Vấn đề đường chữ U trong Vụ kiện – Bản chất quyền lịch sử của đường chữ U – Trung Quốc không có quyền lịch sử trên Biển Đông – Kể cả khi có quyền lịch sử, UNCLOS đã thay thế các quyền này khi Trung Quốc gia nhập Công ước.
Đường chữ U hay đường chin đoạn của Trung Quốc trên Biển Đông được chính thức đưa ra công luận quốc tế vào năm 2009 trong một công hàm phản đối đệ trình của Việt Nam và Malaysia về thềm lục địa vượt quá 200 hải lý trên Biển Đông. Trung Quốc không (và chưa bao giờ) giải thích rõ ý nghĩa của đường chữ U. Một số học giả cho rằng Trung Quốc đang sử dụng chiến thuật tuy hỏa mù với yêu sách mập mờ, không rõ ràng. Chiến thuật này gây khó khăn cho những ai muốn phản đối yêu sách của Trung Quốc do không biết bản chất của đối tượng phản đối là gì, ngoại trừ một đường chữ U trên bản đồ. Không biết bản chất của đường chữ U dẫn đến không biết sử dụng quy định nào của luật pháp quốc tế để phản đối. Mập mờ về ý nghĩa đường chữ U dẫn đến rất nhiều tiếng nói phản đối với rất nhiều nội dung phản đối dựa trên những suy luận và tưởng tượng xa nhất, tốt nhất của giới học giả và các quốc gia khác. Bản chất đường chữ U là một đám khói mông lung, còn các phản đối đường chữ U là một đại dương sương mù. Công luận rộng rãi đôi khi chỉ biết rằng cần phải phản đối đường chữ U nhưng không phải ai cũng rõ vì sao.
Theo hiểu biết của tác giả, Bộ Ngoại giao Mỹ là cơ quan nhà nước của một quốc gia duy nhất công khai đánh giá pháp lý về yêu sách đường chữ U một cách chi tiết nhất: Xem Limits in the Sea No. 143 (2014): China – Maritime Claims in the South China Sea.
Phân tích đệ trình của Philippines
Trong Tuyên bố khởi kiện của mình, Philippines có hai đệ trình liên quan đến yêu sách đường chữ U: Đệ trình số I và II. Cụ thể, Philippines đề nghị Tòa xem xét và ra phán quyết rằng: Các quyền của Trung Quốc đối với các vùng biển trên Biển Đông, cũng như các quyền của Philippines, được quy định theo UNCLOS và bao gồm các quyền đối với Lãnh hải, tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa (Đệ trình số số I). Theo đó, yêu sách của Trung Quốc trên Biển Đông dựa vào cái gọi là đường chín đoạn trái với UNCLOS và không có giá trị (Đệ trình số II).
Một trong những mục đích chính của Philippines khi khởi kiện Trung Quốc là vô hiệu hóa yêu sách đường chữ U. Để đạt được mục đích này, Philippines cần thiết phải tiến hành hai bước lập luận nên đã tách thành hai đệ trình. Đệ trình thứ nhất nhằm gián tiếp loại trừ khả năng Trung Quốc dựa vào quyền lịch sử tồn tại trong tập quán quốc tế nhưng không tồn tại trong UNCLOS để biện minh cho yêu sách đường chữ U của mình. Philippines đề nghị Tòa phán quyết rằng UNCLOS là cơ sở pháp lý duy nhất cho Trung Quốc và cả Philippines đưa ra yêu sách biển. Mọi quyền trên biển, bất kể là chủ quyền, quyền chủ quyền hay quyền tài phán, chỉ có thể xác lập nếu có quy định của UNCLOS. Nói cách khác, Trung Quốc không thể viện dẫn quyền lịch sử trong tập quán để yêu sách bất kỳ quyền gì theo đường chữ U. Đây là bước đầu tiên và quan trọng nhất, làm cơ sở pháp lý cho Đệ trình thứ II trực diện vô hiệu hóa yêu sách đường chữ U của Trung Quốc. Đệ trình thứ II đề nghị Tòa trọng tài áp dụng các quy định của UNCLOS vào trường hợp yêu sách đường chữ U, và kết luận rằng yêu sách này không phù hợp với UNCLOS, và do đó vô hiệu.
