[154] Khủng hoảng bổ nhiệm thành viên Cơ quan Phúc thẩm (AB) của WTO

Bế tắc vì thủ tục đồng thuận trong bổ nhiệm thành viên AB – Thiếu thành viên, AB ngừng hoạt động – Hệ quả sau ngày 10.12.2019 – Hệ quả riêng với Trung Quốc

Từ năm 2017, Mỹ đã kiên trì bác bỏ việc bổ nhiệm, tái bổ nhiệm thành viên của Cơ quan Phúc thẩm (Appellate Body) của Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO). Quyết định của Mỹ phản ánh quan điểm của Tổng thống Trump đối với WTO nói chung. Trong phát biểu ngày 22.03.2018 khi ký văn kiện nhằm chống lại “sự xâm lược kinh tế của Trung Quốc”, Tổng thống Trump cho rằng:

“Chúng ta đã chi rất nhiều tiền kể từ khi thành lập Tổ chức Thương mại Thế giới – thực sự là một thảm họa cho chúng ta. Tổ chức này rất không công bằng với chúng ta. Các vụ việc được giải quyết rất không công bằng. Phán quyết rất không công bằng. Và như đã biết, chúng ta luôn là thiểu số ở đó và điều đó là không công bằng.”

Trước Uỷ ban Tài chính Thượng viện Mỹ, Đại diện thương mại Mỹ Robert Lighthizer giải thích cụ thể hơn vì sao Mỹ phải sử dụng biện pháp cực đoan này. Theo GS Peter van den Bossche, quan ngại của Mỹ (và không chỉ của Mỹ) đối với AB đã bắt đầu âm ĩ từ khá lâu trước đó, từ thời Tổng thống Obama và Tổng thống Bush, mà Tổng thống Trump chỉ là người đẩy quan ngại đó lên một mức độ cao hơn mà thôi.[1]

Quan điểm của Mỹ khiến cho số lượng thành viên của cơ quan này giảm dần do lần lượt hết nhiệm kỳ. Cuối năm 2017, AB còn 4 thành viên, và từ cuối năm 2018 chỉ còn lại 3 thành viên. Đến ngày 11.12.2019, AB sẽ chỉ còn lại 01 thành viên, và chính thức bị vô hiệu hóa. GS Peter van den Bossche nói vui rằng đến ngày này, AB sẽ là cơ quan giải quyết tranh chấp quốc tế duy nhất và lần đầu tiên chỉ có thành viên là nữ![2]

Cơ quan Phúc thẩm (AB) của WTO là cơ quan thuộc hệ thống giải quyết tranh chấp của WTO, được thành lập theo Quy chế về Giải quyết Tranh chấp của Tổ chức này (Dispute Settlement Understanding – DSU). Điều 17 của DSU quy định rằng AB sẽ là cơ quan thường trực do Cơ quan Giải quyết tranh chấp của WTO (Dispute Settlement Body – DSB) thành lập, gồm 07 thành viên.

1. Bế tắc vì thủ tục đồng thuận trong bổ nhiệm, tái bổ nhiệm thành viên Cơ quan Phúc thẩm của WTO

Theo Điều 17(2), việc bổ nhiệm, tái bổ nhiệm thành viên AB do DSB thực hiện. DSB là cơ quan giải quyết tranh chấp giữa các thành viên WTO, gồm đại diện của tất cả các thành viên WTO (hiện nay là ). Điều 2(4) DSU quy định các quyết định của DSB, bao gồm quyết định bổ nhiệm, tái bổ nhiệm thành viên AB, sẽ được thông qua bằng đồng thuận (consensus). Thủ tục đồng thuận được hiểu là khi một vấn đề được đệ trình lên DSB mà không thàh viên nào có mặt chính thức phản đối dự thảo quyết định.[3]

Chính thủ tục ra quyết định bằng đồng thuận là cơ sở pháp lý để Mỹ ngăn chặn việc bổ nhiệm, tái bổ nhiệm thành viên AB.

2. Thiếu thành viên, AB chuẩn bị ngừng hoạt động

Điều 17(1) của DSU quy định mỗi vụ việc phúc thẩm sẽ được xem xét bởi 03 thành viên của AB. Như vậy, từ cuối năm 2018 đến nay, AP đang hoạt động với số lượng tối thiểu, gồm Ujal Signh Bhatia (Ấn Độ), Thomas R Graham (Mỹ) và Hong Zhao (Trung Quốc).

