[103] Quyền miễn trừ quốc gia

Khái niệm – Nguồn – Bản chất thủ tục của quyền miễn trừ – Hai cách tiếp cận: Miễn trừ tuyệt đối và miễn trừ hạn chế – Công ước về Quyền miễn trừ quốc gia năm 2004 – Nội dung chính của Công ước – Quan điểm của Việt Nam

Khái niệm “quyền miễn trừ quốc gia”

Trong luật quốc tế, có ba nhóm đối tượng được miễn trừ khỏi thẩm quyền của một quốc gia khác: Quốc gia, Tổ chức quốc tế liên chính phủ, và người đại diện của họ (nhân viên ngoại giao, lãnh sự, nhân viên của tổ chức quốc tế,…). Quyền miễn trừ quốc gia (state immunity / sovereign immunity) là quyền bảo đảm cho một quốc gia không phải chịu sự điều chỉnh của thẩm quyền của một quốc gia khác, bao gồm cả thẩm quyền lập pháp, hành pháp hay tư pháp. Trên thực tế, thường phát sinh hai trường hợp viện dẫn quyền miễn trừ quốc gia.[1] Thứ nhất, quyền miễn trừ quốc gia đối với thẩm quyền xét xử của các tòa án của một quốc gia khác trong các vụ việc mà quốc gia là một bên. Thứ hai là trường hợp viện dẫn quyền miễn trừ quốc gia để ngăn cản việc thực thi các biện pháp chống lại tài sản của một quốc gia, ví dụ như yêu cầu phong tỏa hay tịch thu tài sản của sứ quán một nước đê bồi thường theo quyết định của một tòa án quốc gia.

Quyền miễn trừ quốc gia, cũng như quyền miễn trừ ngoại giao, lãnh sự, xuất phát từ nguyên tắc bình đẳng chủ quyền – một trong các nguyên tắc cơ bản của luật quốc tế.[2] Theo nguyên tắc bình đẳng chủ quyền, mọi quốc gia đều bình đẳng về mặt pháp lý. Không một quốc gia nào có quyền xét xử một quốc gia khác tại tòa án của mình hay cưỡng chế thi thành các quyết định đối với một quốc gia khác, trừ khi có sự đồng ý của quốc gia đó.[3] Quyền miễn trừ là ngoại lệ đối với chủ quyền của quốc gia sở tại.

Nguồn của quyền miễn trừ quốc gia

Quyền miễn trừ quốc gia tồn tại trong tập quán quốc tế, ràng buộc tất cả các quốc gia.[4] Chỉ có một số ít các điều ước ghi nhận quyền này (vì có thể không cần thiết khi quy định tập quán đã đầy đủ để thực thi). Ví dụ như Công ước Liên hợp quốc tế về Quyền miễn trừ thẩm quyền của Quốc gia và Tài sản quốc gia năm 2004. Công ước này hiện chưa có hiệu lực.[5] Lời nói đầu của Công ước năm 2004 ghi nhận quyền miễn trừ quốc gia và tài sản quốc gia “được chấp nhận rộng rãi như một nguyên tắc của luật tập quán quốc tế”. Bên cạnh mục đích pháp điển hóa, Công ước còn hướng đến “phát triển luật pháp quốc tế và hài hòa thực tiễn trong lĩnh vực này.” Như vậy, các quy định của Công ước là sự hòa trộn giữa quy định tập quán đã tồn tại, và những quy định được phát triển mới. Một điều ước khác cũng liên quan đến quyền miễn trừ quốc gia là Công ước châu Âu về Quyền miễn trừ Quốc gia năm 1972.

Như sẽ đề cập bên dưới, hiện nay tồn tại hai quan điểm về quyền miễn trừ quốc gia: quyền miễn trừ tuyệt đối và quyền miễn trừ hạn chế. Không ai phủ nhận giá trị pháp lý của quyền miễn trừ trong luật quốc tế, tuy nhiên, vẫn còn chưa rõ ràng liệu quyền miễn trừ này tồn tại trong tập quán là quyền theo quan điểm nào nêu trên. Đa số các quốc gia hiện nay có xu hướng chấp nhận quan điểm quyền miễn trừ hạn chế.[6] Công ước Liên hợp quốc năm 2004 cũng ủng hộ quyền miễn trừ hạn chế.[7] Công ước quy định rõ quyền miễn trừ quốc gia không thể viện dẫn trong các trường hợp một loạt các trường hợp.[8] Mặc dù vậy, khó có thể xác định chắc chắn rằng cách tiếp cận này đã trở thành một quy định tập quán quốc tế, qua đó, loại bỏ hoàn toàn quyền miễn trừ tuyệt đối.[9]

Bản chất thủ tục của quyền miễn trừ quốc gia

Trong phán quyết năm 2012 của Vụ Quyền miễn trừ tài phán của Quốc gia giữa Đức và Ý, Tòa ICJ đã khẳng định rằng quyền miễn trừ quốc gia có tính chất thủ tục và điều chỉnh vấn đề liệu tòa án của một quốc gia có thẩm quyền đối với một quốc gia khác hay không.[10] Quyền miễn trừ quốc gia là một rào cản thủ tục (procedural obstacle) ngăn cản tòa án của một quốc gia được phép thực thi thẩm quyền đối với một vụ việc chống lại một quốc gia khác. Với bản chất thủ tục như thế, quyền miễn trừ không ảnh hưởng đến câu hỏi liệu một hành vi của một quốc gia trong vụ việc đó có hợp pháp hay không.[11]

