Tác động đến ba loại đường cơ sở theo UNCLOS – Tác động đến ranh giới ngoài của lãnh hải, vùng tiếp giáp lãnh hải và vùng đặc quyền kinh tế (EEZ) – Tác động đến ranh giới ngoài của thềm lục địa – Kết luận
Nước biển dâng là một hiện tượng đang diễn ra. Mặc dù còn cần nghiên cứu thêm, nhưng có vẻ Việt Nam sẽ là một trong những nước sẽ chịu ảnh hưởng nặng nề của hiện tượng này. Điều này đặt ra yêu cầu cần nghiên cứu thêm tác động của hiện tượng này. Một trong những hướng nghiên cứu là xem xét tác động của hiện tượng nước biển dâng đến ranh giới ngoài của các vùng biển thuộc quyền tài phán quốc gia, và đến đường phân định biển.
Nhân dịp Hội nghị thường niên của Hội Luật Quốc tế Hoa Kỳ (ASIL) năm 2020 có một phiên riêng ngày 26.6.2020 vừa qua với chủ đề “Đối phó với các thách thức luật biển từ hiện tượng nước biển dâng” (Addressing the Law of the Sea Challenges of Sea Level Rise), bài viết xin giới thiệu vấn đề này đến người đọc trong nước. Bài viết chỉ đề cập đến khía cạnh tác động đến ranh giới các vùng biển theo quy định của Công ước Luật Biển năm 1982 (UNCLOS), còn các khía cạnh khác xin được giới thiệu vào những lần sau (ví dụ như hiệu lực của việc gia cố nhân tạo đường bờ biển, tác động đến đường phân định biển, đến xác định quy chế đảo/đảo đá theo Điều 121(3) UNCLOS, vấn đề giải quyết tranh chấp, hay vấn đề vùng biển của các đảo hay quốc đảo bị nước biển nhấn chìm hoàn toàn).
Cũng thông tin rằng tháng 12.2019, Uỷ ban Luật pháp Quốc tế (ILC) của Liên hợp quốc đã đưa chủ đề “Sea-level rise in relation to international law” vào chương trình làm việc của mình, và đã thành lập một nhóm nghiên cứu. Báo cáo đầu tiên dài 80 trang của nhóm được công bố ngày 28.02.2020 (đây).[1]
1. Tác động của nước biển dâng đến ba loại đường cơ sở theo UNCLOS
1.1. Tác động đến đường cơ sở thông thường
Theo Điều 5 UNCLOS, đường cơ sở thông thường là ngấn nước thuỷ triều thấp nhất dọc theo bờ biển của quốc gia ven biển. Khi nước biển dâng, biển tiến vào đất liền, đất liền lùi vào trong, tạo ra đường bờ biển mới, đường ngấn nước thuỷ triều thấp nhất cũng không còn ở vị trí cũ. Vậy đường cơ sở thông thường có phải được điều chỉnh theo đường ngấn nước mới? Theo quy định của Điều 5, về nguyên tắc, đường cơ sở phải dịch chuyển khi căn cứ để xác định đã có sự thay đổi. Với những đoạn cơ sở thông thường được vạch dựa trên ngấn nước của các bãi lúc nổi lúc chìm theo Điều 13 hay các rạn san hô theo Điều 6, đường cơ sở có thể bị dịch chuyển sâu hơn về phía đất liền bởi vì nước biển dâng có thể biến các cấu trúc này thành bãi ngầm. Các bãi ngầm luôn chìm dưới mặt nước biển, không thể có ngấn nước thuỷ triều, và do đó, không thể sử dụng làm căn cứu vạch đường cơ sở thông thường.
Đây cũng là ý kiến trong Báo cáo năm 2012 của Uỷ ban về Đường cơ sở trong Luật biển quốc tế của Hội Luật Quốc tế (International Law Association – ILA) – bao gồm rất nhiều học giả hàng đầu và thẩm phán quốc tế về luật biển (xem tại đây).[2] Báo cáo cũng dẫn lại quan điểm tương tự của các học giả: Soons (1990),[3] Caron (1990, 2009),[4] Jesus (2003),[5] Rayfuse (2009), và Schofiled và Arsana (2010). Ngoài ra, các học giả khác cũng chia sẽ quan điểm này, như Hayashi (2011),[6] Grote Stoutenburg (2011),[7] Tanaka (2012),[8] và Báo cáo năm 2018 của Uỷ ban về Luật Quốc tế và Vấn đề nước biển dâng của ILA.[9] Như vậy, có thể thấy giới học giả khá thống nhất về việc đường cơ sở thông thường phải dịch chuyển theo đường bờ biển mới.