Bản chất quyền lịch sử trong yêu sách Đường chữ U của Trung Quốc
Yêu sách đường chữ U của Trung Quốc bao phủ gần như hoàn toàn Biển Đông, được Tòa chia làm hai phần. Một phần của yêu sách đường chữ U nằm trong phạm vi các vùng biển theo đúng quy định của UNCLOS, như lãnh hải, tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa. Do phù hợp với quy định của UNCLOS nên các hoạt động của Trung Quốc trong phần biển này không thể chứng minh liệu Trung Quốc đang thực thi theo quy định của UNCLOS hay theo quyền lịch sử trong tập quán quốc tế, ví dụ như hoạt động thực thi pháp luật và hoạt động thăm dò và khai thác dầu khí. Tòa tập trung vào phần thứ hai nơi vượt quá mọi giới hạn cho phép của Công ước, ví dụ như vùng nước vượt quá 200 hải lý tính từ đảo Hải Nam của Trung Quốc, hay vượt quá 12 hải lý tính từ các đảo đá thuộc quần đảo Trường Sa. Do vượt quá giới hạn cho phép của UNCLOS, nên Trung Quốc khi tiến hành các hoạt động phần biển này sẽ là chỉ dấu cho thấy Trung Quốc đang yêu sách các quyền bên ngoài quy định của UNCLOS.[1] Và qua đó, làm sang tỏ bản chất thực sự của yêu sách đường chữ U của nước này. Ba trường hợp có vẻ Trung Quốc yêu sách quyền bên ngoài UNCLOS được Tòa xem xét đến.
Trường hợp thứ nhất liên quan đến hoạt động thăm dò dầu khí.[2] Năm 2012 Tập đoàn Dầu khí Ngoài khơi Quốc gia của Trung Quốc (China National Offshore Oil Corporation – CNOOC) ra thông báo mời thầu với các lô dầu khí ở khu vực phía tây Biển Đông. Một phần phía tây của ít nhất một lô dầu khí (Lô BS16) nằm ngoài phạm vi 200 hải lý của tất cả các thực thể trên Biển Đông mà Trung Quốc có yêu sách chủ quyền, và cũng nằm ngoài phạm vi thềm lục địa mở rộng có thể có của Trung Quốc. Trung Quốc cũng từng phản đối các hoạt động thăm dò dầu khí của Philippines bên ngoài mọi giới hạn cho phép của UNCLOS. Như trường hợp Trung Quốc phẩn đối hoạt động thăm dò ở khu vực lô GSEC101 (SC72), lô SC58, các lô ở Khu 3 và Khu 4. Các công hàm phản đối của Trung Quốc – qua việc viện dẫn đến “danh nghĩa lịch sử” và các quyền “tồn tại từ thời xa xưa” – cho thấy nước này đang dựa vào quyền lịch sử trong tập quán quốc tế mà không phải quy định của UNCLOS.
Trường hợp thứ hai liên quan đến lệnh cấm đánh bắt cá đơn phương của Trung Quốc.[3] Trung Quốc viện dẫn đến quyền lịch sử khi áp đặt lệnh cấm đánh bắt cá đơn phương trên gần như toàn bộ Biển Đông (xem hình bên dưới).
Hai trường hợp trên cho thấy Trung Quốc đang yêu sách quyền lịch sử đối với tài nguyên thiên nhiên, sinh vật và phi sinh vật, theo đường chữ U. Trường hợp thứ ba mà Tòa dẫn ra là trong khi yêu sách các quyền độc quyền về tài nguyên thiên nhiên, Trung Quốc nhiều lần khẳng định sẽ tôn trọng quyền tự do hang hải và tự do hàng không trên Biển Đông.[4] Điều này cho thấy Trung Quốc không xem vùng nước bên trong đường chữ U là vùng nước lịch sử có quy chế như nội thủy và lãnh hải.[5] Nếu Trung Quốc xem đây là vùng nước lich sử thì sẽ không tồn tại quyền tự do hàng hải hay tự do hàng không được. Ba trường hợp trên cho thấy cái mà Trung Quốc muốn yêu sách trên Biển Đông chỉ giới hạn trong một số quyền lịch sử cụ thể đối với tài nguyên thiên nhiên, mà không phải là một quyền lịch sử rộng tương tự như chủ quyền lịch sử.[6]
Về bản chất chung, quyền lịch sử là bất kỳ quyền gì mà một quốc gia có mà trong trường hợp thông thường luật pháp quốc tế không cho phép nếu không có các hoàn cảnh lịch sử đặc thù.[7] Quyền lịch sử (historic rights) có thể bao gồm chủ quyền lịch sử, nhưng cũng có thể chỉ bao gồm một số quyền giới hạn hơn so với chủ quyền, như quyền đánh bắt cá, quyền tiếp cận. Tòa trọng tài cũng phân biệt sự khác nhau giữa “chủ quyền lịch sử” (historic sovereignty), “danh nghĩa lịch sử” (historic titles), “vùng nước lịch sự” (historic waters) và “vịnh lịch sử” (historic bays). Theo đó,
