[19] UNCLOS: Vùng đặc quyền kinh tế (EEZ)

Quyền của quốc gia ven biển – Quyền của các quốc gia khác – Nghĩa vụ xem xét thích đáng – Hoạt động chấp pháp trên EZZ – Hoạt động buôn bán dầu (bunkering) trên vùng EEZ của tàu thuyền nước ngoài

Vùng đặc quyền kinh tế (Exclusive Economic Zone – EEZ) là một trong hai vùng biển mới được xác lập theo tại UNCLOS III (bên cạnh Vùng đáy biển quốc tế). Trước UNCLOS 1982, bên ngoài của lãnh hải là biển cả với vùng tiếp giáp lãnh hải là một phần của biển cả. Với việc xác lập vùng EEZ biển cả bị đẩy ra xa bờ hơn và do đó bị thu hẹp đáng kể; bên cạnh đó vùng tiếp giáp lãnh hải sẽ chồng lấn lên vùng EEZ.

Quy chế pháp lý của vùng EEZ được hình thành từ ý tưởng của Kenya và của các quốc gia Carribean lần lượt vào năm 1971 và 1972. Năm 1971 Kenya đệ trình ý tưởng về một vùng đặc quyền kinh tế rộng 200 hải lý thuộc thẩm quyền của quốc gia ven biển về mặt tài nguyên thiên nhiên, trong khi quyền tự do hàng hải vẫn được bảo đảm.[1] Năm 1972, trong Tuyên bố Santo Domigo được thông qua tại Hội nghị đặc biệt của các quốc gia vùng Carribean về các vấn đề biển đã đề xuất ý tưởng về ‘vùng biển di ản’ (patrimonial sea) có quy chế tương tự như ý tưởng của Kenya.[2] Các đề xuất này đã nhận được đồng thuận tại UNCLOS III.

Vùng EEZ là vùng biển bao gồm cả phần nước, đáy biển và lòng đất dưới đáy biển bên ngoài lãnh hải và rộng tối đa 200 hải lý tính từ đường cơ sở (xem thêm UNCLOS: Đường cơ sở). Tùy thuộc vào chiều rộng của lãnh hải mà chiều rộng của vùng EEZ sẽ tương ứng từ 188 đến 200 hải lý. Việt Nam xác lập lãnh hải rộng 12 hải lý do đó vùng EEZ sẽ rộng 188 hải lý. Theo Tanaka Yoshifumi (2012), tổng diện tích vùng EEZ chiếm khoản 35 – 36% tổng diện tích đại dương, và đó các nước hưởng lợi nhiều nhất từ vùng EEZ là các nước phát triển.[3]

Quyền của quốc gia ven biển

Điều 56 UNCLOS quy định quốc gia ven biển có quyền chủ quyền và quyền tài phán mang tính chất độc quyền trên vùng EEZ. Theo đó, quốc gia ven biển có quyền chủ quyền trong việc thăm dò, khai thác, quản lý và bảo tồn tài nguyên thiên nhiên, sinh vật và phi sinh vật, và các hoạt động thăm dò, khai thác kinh tế khác, như tạo năng lượng từ nước, dòng chảy và gió. Quyền chủ quyền không chỉ bao gồm quyền được trực tiếp thăm dò, khai thác, bảo tồn và quản lý tài nguyên thiên nhiên, mà bao gồm tất cả các quyền cần thiết cho hay liên quan đến các hoạt động đó.[4] Quyền tài phán của quốc gia ven biển liên quan đến ba lĩnh vực: (i) xây dựng và sử dụng đảo nhân đạo, công trình và cấu trúc nhân tạo, (ii) nghiên cứu khoa học biển, và (iii) bảo vệ và bảo tồn môi trường biển. Trong các lĩnh vực thuộc quyền chủ quyền và quyền tài phán của quốc gia ven biển, mọi hoạt động đều cần phải có sự đồng ý của quốc gia ven biển.

Quyền của các quốc gia khác

Vùng EEZ không thuộc chủ quyền của quốc gia ven biển và do đó các quốc gia khác có nhiều quyền rộng rãi hơn so với trong lãnh hải. Trong lãnh hải, các quốc gia khác chỉ có quyền qua lại vô hại (bên cạnh quyền miễn trừ dành cho tàu chiến). Trong vùng EEZ, các quốc gia khác có các quyền tự do về hàng hải, hàng không và lắp đặt cáp và ống ngầm.[5] Trong 6 tự do biển cả cơ bản, trong vùng EEZ các quốc gia khác được hưởng ba tự do.