1.2. Tác động đến đường cơ sở thẳng
Về nguyên tắc các quốc gia phải vạch đường cơ sở thông thường. Trong trường hợp ngoại lệ khi điều kiện tự nhiên của bờ biển khiến cho việc vạch đường cơ sở thông thường trở nên phức tạp quá mức, theo Điều 7 UNCLOS, đường cơ sở thẳng mới được sử dụng. Điều 7 nêu ba trường hợp:
(a) bờ biển khúc khuỷu, lồi lõi sâu;
(b) bờ biển có chuỗi đảo liền kề và ngay cận; hoặc
(c) bờ biển không ổn định do có đồng bằng châu thổ hay các điều kiện tự nhiên khác.
Đường cơ sở thẳng là đường gấp khúc nối các điểm cơ sở. Các điểm cơ sở có thể đặt trên các đảo hay các mũi đất nhô ra xa nhất. Nếu muốn đặt điểm cơ sở trên các bãi lúc nổi lúc chìm, các quốc gia cần xây dựng một công trình luôn nổi trên đó, ví dụ như hải đăng. Xem thêm post này.
Khi nước biển dâng, tác động có thể làm bờ biển bớt khúc khuỷu, lồi lõm, hoặc làm biến mất chuỗi đảo. Khi đó, quốc gia ven biển có thể không còn đủ điều kiện để được vạch đường cơ sở thẳng, và phải chuyển sang vạch đường cơ sở thông thường. Trong trường hợp điểm cơ sở đặt trên bãi lúc nổi lúc chìm, dù các công trình vẫn còn, khi bãi này thành bãi ngầm thì không còn đủ điều kiện để được chọn làm điểm cơ sở. Quốc gia ven biển cần tìm điểm cơ sở mới thay thế.
Trong trường hợp đường cơ sở thẳng được vạch nơi bờ biển không ổn định, đường cơ sở này vẫn được giữ nguyên mà không cần thiết phải dịch chuyển theo đường bờ biển mới.[10] Nhận định này xuất phát từ quy định tại Điều 7(2) UNCLOS rằng:
“các điểm thích hợp có thể được chọn dọc theo các điểm xa nhất về phía biển của ngấn nước thuỷ triều thấp nhất và bất kể việc ngấn nước sau đó lùi bề phía đất liền, đường cơ sở thẳng vẫn có hiệu lực”.
1.3. Tác động đường cơ sở quần đảo
Đường cơ sở quần đảo là ngoại lệ thứ hai của nguyên tắc đường cơ sở thông thường. Điều 46 UNCLOS chỉ cho phép quốc gia quần đảo, như Indonesia và Philippines, được phép sử dụng loại đường cơ sở này. Quốc gia lục địa như Việt Nam và Trung Quốc không được phép sử dụng đối với các quần đảo của mình. Xem thêm post này.
Theo Điều 47, đường cơ sở quần đảo là ôm trọn các nhóm đảo bằng các đường gấp khúc nối các điểm cơ sở. Điểm cơ sở là các đảo xa bờ nhất của nhóm đảo, và có thể là các bãi lúc nổi lúc chìm với điều kiện có công trình luôn nổi. Hai điều kiện khác là (a) mỗi đoạn cơ sở phải không dài quá 100 hải lý, nhưng cho phép 3% số đoạn vượt đến 125 hải lý, (b) bảo đảm tỉ lệ diện tích mặt nước biển và đất liền không quá 9:1.
Khi nước biển dâng, các bãi lúc nổ lúc chìm có thể thành bãi chìm, buộc quốc gia quần đảo phải chọn một điểm cơ sở khác, đồng thời bảo đảm độ dài tối đa cũng từng đoạn cơ sở. Nước biển dâng cũng làm tăng diện tích mặt nước nên có thể sẽ điều chỉnh để bảo đảm tỷ lệ nước và đất theo quy định.
