[78] Phán quyết ngày 12.7.2016 trong Vụ kiện Biển Đông: Quyền đánh bắt cá truyền thống của ngư dân các nước ở Bãi Scarborough

Một trong những cáo buộc chống lại Trung Quốc của Philippines  là việc các tàu công vụ, tàu thực thi pháp luật của Trung Quốc đã ngăn cản ngư dân Philippines đánh bắt cá truyền thống ở khu vực biển quanh Bãi Scarborough (tiếng Anh: Scarborough Shoal, Hán – Việt: đảo Hoàng Nham). Bãi Scarborough gồm 05 đến 07 đảo đá theo Điều 121(3) đang tranh chấp chủ quyền giữa Philippines và Trung Quốc.[1] Việt Nam không có yêu sách chủ quyền đối với Bãi này.

Trong Phán quyết ngày 12 tháng 7 năm 2016, Tòa trọng tài đã xem xét các quy định của luật quốc tế về quyền đánh bắt cá truyền thống, tác động của việc thay đổi chủ quyền lãnh thổ đối với quyền đánh bắt cá truyền thống và tác động Công ước Liên hợp quốc về Luật Biển năm 1982 (UNCLOS) đến sự tồn tại tiếp tục của quyền đánh bắt cá truyền thống. Kết luận của Tòa khẳng định ngư dân của các quốc gia xung quanh Biển Đông đều có quyền đánh bắt cá truyền thống ở Bãi Scarborough, bao gồm ngư dân của Philippines, Trung Quốc (gồm cả Đài Loan) và Việt Nam. Quyền đánh bắt cá truyền thống không phụ thuộc vào việc nước nào có chủ quyền đối với các đảo đá thuộc Bãi Scarborough. Không một quốc gia nào được phép cản trở việc thực thi quyền đánh bắt cá truyền thống của ngư dân nước khác, kể cả quốc gia có chủ quyền đối với các đảo đá trong Bãi Scarborough.

Bài viết dưới đây sẽ tóm tắt lại lập luận của Tòa, và qua đó cũng cung cấp cho người đọc cơ sở pháp lý của quyền đánh bắt cá truyền thống theo luật biển quốc tế hiện nay. Đây là một vấn đề pháp lý có liên quan đến thực tiễn Việt Nam khi Việt Nam cũng sử dụng lập luận về quyền đánh bắt cá truyền thống trên Biển Đông. Ví dụ như phát biểu của Người phát ngôn Bộ Ngoại giao Việt Nam Lê Hải Bình ngày 21 tháng 5 năm 2015 phản đối lệnh cấm đánh bắt cá của Trung Quốc có nhắc đến “Vùng biển Hoàng Sa là ngư trường truyền thống của ngư dân Việt Nam từ bao đời nay.”[2] Ngoài ra, tìm hiểu lập luận và kết luận của Tòa trọng tài cũng để làm rõ hơn một số điểm chưa được nói rõ trong bài này của TS. Trần Công Trục – nguyên Trưởng ban Ban Biên giới Chính phủ. TS. Trần Công Trục tập trung vào vùng đặc quyền kinh tế, còn bài viết này bám sát vào phán quyết và chỉ đề cập đến quyền đánh bắt cá truyền thống trong lãnh hải.

1. Quyền đánh bắt cá truyền thống: Luật pháp quốc tế và UNCLOS

Quyền đánh bắt cá truyền thống (traditional fishing rights) hay quyền đánh bắt cá thủ công (artisanal fishing rights) đã tồn tại và được công nhận trong luật pháp quốc tế. Tòa trọng tài trích dẫn chủ yếu phán quyết năm 1999 của Tòa trọng tài trong Vụ phân định biển giữa Eritrea và Yemen để định nghĩa thế nào là đánh bắt cá thủ công, truyền thống. Trong vụ việc đó, đánh bắt cá thủ công được định nghĩa là hoạt động đánh bắt cá sử dụng các tàu cá nhỏ và ngư cụ đơn giản, với quy mô nhỏ khác với đánh bắt cá công nghiệp.[3] Ngư dân đánh bắt cá truyền thống có thể nâng cấp, cải tiến động cơ của các tàu cá nhỏ, thay đổi kỹ thuật hàng hải, thông tin liên lạc hoặc kỹ thuật đánh bắt.[4] Nhưng nếu các cải tiến này khiến cho hoạt động đánh bắt cá vượt mức “thủ công”, trở thành đánh bắt cá quy mô công nghiệp quy mô lớn và có tính chất thương mại thì sẽ không được xem là đánh bắt cá thủ công, truyền thống.[5]