Nhưng đến ngày 10.12.2019, khi hai thành viên AP hết nhiệm kỳ (Bhatia và Graham), để cho AB chỉ còn một thành viên (Hong Zhao), thì AB chính thức không thể xem xét bất kỳ vụ việc mới nào. Thủ tục phúc thẩm trong cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO chính thức ngừng hoạt động.

3. Hệ quả pháp lý sau ngày 10.12.2019

Điều 17(5) của DSU quy định:

“Như một quy định chung, thủ tục sẽ không kéo dài quá 60 ngày kể từ ngày một bên tranh chấp chính thức thông báo quyết định yêu cầu phúc thẩm cho đến ngày Cơ quan Phúc thẩm ra báo cáo… Khi Cơ quan Phúc thẩm xét rằng cơ quan này không thể ra báo cáo trong 60 ngày, Cơ quan Phúc thẩm sẽ thông báo lý do chậm trễ và dự kiến thời gian ra báo cáo cho DSB bằng văn bản. Trong mọi trường hợp, thủ tục sẽ kéo dàn hơn 90 ngày.”

Từ quy định trên, hệ quả pháp lý đầu tiên là sau ngày 11.12.2019, AB sẽ khó có thể tuân thủ đúng quy định về việc ra báo cáo đối với các yêu cầu phúc thẩm mới.

Đối với các vụ việc mà AB đang xem xét, Điều 15 của Thủ tục làm việc của Cơ quan Phúc thẩm (Working Procedures of the Appellate Body) quy định rằng:

“Với sự đồng ý của Cơ quan Phúc thẩm và sau khi thông báo cho DSB, một thành viên không còn là thành viên của Cơ quan Phúc thẩm có thể hoàn hành nhiệm vụ đối với bất kỳ vụ việc phúc thẩm nào mà thành viên này được giao xem xét khi còn là thành viên, và, chỉ với mục đích đó, thành viên này sẽ được xem là tiếp tục là thành viên của Cơ quan Phúc thẩm.”

Như vậy, với nhữgn vụ việc đang được xem xét hoặc được yêu cầu trước ngày 10.12.2019, Cơ quan Phúc thẩm có thể tiếp tục xem xét.

Một giải pháp để giải quyết tranh chấp khi AB dừng hoạt động có thể là Trọng tài theo Điều 25 DSU. Điều kiện để sử dụng trọng tài là phải có thỏa thuận của các bên tranh chấp. Do đó, biện pháp trọng tài cần phải sự thiện chí của các bên tranh chấp cùng mong muốn giải quyết tranh chấp thương mại giữa họ. Có học giả gợi ý rằng thủ tục trọng tài theo Điều 25 có thể được sử dụng như một thủ tục phúc thẩm thay thế cho AP đối với các vụ việc đã có báo cáo của ban hội thẩm.[4]

4. Hệ quả đối với Trung Quốc

Như phát biểu của Tổng thống Trump ở trên, việc ngăn chặn bổ nhiệm thành viên AB là do bất mãn chung với hệ thống thương mại toàn cầu hiện nay của Tổng thống Trump. Việc vô hiệu hóa AB cũng có thể là một biện pháp chống lại các vụ kiện mà Trung Quốc khởi kiện Mỹ kế từ khi Chiến tranh thương mại giữa hai nước bùng nổ năm 2018. Với Trung Quốc, sáu vụ việc khởi kiện bao gồm: DS543, DS544, DS562, DS563, DS565, và gần đây nhất DS587.

Như vậy, nếu AB thực sự ngừng hoạt động thì quá trình giải quyết các vụ việc trên sẽ đình trệ khi một hay cả hai nước có yêu cầu phúc thẩm báo cáo của ban hội thẩm.

Trần H. D. Minh

————————————————————

[1] Ghi chép từ bài trình bày Peter van den Bossche, “WTO Appellate Body crisis: Lessons for the governance of international courts and tribunals?”, Hội thảo Governance of International Courts and Tribunals, Trường Luật, Đại học Leiden, ngày 21.09.2019.

[2] Như trên.

[3] Understanding on rules and procedures governing the settlement of disputes, Chú thích số 1, https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dsu_e.htm#fntext1, tham khảo ngày 19.9.2019.

[4] Jennifer Hillman, ‘Three approaches to sixing the World Trade Organization’s Appellate Body: The Good, the Bad and the Ugly?’, tr. 8, https://www.law.georgetown.edu/wp-content/uploads/2018/12/Hillman-Good-Bad-Ugly-Fix-to-WTO-AB.pdf tham khảo ngày 20.9.2019.