2. Đường cơ sở thay đổi kéo theo thay đổi ranh giới ngoài của các vùng biển
Do các xác định chiều rộng và ranh giới ngoài khác nhau, lãnh hải, vùng tiếp giáp lãnh hải và vùng EEZ sẽ được xem xét riêng với thềm lục địa.
2.1. Tác động đến ranh giới lãnh hải, vùng tiếp giáp lãnh hải và vùng EEZ
Đường cơ sở được gọi là “cơ sở” bởi vì đường này là mốc để xác định vị trí và chiều rộng của các ba vùng biển thuộc quyền tài phán quốc gia. Theo đó, ranh giới ngoài của các vùng biển này được xác định chính xác. Cụ thể là:
- Lãnh hải nằm ngay ngoài đường cơ sở, rộng tối đa 12 hải lý tính từ đường cơ sở.
- Vùng tiếp giáp lãnh hải nằm ngoài lãnh hải, rộng tối đa 24 hải lý tính từ đường cơ sở.
- Vùng EEZ nằm ngoài lãnh hải, rộng tối đa 200 hải lý tính từ đường cơ sở.
Đối với ba vùng biển thuộc quyền tài phán quốc gia này, khi đường cơ sở dịch chuyển do nước biển dâng cũng khiến ranh giới các vùng biển dịch chuyển về phía đất liền.[11] Nếu không dịch chuyển theo sẽ không tuân thủ đúng quy định về chiều rộng tối đa.
2.2. Tác động đến ranh giới thềm lục địa
Khác với ba vùng biển nêu trên, thềm lục địa được xác định không thuần tuý dựa trên căn cứ đường cơ sở. Theo Điều 76(1) UNCLOS, quốc gia ven biển có một thềm lục địa rộng tối thiểu 200 hải lý tính từ đường cơ sở, và có thể kéo dài vượt quá mức đó nếu “bờ ngoài của rìa lục địa” vượt quá mức đó – gọi là thềm lục địa mở rộng. Bờ ngoài của rìa lục địa được xác định theo quy định tại khoản 4 đến 7 của Điều 76. Điều 76(5) có quy định rằng ranh giới ngoài của thềm lục địa mở rộng không được vượt quá hoặc 350 hải lý tính từ đường cơ sở hoặc 100 hải lý tính từ đường đẳng sâu 2.500 mét. Xem thêm post này.
Có thể thấy đường cơ sở có vai trò trong hai trường hợp. Một, khi bờ ngoài rìa lục địa không vượt quá 200 hải lý, thì đường cơ sở được sử dụng để xác định ranh giới thềm lục địa của quốc gia ven biển. Đây là trường hợp quốc gia ven biển không có thềm lục địa mở rộng.
Hai, đối với quốc gia có thềm lục địa mở rộng, Điều 76(5) sử dụng đường cơ sở làm mốc tính chiều rộng tối đa của thềm lục địa mở rộng – 350 hải lý tính từ đường cơ sở. Tuy nhiên, đây chỉ là một trong hai giới hạn tối đa – giới hạn còn lại là 100 hải lý tính từ đường đẳng sâu 2.500 hải lý. Do Điều 76(5) dùng từ “hoặc” nên quốc gia ven biển chỉ cần thoả mãn một trong hai giới hạn, chứ không cần thoả mãn cả hai điểu kiện. Do đó, các quốc gia có thể mở rộng thềm lục địa vượt quá 350 hải lý miễn sao vẫn nằm trong phạm vi 100 hải lý tính từ đường đảng sâu 2.500 mét.
Như vậy, giả sử như một quốc gia rơi vào một trong hai trường hợp nêu trên, thì quốc gia đó có phải điều chỉnh ranh giới thềm lục địa lùi về phía đất liền như lãnh hải, vùng tiếp giáp lãnh hải và vùng EEZ? Cụ thể, nếu thềm lục địa mở rộng xác định dựa trên giới hạn tối đa 350 hải lý thì việc dịch chuyển đường cơ sở sẽ làm khoảng cách thực tế vượt quá 350 hải lý. Trường hợp quốc gia chỉ có thềm lục địa 200 hải lý cũng tương tự.