Tòa trọng tài trong Vụ kiện Biển Đông chấp nhận cách giải thích của Tòa trọng tài trong Vụ Eritrea vs. Yemen, và làm rõ thêm rằng đánh bắt cá thủ công được định nghĩa trong quan hệ với đánh bắt cá công nghiệp, theo đó đánh bắt cá thủ công là hoạt động đơn giản, thực hiện với quy mô nhỏ, sử dụng kỹ thuật đánh bắt được sử dụng lâu đời theo tập quán của từng khu vực.[6] Đánh bắt cá có tổ chức và tính chất công nghiệp đáng kể sẽ không còn được xem là thủ công, truyền thống.[7]

Tòa trọng tài cho rằng quyền đánh bắt cá thủ công, truyền thống hình thành qua thực tiễn lâu dài, phổ biến của một cộng đồng.[8] Đây là quyền tư (private right) thuộc về các ngư dân và một cộng đồng ngư dân đánh bắt cá truyền không, không phải là quyền của một quốc gia.[9] Và vì vậy, các quyền này không bị ảnh hưởng bởi sử thay đổi về biên giới, lãnh thổ hay chủ quyền.[10] Nói cách khác, do các quyền tư này không thuộc về quốc gia nên việc thay đổi biên giới, lãnh thổ hay chủ quyền của quốc gia cũng không có tác động đến các quyền này. Các quyền nay gắn liền với cá nhân và cộng đồng, và vẫn sẽ tồn tại cùng với sự tồn tại của cá nhân và cộng đồng có quyền đó. Để dễ hình dung, logic của nhận định trên tương tự như quy định tại Điều 133 trong Luật nhà ở năm 2014 của Việt Nam, theo đó, nếu có sự thay đổi chủ sở hữu nhà đang cho thuê (mua bán nhà hoặc phát sinh thừa kế), thì chủ sở hữu mới vẫn phải tôn trọng hợp đồng thuê nhà của người thuê với chủ sở hữu cũ và hợp đồng thuê nhà vẫn có hiệu lực pháp lý cho đến khi hết hạn.

Tuy nhiên, quyền đánh bắt cá thủ công, truyền thống có thể bị loại bỏ hoặc thay đổi nếu các quốc gia liên quan có thỏa thuận. Khi Công ước Luật Biển năm 1982 (UNCLOS) được thông qua và có hiệu lực, quyền đánh bắt cá truyền thống không còn được công nhận nếu trong phạm vi vùng đặc quyền kinh tế.[11] Quyền đánh bắt cá truyền thống chỉ có thể tiếp tục tồn tại trong lãnh hải theo Điều 2(3) và trong vùng nước quần đảo theo Điều 51(1).[12] Điều 2(3) quy định “chủ quyền đối với lãnh hải được thực thi theo quy định của Công ước này và các quy định khác của luật pháp quốc tế,” và quyền đánh bắt cá truyền thống được xem là nằm trong nhóm “các quy định khác của luật pháp quốc tế.”[13] Điều 51(1) quy định “quốc gia quần đảo phải tôn trọng các thỏa thuận đang tồn tại với các quốc gia khác và phải công nhận quyền đánh bắt cá truyền thống và các hoạt động chính đánh khác của các quốc gia liền kề trong các khu vực nhất định của vùng nước quần đảo.” Điều đó, có nghĩa nếu ngư dân của nước A từng đánh bắt cá truyền thống tại lãnh hải, vùng nước quần đảo và vùng đặc quyền kinh tế của nước B, thì với việc Công ước có hiệu lực giữa hai nước, quyền đánh bắt cá đó của ngư dân nước A chỉ còn tồn tại trong lãnh hải và vùng nước quần đảo của nước B. Việc tiếp tục đánh bắt cá ở vùng đặc quyền kinh tế của nước B sẽ vi phạm vào quyền chủ quyền của nước này theo Điều 56 UNCLOS.

2. Quyền đánh bắt cá truyền thống ở vùng biển xung quanh Bãi Scarborough

Dựa vào các bằng chứng có được, Tòa cho rằng Bãi Scarborough là ngư trường đánh bắt cá truyền thống của ngư dân từ nhiều quốc gia, bao gồm Philippines, Trung Quốc và Việt Nam.[14] Ngư dân các nước có quyền đánh bắt cá truyền thống trong phạm vi lãnh hải của các đảo đá thuộc Bãi Scarborough. Từ tháng 5 năm 2012, tàu công vụ Trung Quốc đã ngăn cản ngư dân Philippines đánh bắt cá tại Bãi Scarborough.[15] Trong giai đoạn đó, ngư dân Trung Quốc vẫn tiếp tục hoạt động đánh bắt cá bình thường tại khu vực này.[16] Hành vi này của Trung Quốc đã vi phạm quyền đánh bắt cá truyền thống của ngư dân Philippines.[17]