“‘Danh nghĩa lịch sử’ … được sử dụng cụ thể để chỉ chủ quyền lịch sự đối với lãnh thổ hay vùng biển. ‘Vùng nước lịch sử’ đơn giản là một từ để chỉ danh nghĩa lịch sử đối với các vùng biển, thường là một yêu sách với nội thủy hoặc lãnh hải … ‘Vịnh lịch sử’ đơn giản là một vịnh mà quốc gia có yêu sách vùng nước lịch sử.”[8]
Như vậy, quyền lịch sử là một khái niệm tổng quát với nhiều nghĩa khác nhau tùy thuộc vào phạm vi rộng hay hẹp của “quyền”. Quyền lịch sử có thể rộng đến mức tương đương với chủ quyền tuyệt đối và đầy đủ đối với một lãnh thổ hay một vùng biển. Theo nghĩa rộng nhất này, một vùng biển hay một vịnh sẽ có quy chế tương tự như nội thủy hoặc lãnh hải – nơi quốc gia ven biển có chủ quyền tuyệt đối. Quyền lịch sử cũng có thể giới hạn ở mức độ một số quyền cụ thể, riêng lẻ như quyền đánh bắt cá, quyền khai thác ngọc trai, quyền tiếp cận ngư trường, quyền qua lại,…
Trung Quốc không có bất kỳ quyền lịch sử nào theo đường chữ U
Để có thể xác lập quyền lịch sử, luật pháp quốc tế yêu cầu quốc gia có yêu sách quyền lịch sử phải có bằng chứng thỏa mãn hai điều kiện: (1) thực tiễn thực thi liên tục quyền được yêu sách và (2) sự đồng ý của các quốc gia khác bị ảnh hưởng nếu quyền đó được xác lập.[9] Năm 1958, trong Tuyên bố về Lãnh hải của mình, Trung Quốc đã công nhận rằng có tồn tại biển cả ngăn cách giữa đất liền nước này và các đảo mà nước này yêu sách trên Biển Đông (quần đảo Hoàng Sa, quần đảo Trường Sa, quần đảo Zongsha, và quần đảo Dongsha).[10] Trên biển cả, tất cả mọi quốc gia đều có các quyền tự do biển cả, bao gồm tự do đánh bắt cá và tự do thăm dò, khai thác dầu khí hay các tài nguyên thiên nhiên khác.[11] Do đó, để chứng minh mình có quyền lịch sử mang tính độc quyền, loại trừ các quốc gia khác, Trung Quốc cần chứng minh rằng “Trung Quốc đã thực thi các hoạt động trái với những gì được cho phép theo các quyền tự do biển cả và các Quốc gia khác đồng ý với quyền [lịch sử] đó của Trung Quốc.”[12] Nếu chỉ có bằng chứng cho thấy Trung Quốc có hoạt động hàng hải hay đánh bắt cá ở Biển Đông thì chưa đủ, vì đấy chỉ là bằng chứng cho thấy nước này thực thi quyền tự do biển cả trên Biển Đông mà thôi. Cốt lõi để chứng minh quyền lịch sử đối với tài nguyên thiên nhiên phải nằm ở việc Trung Quốc phải chứng minh rằng:
“trong lịch sử, Trung Quốc đã từng ngăn cấm hay hạn chế người dân của các quốc gia khác khai thác tài nguyên [trên Biển Đông] và các quốc gia đó đã chấp nhận các hạn chế này.”[13]
Tuy nhiên, Tòa không thể xác định bất kỳ bằng chứng nào cho thấy Trung Quốc trong lịch sử đã từng ban hành quy định hay kiểm soát hoạt động đánh bắt cá ở Biển Đông bên ngoài phạm vi lãnh hải,[14] nên cũng chẳng có bằng chứng cho thấy các quốc gia khác chấp nhận quyền kiểm soát hay hạn chế của Trung Quốc. Với tài nguyên phi sinh vật, Tòa càng không thấy có bất kỳ khả năng nào tồn tại một quyền lịch sử của Trung Quốc, thậm chí về mặt lý thuyết. Bởi vì tài nguyên dầu khí ở khu vực đáy biển chỉ mới manh nha gần đây, và không thể nào Trung Quốc đã từng khai thác hay ngăn cấm nước khác khai thác trong lịch sử. Tập đoàn CNOOC của Trung Quốc cũng chỉ mới thành lập năm 1982.[15] Do đó, không thể nào có bất kỳ bằng chứng nào cho thấy Trung Quốc đã từng có quyền lịch sử đối với tài nguyên phi sinh vật như dầu khí ở đáy biển Biển Đông.[16]
Tòa kết luận rằng Trung Quốc chưa từng có quyền quyền lịch sử nào đối với tài nguyên sinh vật và phi sinh vật trên Biển Đông. Cũng lưu ý rằng việc gần đây Trung Quốc ban hành lệnh cấm đánh bắt cá đơn phương và ngăn chặn các quốc gia khác thăm dò, khai thác dầu khí ở Biển Đông cho thấy nước này đang cố gắng xác lập một thực tiễn thỏa mãn điều kiện (1) để có thể có quyền lịch sử ở Biển Đông. Chỉ còn thiếu sự đồng ý của các quốc gia khác theo điều kiện (2) là Trung Quốc sẽ có cơ sở pháp lý để yêu sách quyền lịch sử. Đây là điểm mà các quốc gia khác cần chú ý và có thể đã chú ý để duy trì sự phản đối liên tục, bảo đảm điều kiện (2) không bao giờ có thể thỏa mãn được. Thực tế, các quốc gia xung quanh luôn phản đối tất cả các hoạt động mang tính chất độc quyền, loại trừ của Trung Quốc trên Biển Đông.
