa người với người dựa trên quốc tịch của họ. Sự phân biệt dựa trên quốc tích là hiện tượng phổ biến như được phản ánh trong pháp luật của hầu hết các Quốc gia thành viên” Công ước [87].
Tóm lại, dựa trên nghĩa thông thường trong ngữ cảnh và mục đích và đối tượng của Công ước, thuật ngữ “nguồn gốc dân tộc” không có nội hàm nghĩa “quốc tịch” [88]. Hơn nữa, Toà cũng thấy rằng kể cả khi Toà xem xét văn bản đàm phán Công ước (travaux preparatoires) thì cách giải thích trên vẫn đúng [97].
Một điểm đáng lưu ý là Toà không chấp nhận cách giải thích của Uỷ ban CERD tại Khuyến nghị chung số XXX (eng), trong đó, Uỷ ban cho rằng việc phân biệt dựa trên quốc tịch có thể cấu thành hành vi phân biệt chủng tộc [100]-[101]. Toà cho rằng, mặc dù trong án lệ của mình Toà có xem xét đến thực tiễn của các uỷ ban công ước nếu chúng phù hợp cho việc giải thích điều ước [77], nhưng Toà không bắt buộc phải làm theo (model) cách giải thích của Uỷ ban, và dựa trên các quy định về giải thích điều ước quốc tế, thì cách giải thích của Toà là chính xác (nt). Qatar cũng viện dẫn án lệ của toà án nhân quyền khu vực, nhưng Toà cũng không chấp nhận bởi vì các công ước nhân quyền khu vực khác về phạm vi điều chỉnh so với Công ước [104].
Tóm lại, Toà cho rằng “nguồn gốc dân tộc” không đồng nghĩa và cũng không có nội hàm chỉ “quốc tịch”. Nói cách khác, phân biệt dựa vào quốc tịch không cấu thành hành vi phân biệt chủng tộc bị cấm theo CERD. Toà cũng cho rằng CERD “chỉ liên quan đến các cá nhân hay các nhóm cá nhân”, không bao gồm các pháp nhân [108]. Với giải thích trên, các đệ trình của Qatar không cấu thành một tranh chấp liên quan đến giải thích và áp dụng Công ước CERD, do đó, Toà không có thẩm quyền giải quyết. 11 thẩm phán bỏ phiếu thuận với kết luận này, 06 thẩm phán bỏ phiếu chống.
Trần H. D. Minh
Luật pháp Quốc tế 
Trả lời