Câu trả lời có vẻ là không cần thiết phải dịch chuyển ranh giới thềm lục địa.
Thứ nhất, Điều 76(8) quy định rằng rằng ranh giới thềm lục địa mở rộng được quốc gia ven biển xác lập dựa trên khuyến nghị của Uỷ ban Ranh giới Thềm lục địa (CLCS) sẽ là “cuối cùng và ràng buộc.”
Như vậy, với việc quy định ranh giới là “cuối cùng và ràng buộc” (final and binding), Công ước khẳng định ranh giới thềm lục địa mở rộng không thể được thay đổi.
Thứ hai, ranh giới thềm lục địa 200 hải lý cũng không cần dịch chuyển. Alfred Soons nhận định rằng Điều 76(9) yêu cầu ranh giới ngoài của thềm lục địa, bao gồm cả thềm lục địa 200 hải lý và thềm lục địa mở rộng, cũng không được thay đổi.[12] Quan điểm này cũng được ủng hộ trong Báo cáo năm 2020 nêu trên của Nhóm nghiên cứu ILC ([72]). Điều 76(9) quy định rằng:
“Quốc gia ven biển sẽ nộp lưu chiểu với Tổng thư ký Liên hợp quốc các bản đồ và thông tin liên quan, bao gồm dữ liệu vị trí địa lý, miêu tả vĩnh viễn ranh giới ngoài của thềm lục địa của mình.” (in nghiêng được thêm vào để nhấn mạnh)
Soons còn nhấn mạnh rằng từ “vĩnh viễn” của Điều 76(9) này không xuất hiện trong quy định nộp lưu chiểu vị trí của đường cơ sở, và ranh giới ngoài của lãnh hải và vùng EEZ.[13]
Thứ ba, việc không cần thiết thay đổi ranh giới ngoài của thềm lục địa phù hợp với ý định của các quốc gia tham gia đàm phán UNCLOS tại Hội nghị Liên hợp quốc về Luật Biển lần thứ ba (1973 – 1982). Theo Công ước Geneva về Thềm lục địa năm 1958 (eng), ranh giới ngoài của thềm lục địa có thể thay đổi theo thời gia, bởi vì ranh giới này được xác định theo khả năng khai thác (exploitability) của quốc gia ven biển. Cụ thể Điều 1 của Công ước này quy định rằng thềm lục địa có thể mở rộng “đến nơi mà độ sâu của cột nước cho phép hoạt động hai thác tài nghiên thiên nhiên của khu vực đó.” Như vậy, khoa học-kỹ thuật càng phát triển, khả năng khai thác càng đi xa về các vùng đáy biển sâu hơn, và theo đó, thềm lục địa sẽ ngày càng mở rộng. Không chấp nhận quy định chỉ có lợi cho quốc gia phát triển, trong khi bất lợi cho các quốc gia đang kém phát triển hơn, Hội nghị lần thứ ba thay đổi hoàn toàn định nghĩa thềm lục địa và quy định xác định ranh giới ngoài của thềm lục địa. Một lý do khác là vùng đáy biển quốc tế theo quy chế di sản chung của nhân loại được xác lập, do đó, nếu để ranh giới ngoài của thềm lục địa dịch chuyển thì sẽ gây tổn hại và không ổn định cho vùng biển quốc tế này bởi vì ranh giới thềm lục địa cũng là ranh giới vùng đáy biển quốc tế. Kết quả là Điều 76 xoá bỏ tiêu chí khả năng khai thác, không cho phép một ranh giới ngoài linh hoạt, thay đổi theo thời gian, xác định định ranh giới ngoài của thềm lục địa theo các tiêu chí khách quan về địa mạo, địa lý và địa chất. Như vậy, rõ ràng các quốc gia không muốn ranh giới thềm lục địa thay đổi theo thời gian. Ranh giới thềm lục địa được xác định một lần và cố định mãi mãi.
Với ba lý do trên, có thể kết luận rằng riêng đối với thềm lục địa, việc nước biển dâng làm dịch chuyển đường cơ sở về phía đất liền không làm thay đổi ranh giới.