Tòa cũng lưu ý rằng một quốc gia ven biển có thể điều chỉnh quyền đánh bắt cá truyền thống của ngư dân nước ngoài trong lãnh hải của mình nhằm mục đích bảo tồn hay ngăn chặn đánh bắt cá gây hại cho môi trường.[18] Quốc gia ven biển cũng có thể đặt ra quy định xác định tiêu chí về đánh bắt cá truyền thống, thủ công, và đánh bắt cá công nghiệp.[19] Giả sử Trung Quốc có chủ quyền đối với các đảo đá thuộc Bãi Scarborough thì việc ngăn chặn ngư dân Philippines ở đây cũng không thể biện minh rằng nước này chỉ đang điều chỉnh hoạt động đánh cá nhằm mục đích bảo tồn môi trường hay mục đích nào khác, bởi lẽ trong khi ngư dân Philippines bị cấm đánh bắt thì ngư dân Trung Quốc vẫn tiếp tục đánh bắt như thường lệ. Đương nhiên, trong trường hợp giả định này, Trung Quốc cũng có thể cho rằng ngư dân Trung Quốc đã tuân thủ các quy định đánh bắt cá của nước này, nên có thể đánh bắt cá bình thường.

Thực tế, việc Trung Quốc ngăn cản ngư dân Philippines ở Bãi Scarborough không liên quan đến việc điều chỉnh hoạt động đánh bắt cá mà chủ yếu xuất phát từ tình hình leo thang căng thẳng giữa hai nước xung quanh tranh chấp chủ quyền ở Bãi này.

Trần H. D. Minh

Xem thêm các bài bình luận về Vụ kiện Biển Đông liên quan đến các khía cạnh khác nhau của vụ kiện quan trọng này:

1. Nội dung chính, tác động của phán quyết và gợi mở cho Việt Nam
2. Lệnh đánh bắt cá đơn phương của Trung Quốc và thực tiễn Việt Nam
3. Hoạt động xây dựng đảo và cải tạo đảo của Trung Quốc ở Trường Sa – Liên hệ thực tiễn của Việt Nam
4. Hiểu đúng một phần bản chất của Đường chữ U
5. Quy chế của các thực tể ở quần đảo Trường Sa và tác động đến yêu sách của Việt Nam trên Biển Đông
6. Phân tích tuyên bố của Bộ Ngoại giao Việt Nam gửi đến Tòa trọng tài
7. Học giả Trung Quốc và Vụ kiện Biển Đông

————————————————————————

[1] Vụ kiện Biển Đông (Philippines v. Trung Quốc) [2016] (Phán quyết) Tòa trọng tài theo Phụ lục VII UNCLOS, tr. 232, đoạn 554 – 556.

[2] Hồng Nguyên, ‘Hoàng Sa là phần lãnh thổ không thể tách rời của Việt Nam’, ngày 21/5/2015, Báo điện tử Chính phủ, xem tại < http://baochinhphu.vn/Doi-ngoai/Hoang-Sa-la-phan-lanh-tho-khong-the-tach-roi-cua-Viet-Nam/227542.vgp> (truy cập ngày 01/5/2018); ‘Vùng biển Hoàng Sa là ngư trường truyền thống của ngư dân Việt Nam’, ngày 21/5/2015, VOV5, xem tại < http://vovworld.vn/vi-VN/chinh-tri/vung-bien-hoang-sa-la-ngu-truong-truyen-thong-cua-ngu-dan-viet-nam-336728.vov> (truy cập ngày 01/5/2018); Quang Chinh, ‘Việt Nam kêu gọi các nước không làm phức tạp thêm tình hình Biển Đông’, ngày 21/5/2015, Báo Thế giới & Việt Nam, xem tại < http://baoquocte.vn/viet-nam-keu-goi-cac-nuoc-khong-lam-phuc-tap-them-tinh-hinh-bien-dong-15008.html> (truy cập ngày 01/5/2018).

[3] Chú thích 1, đoạn 795 – 796.   [4] Như trên.   [5] Như trên.   [6] Như trên, đoạn 797.   [7] Như trên, đoạn 807.   [8] Như trên, đoạn 798.   [9] Như trên.   [10] Như trên, 799.   [11] Như trên, đoạn 804.   [12] Như trên, đoạn 805.   [13] Như trên, đoạn 808.   [14] Như trên, đoạn 805.   [15] Như trên, đoạn 810.   [16] Như trên.   [17] Như trên, đoạn 812.   [18] Như trên, đoạn 809.   [19] Như trên.