Ngoài ra Điều 58(2) quy định các Điều 88 đến 115 của Công ước cũng áp dụng cho các quốc gia khác trên vùng EEZ của quốc gia ven biển, bao gồm các quy định về thẩm quyền đối với tàu thuyền của quốc gia mà tàu mang cờ, quyền miễn trừ đối với tàu chiến, quyền thăm tàu (right of visit), quyền truy đuổi nóng (right of hot pursuit), các quy định liên quan đến chống cướp biển và các hoạt động bị cấm.

Nghĩa vụ xem xét thích đáng

Do đặc thù của vùng EEZ là một lãnh thổ hỗn hợp, cân bằng giữa quyền của quốc gia ven biển và các quốc gia khác nên tất cả các quốc gia khi thực thi quyền của mình trên vùng biển này có nghĩa vụ phải xem xét thích đáng đến quyền và nghĩa vụ của nhau.[6] Nghĩa vụ xem xét thích đáng này (duty of due regard) nhằm bảo đảm các quốc gia không lạm quyền hoặc thực thi quyền của mình theo cách thức gây thiệt hại, ảnh hưởng đến việc hưởng quyền của các quốc gia khác.

Phân chia thẩm quyền đối với các hoạt động chưa được quy định trong Công ước

Điều 59 dự trù một nguyên tắc để giải quyết các xung đột có thể xảy ra khi trong tương lai các quốc gia sẽ có các hoạt động sử dụng vùng EEZ mới mà chưa được quy định trong Công ước, giúp các quốc gia phân chia thẩm quyền đối với những hoạt động mới này. Điều 59 quy định:

“Trong trường hợp Công ước này không phân chia quyền hay quyền tài phán cho quốc gia ven biển hay quốc gia khác trong vùng đặc quyền kinh tế, và có xung đột phát sinh giữa lợi ích của quốc gia ven biển và bất kỳ quốc gia khác nào, xung đột này nên được giải quyết trên cơ sở công bằng (equity) và phù hợp với tất cả các hoàn cảnh hữu quan, xem xét đến tầm quan trọng tương ứng của các lợi ích liên quan đối với các quốc gia cũng như đối với toàn thể cộng đồng quốc tế.”

Việc xác định quốc gia nào có thẩm quyền đối với một hoạt động mới trên vùng EEZ đòi hỏi xác định lợi ích của các bên và sau đó tiến hành đánh giá tất cả các yếu tố liên quan trên cơ sở công bằng. Điều 59 gợi ý rằng các thẩm quyền đối với các hoạt động mới sẽ được giải quyết trên cơ sở từng vụ việc cụ thể.[7]

Hoạt động thực thi pháp luật chống lại các vi phạm quyền chủ quyền và quyền tài phán trên EEZ

Điều 73 quy định quốc gia ven biển có thể thực thi các biện pháp cần thiết để bảo đảm việc tuân thủ các quy định và pháp luật của mình trên vùng EEZ, với điều kiện các quy định và pháp luật đó phải phù hợp với Công ước và điều chỉnh việc thực thi quyền chủ quyền trong thăm dò, khai thác, bảo tồn và quản lý tài nguyên sinh vật.[8] Các biện pháp có thể bao gồm lên tàu, lục soát, bắt giữ và tố tụng tư pháp.[9] Riêng đối với các vi phạm về đánh bắt cá quốc gia ven biển không được áp dụng án phạt tù, hay tử hình nếu không có thỏa thuận với quốc gia liên quan.[10] Khi bắt giữ, tạm giữ hay trừng phạt tàu thuyền nước ngoài quốc gia ven biển phải thông báo nhân chóng đến quốc gia mà tàu mang cờ, đồng thời phải thả tàu và thủy thủ nếu họ nộp một khoản bản đảm hợp lý.[11]

Điều 73 này chỉ áp dụng đối với việc thực thi pháp luật liên quan đến tài nguyên sinh vật, Công ước không có quy định riêng áp dụng đối với vi phạm quyền chủ quyền liên quan đến tài nguyên phi sinh vật. Công ước còn một quy định khác ở Điều 230 hạn chế thẩm quyền thực thi pháp luật của quốc gia ven biển liên quan đến hành vi vi phạm liên quan đến ô nhiễm môi trường biển. Điều 230 chỉ cho phép áp dụng duy nhất hình phạt tiền chi hành vi vi phạm thuộc loại này, trừ trường hợp hành vi vi phạm là cố ý và nghiêm trọng xảy ra trong lãnh hải (khoản 2, Điều 230).(*) Tuy nhiên cũng cần lưu ý rằng trong vụ Virginia G Tòa ITLOS đã khẳng định quyền chủ quyền của quốc gia ven biên bao gồm cả quyền áp dụng các biện pháp thực thi pháp luật cần thiết.[12]