3. Kết luận
Việc nước biển dâng làm thay đổi vị trí đường bờ biển và khiến cho các căn cứ xác định đường cơ sở thay đổi. Hệ quả pháp lý là đường cơ sở sẽ phải dịch chuyển, kéo theo là ranh giới ngoài của lãnh hải, vùng tiếp giáp lãnh hải và vùng EEZ. Có hai ngoại lệ cho nhận định trên: (1) đường cơ sở thẳng ở khu vực bờ biển không ổn định theo Điều 7(2), và (2) ranh giới ngoài của thềm lục địa. Các kết luận này dựa trên phân tích các quy định hiện hành.
Tuy vậy, việc bắt buộc phải dịch chuyển này có vẻ không phải là mong muốn của các quốc gia. ILC tổng kết rằng:
“Phương pháp/học thuyết dịch chuyển đường cơ sở và các ranh giới của các vùng biển được xác định từ đường cơ sở không đáp ứng được các quan ngại của các Quốc gia Thành viên đang lo lắng về tác động của hiện tượng nước biển dâng, đặc biệt là liên quan đến các quyền của quốc gia trên các vùng biển khác nhau, và yêu cầu cần duy trì sự ổn định, an ninh, chắc chắn và có thể đoán trước về mặt pháp lý.”[14]
Do đó, có thể sẽ quy định mới phù hợp hơn trong tương lai – de lege ferenda – có thể là hoặc giải thích lại hoặc sửa đổi UNCLOS hoặc hình thành quy định tập quán quốc tế mới.
Trần H. D. Minh
———————————————————————
[1] ILC, “First issues paper by Bogdan Aurescu and Nilufer Oral, Co-Chairs of the Stuy Group on Sea Level Rise in relation to International Law”, ngày 28 tháng 02 năm 2020, https://legal.un.org/docs/?symbol=A/CN.4/740 truy cập ngày 27.6.2020.
[2] ILA’s Committee on Baselines under the International Law of the Sea, Final Report (2012) tr. 28-31, http://ilareporter.org.au/wp-content/uploads/2015/07/Source-1-Baselines-Final-Report-Sofia-2012.pdf truy cập ngày 21.6.2020.
[3] AHA Soons, “The Effect of Sea Level Rise upon the Maritime Limtis and Boundaries” (1990) 37(2) Netherland International Law Review 207, tr. 216.
[4] DD Caron, “When Law Mkes Climate Change Worse: Rethinking the Law of Baselines in Light of a Rising Sea” (1990) 17 Ecology Law Quarterly 621; DD Caron, “Climate Change, Sea Level Rise and the Comming Uncertainty in Oceanic Boundaries: A Proposal to Avoid Conflict in trong SY Hong & JM van Dyke (eds.) Maritime Boundary Disputes, Settlement Process, and the Law of the Sea (Brill 2009) tr..
[5] JL Jesus, “Rocks, New-born Islands, Sea Level Rise and Maritime Space”, in trong J Frowein et al. (eds.) Negottiating for Peace – Liber Amicorum Tono Eitel (Springer 2003) 599.
[6] M Hayashi, “Sea Level Rise and the Law of the Sea: Future Options”, in trong D Vidas & PJ Shei (eds.) The World Ocean in Globalisation (Martinus Nijhoff 20111) 187.
[7] J Grote Stoutenburge, “Implementing a New Regime of Stable Maritime Zones to Ensure the (Economic) Survival of Small Island States Threatened by Sea-Level Rise” (2011) 26 The International Journal of Marine and Coastal Law 263.
[8] Y Tanaka, The International Law of the Sea (Cambridge Unviersity Press 2012) tr. 52-53.
[9] ILA’s Committee on International Law and Sea Level Rise, Report (2018) tr. 9-10, https://www.ila-hq.org/images/ILA/DraftReports/DraftReport_SeaLevelRise.pdf truy cập ngày 21.6.2020.
[10] Y Tanaka (n3) tr. 53; 29 [79].
[11] ILA’s Committee on International Law and Sea Level Rise, Report (2018), xem chú thích số 3, tr. 11-12.
[12] AHA Soons (n2) tr. 216-217. [13] Như trên, tr. 216.
[14] ILC (n1) tr. 41 [104(d)].
Luật pháp Quốc tế 