Dù cho đã từng có quyền lịch sử, quy định của UNCLOS có giá trị thay thế các quyền này
Giả sử như quyền lịch sử của Trung Quốc có tồn tại đi nữa, thì việc Trung Quốc gia nhập UNCLOS đã xóa bỏ các quyền này do trái với quy định của UNCLOS. Nói cách khác, Trung Quốc không thể tiếp tục duy trì các quyền lịch sử trong các vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của quốc gia khác, như Philippines và Việt Nam. Không có bất kỳ quy định nào của UNCLOS trực tiếp cho phép quyền lịch sử tiếp tục tồn tại trong vùng đặc quyền kinh tế, thềm lục địa của nước khác, hay biển cả hay vùng đáy biển quốc tế.[17] Tòa xem xét liệu có quy định nào ngầm cho phép hay cho thấy Công ước có ý định duy trì các quyền lịch sử hay không.[18]
Tòa kết luận rằng các quy định của Công ước đã điều chỉnh một cách toàn diện các quyền của các quốc gia khác trong vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa, và không cho phép các quyền lịch sử tiếp tục tồn tại trừ khi phù hợp với quy định của UNCLOS.[19] UNCLOS có ưu thế và có giá trị thay thế tất cả các quyền tồn tại trước đó mà không còn phù hợp với Công ước. Yêu sách quyền lịch sử theo đường chữ U của Trung Quốc không phù hợp với các quy định của UNCLOS,[20] do đó không thể tiếp tục tồn tại. Các quốc gia khác như Philippines và Việt Nam có quyền hợp pháp theo UNCLOS đối với vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa trên Biển Đông, và yêu sách quyền lịch sử theo đường chữ U (nếu đã tồn tại trước đó trong lịch sử) sẽ phải “thu gọn” lại khỏi các khu vực biển nay đã là vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của các quốc gia khác xung quanh Biển Đông.
Trần H. D. Minh
Xem thêm các bài bình luận về Vụ kiện Biển Đông liên quan đến các khía cạnh khác nhau của vụ kiện quan trọng này:
- Nội dung chính, tác động của phán quyết và gợi mở cho Việt Nam
- Lệnh đánh bắt cá đơn phương của Trung Quốc và thực tiễn Việt Nam
- Quyền đánh bắt cá truyền thống của ngư dân các nước ở Bãi Scarborough
- Hoạt động xây dựng đảo và cải tạo đảo của Trung Quốc ở Trường Sa – Liên hệ thực tiễn của Việt Nam
- Quy chế của các thực tể ở quần đảo Trường Sa và tác động đến yêu sách của Việt Nam trên Biển Đông
- Phân tích tuyên bố của Bộ Ngoại giao Việt Nam gửi đến Tòa trọng tài
- Học giả Trung Quốc và Vụ kiện Biển Đông
———————————————————————————————-
[1] Vụ kiện Biển Đông (Philippines v Trung Quốc) (Phán quyết về nội dung) [2016] Tòa trọng tài theo Phụ lục VII của UNCLOS, 86 [207], xem tại <https://www.pcacases.com/web/sendAttach/2086>. [2] Như trên, 86 – 87 [208] – [209]. [3] Như trên, 88, 91 [210] – [212]. [4] Như trên, 91 [212]. [5] Như trên, 91 [213]. [6] Như trên, 97 [228] – [229]. [7] Như trên, 96 [225] [8] Như trên. [9] Như trên, 113 [265]. [10] Như trên, 113 [269]. [11] Như trên. [12] Như trên, 114 [270]. [13] Như trên. [14] Như trên. [15] Như trên. [16] Như trên. [17] Như trên, 100 [239]. [18] Như trên. [19] Như trên, 111 [261]. [20] Như trên.
Luật pháp Quốc tế 