Hoạt động buôn bán dầu trên vùng EEZ của tàu thuyền nước ngoài

Hoạt động buôn bán dầu trên biển (bunkering) trong vùng EEZ là hoạt động hỗ trợ mang lại nhiều lợi ích cho các tàu thuyền hoạt động trên vùng EEZ, đặc biệt là tàu đánh bắt cá. Các tàu đánh bắt cá sẽ không phải quay vào bờ để tiếp nhiên liệu mà có thể mua nhiên liệu ngay trên biển để tiếp tục đánh bắt cá. Hoạt động này làm giảm chi phí cho tàu thuyền, kéo theo đó là làm tăng lợi nhuận cho ngư dân. Cần lưu ý rằng hoạt động mua bán dầu trên vùng EEZ có hai hình thức chính, một là buôn bán dầu cho ngư dân phục vụ đánh bắt cá và hai là buôn bán dầu vì mục đích khác như buôn lậu. Trong khi Công ước không trao quyền cho quốc gia ven biển được áp dụng pháp luật về hải quan để xử lý hành vi buôn bán dầu để buôn lậu vào đất liền, việc buôn bán dầu cho ngư dân mà không được sự đồng ý của quốc gia ven biển được xem là vi phạm quyền chủ quyền của quốc gia ven biển.

Tòa án Luật Biển Quốc tế (ITLOS) đã từng thụ lý giải quyết hai vụ việc liên quan đến hoạt động buôn bán dầu trên vùng EEZ. Vụ đầu tiên là Vụ Saiga No. 2 giữa Saint Vincent and the Grenadines và Guinea.[13] Trong vụ này, Saint Vicent and the Grenadines kiện Guinea khi Guinea bắt giữ tàu dầu của nước này đang có hoạt động bán dầu cho tàu cá trên vùng EEZ của Guinea mà không xin phép Guinea. Guinea viện dẫn luật của nước này cấm nhập khẩu trái phép dầu trong lãnh thổ hải quan (custom radius) của nước này và hoạt động buôn bán dầu không phải là thực thi tự do hàng hải mà đang tiến hành một hoạt động thương mại.[14] Lãnh thổ hải quan của Guinea bao gồm cả vùng đặc quyền kinh tế và mở rộng đến 250 km tính từ đất liền.[15] Lợi ích lớn nhất mà Guinea muốn có trong vụ kiện này là nhằm tránh “thiệt hại tài chính đáng kể cho một nước đang phát triển như Guinea do hoạt động buôn bán dầu bất hợp pháp trên biển trong vùng đặc quyền kinh tế của nước này.”[16] Trong khi đó, Saint Vincent and the Grenadines cho rằng việc áp dụng luật hải quan trên vùng đặc quyền kinh tế là trái với quy định của Công ước, cụ thể là Điều 56.[17] Ở đây có hai câu hỏi quan trọng mà Tòa cần trả lời:

(1) liệu việc Guinea áp dụng luật hải quan ở vùng EEZ để bắt giữ tàu của Saint Vincent and the Grenadines có phù hợp với Công ước hay không? và

(2) liệu hoạt động buôn bán dầu trên biển của tàu nước ngoài thuộc về quyền của quốc gia ven biển hay của các quốc gia khác?

Trong phán quyết năm 1999 của mình, Tòa trả lời câu hỏi thứ nhất nhưng từ chối trả lời câu hỏi thứ hai. Tòa cho rằng Công ước không cho phép quốc gia ven biển được áp dụng luật hải quan bên ngoài phạm vi vùng tiếp giáp lãnh hải, tức là chỉ phần biển trong phạm tối đa 24 hải lý tính từ đường cơ sở.[18] Câu hỏi thứ hai Tòa thấy không cần trả lời (mặc dù hai nước có đưa ra lập luận) do không cần thiết để giải quyết tranh chấp giữa hai nước trong vụ việc này.[19] Tuy nhiên, Tòa cũng ghi nhận rằng hoạt động bunkering không được quy định cụ thể trong Công ước, do đó thẩm quyền đối với hoạt động này không mặc nhiên thuộc về quốc gia ven biển hay quốc gia khác.[20]

Đến phán quyết năm 2014 gần đây, Tòa ITLOS đã có trả lời đầy đủ cho câu hỏi thứ hai trên trong Vụ Virginia G giữa Panama và Guinea-Bissau.[21] Panama khởi kiện Guiea-Bissau khi Guinea-Bissau bắt giữ tàu Virginia G mang cờ của Panama ngày 21/8/2009. Guinea-Bissau bắt giữa tàu này do đã bán dầu cho các tàu đánh cá đang hoạt động trên vùng EEZ của Guinea-Bissau. Tòa cho răng các quy định của quốc gia ven biển về hoạt động bunkering cho tàu đánh cá nước ngoài trong vùng EEZ là một trong các biện pháp để bảo tồn và quản lý tài nguyên sinh vật phù hợp với quyền chủ quyền của quốc gia ven biển quy định tại Điều 56, 62(4) Công ước.[22] Tòa cho rằng chỉ các hoạt động bunkering cho tàu thuyền hoạt động đánh bắt cá mới thuộc quyền chủ quyền của quốc gia ven biển. Quốc gia ven biển không có thẩm quyền đối với các hoạt động bunkering khác, trừ khi được xác định là phù hợp với Công ước.[23]

Từ hai vụ việc trên có thể thấy Tòa ITLOS cho rằng quốc gia ven biển không thể áp dụng luật hải quan để xử lý các vi phạm liên quan đến buôn bán dầu trên biển nếu hoạt động đó nằm ngoài phạm vi vùng tiếp giáp lãnh hải, và chỉ hoạt động buôn bán dầu cho tàu thuyền hoạt động đánh bắt cá mới thuộc quyền chủ quyền của quốc gia ven biển. Kết luận của Tòa có thể gợi ý rằng hoạt động buôn bán dầu trên vùng EEZ có thể được xem là không vi phạm quyền chủ quyền, quyền tài phán của quốc gia ven biển nếu tàu thuyền mua dầu không liên quan đến hoạt động đánh bắt cá, ví dụ như tàu vận tải, tàu du lịch.

Thực tiễn gần đây của Việt Nam[24] cho thấy các cơ quan chức năng (như cảnh sát biển) thường bắt giữ tàu thuyền nước ngoài buôn bán dầu trên vùng EEZ của Việt Nam. Đa số trường hợp liên quan đến tàu dầu của Thái Lan. Hoạt động bunkering này bao gồm cả bán dầu cho tàu đánh cá và bán dầu cho các tàu khác để buôn lậu vào đát liền Việt Nam. Có vẻ như thông thường cơ quan chức năng Việt Nam xử lý theo pháp luật về hải quan, cụ thể là quy định về chống buôn lậu, bất kể hoạt động đó ở trong hay ngoài vùng tiếp giáp lãnh hải. Nếu đúng như thế thì cơ quan chức năng Việt Nam có thể đang thực thi không phù hợp với quy định của Công ước.

Trần H.D. Minh

(*) Xem thêm quy chế pháp lý của các vùng biển khác theo quy định của UNCLOS:

1. Nội thủy (Internal Waters) 

2. Lãnh hải (Territorial Sea) 

3. Vùng tiếp giáp lãnh hải  (Contiguous Zone)

4. Thềm lục địa (Continental Shelf)

5. Biển cả (High Seas)

6. Vùng đáy biển quốc tế (Vùng – the Area/International Seabed).

(*) Phần chữ xanh là bổ sung thêm về Điều 230 theo comment của Linh Nguyễn ngày 11/04/2018 (xem comment ở cuối bài).

—————————————————————————-

[1] Tanaka Yoshifumi, The International Law of the Sea (CUP 2012) 124.   [2] Như trên, tr. 124 – 125; xem Tuyên bố Santo Domigo năm 1972.   [3] Như trên, tr. 125.

[4] Tòa ITLOS, Vụ Virginia G (Panama v. Guinea-Bissau), Phán quyết ngày 14 tháng 4 năm 2014, đoạn 211.

[5] UNCLOS, Điều 58(1).   [6] UNCLOS, Điều 56(2) và Điều 58(3).

[7] Tanaka Yoshifumi, 2012, tr. 132, trích lại ý trong Robin Churchil & Vaughan Lowe, The Law of the Sea (Manchester University Press 1999) 176.

[8] UNCLOS, Điều 73(1).   [9] Như trên.   [10] Như trên, Điều 73(3).   [11] Như trên, Điều 73(2) và (4).   [12] Vụ Virginia G [2014] (Phán quyết) ITLOS, đoạn 211.

[13] Vụ Saiga No. 2 (Saint Vincent and the Grenadines v. Guinea) [1999] (Phán quyết) ITLOS.   [14] Như trên, đoạn 116, 124.   [15] Như trên.   [16] Như trên, đoạn 130.   [17] Như trên, đoạn 119, 123.   [18] Như trên, đoạn 127.   [19] Như trên, đoạn 137 – 138.   [20] Như trên.

[21] Vụ Virginia G [2014] (Phán quyết) ITLOS.   [22] Như trên, đoạn 217.   [23] Như trên, đoạn 223.

[24] Xem Tran Huu Duy Minh, Recent practice on enforcement of Vietnam’s Customs Law in its EEZ, Asia-Pacific Journal of Ocean Law and Policy, Vol. 1, Issue 2, p. 254 – 255.