Hai cách tiếp cận về quyền miễn trừ quốc gia

Theo quan điểm cổ điển, quyền miễn trừ quốc gia là quyền tuyệt đối, bao quát tất cả mọi hành vi của một quốc gia – quan điểm này thường được gọi là quyền miễn trừ tuyệt đối (absolute state immunity).[12] Ngược lại, với quan điểm cổ điển trên, xu hướng hiện giờ của luật quốc tế cho thấy sự ủng hộ đối với quyền miễn trừ hạn chế (restrictive immunity). Quyền miễn trừ chỉ áp dụng đối với các hành vi chính phủ (governmental acts: acts iure imperii), và không áp dụng với các hành vi thương mại của quốc gia (commercial acts: acts iure gestionis).[13] Sự phân biệt có thể được chi thành hành vi chủ quyền (sovereign acts) và hành vi phi-chủ quyền (non-sovereign acts).[14] Quan điểm ủng hộ quyền miễn trừ hạn chế xuất phát từ thực tế các quốc gia ngày càng tham gia vào nhiều hoạt động kinh tế cả trong nước lẫn nước ngoài.[15] Đặc biệt, với sự xuất hiện ngày càng nhiều của của các cơ quan nhà nước, tập đoàn nhà nước, các công ty quốc hữu hóa, mà quan điểm quyền miễn trừ tuyệt đối có thể trao các tổ chức có yếu tố nhà nước này vị thế pháp lý cao hơn, áp đảo các tổ chức tư nhân.[16]

Đối với quan điểm quyền miễn trừ tuyệt đối, không có sự phân biệt nào về hành vi của một quốc gia. Mọi hành vi của một quốc gia, bất kể là vì mục đích công hay tư, đều được miễn trừ. Trong khi, theo quan điểm quyền miễn trừ hạn chế, quan trọng nhất là phân biệt giữa hành vi chủ quyền và hành vi phi-chủ quyền.[17] Theo Điều 2(2) của Công ước Liên hợp quốc về Miễn trừ quốc gia năm 2004, có hai yếu tố quan trọng cần xem xét đến để phân biệt giữa một giao dịch thương mại và một giao dịch phi-thương mại là bản chất của hành vi, và mục đích của hành vi. Trong đó, bản chất của hành vi là yêu tốt chính yếu; mục đích của hành vi chỉ được xem xét đến khi dựa vào bản chất hành vi đang được xem xét có vẻ là hành vi thương mại, phi-chủ quyền.[18] Điều 2(2) quy định mục đích của giao dịch chỉ được xem xét đến trong trường hợp “các bên ký kết hợp đồng hay giao dịch đã đồng ý như vậy, hoặc nếu phù hợp với thực tiễn của Quốc gia sở tại.”

Điều 2(1)(c) của Công ước quy định ‘giao dịch thương mại’ (commercial transaction) bao gồm ba nhóm hợp đồng, giao dịch sau:

• bất kỳ hợp đồng hay giao dịch thương lại vì mục đích mua bán hàng hóa hay cung ứng dịch vụ;
• bất kỳ hợp đồng vay hay các giao dịch khác có bản chất tài chính, bao gồm bất kỳ nghĩa vụ bảo đảm hay bồi thường liên quan đến các khoản vay hay giao dịch đó;
• bất kỳ hợp đồng hay giao dịch khác có bản chất thương mại, công nghiệp, mua bán hay nghề nghiệp, nhưng không bào gồm hợp đồng thuê lao động.

Điều 2(2) của Công ước quy định thêm:

“Để xác định liệu một hợp đồng hay một giao dịch có phải là ‘một giao dịch thương mại’ theo khoản 1(c) hay không, cần xem xét chủ yếu đến bản chất của hợp đồng hay giao dịch đó, nhưng mục đích cũng nên được xem xét đến nếu các bên giao kết hợp đồng hay giao dịch đồng ý, hoặc nếu, trong thực tiễn của Quốc gia sở tại, mục đích đó là yếu tố có liên quan trong việc xác định tính chất phi-thương mại của hợp đồng hay giao dịch.”

Công ước Liên hợp quốc về Miễn trừ Quốc gia năm 2004

Công ước này được Ủy ban Luật pháp Quốc tế dựa thảo và được Đại hội đồng Liên hợp quốc thông qua ngày 02 tháng 12 năm 2004 (United Nations Convention on the Jurisdictional Immunities of States and Their Property).[19] Như vậy, khác với các điều ước đa phương khác do Liên hợp quốc bảo trợ, Công ước về Quyền miễn trừ không các quốc gia trực tiếp đàm phán tại một hội nghị ngoại giao. Chủ đề về quyền miễn trừ quốc gia được ILC đưa vào chương trình nghị sự từ năm 1977,[20] và hoàn thành vào năm 1991 với Dự thảo các điều khoản (có kèm thuyết minh từng điều khoản). Tuy nhiên, do năm 1991 khối xã hội chủ nghĩa Liên Xô và Đông Âu bị tan rã khiến cho việc triệu tập một hội nghị ngoại giao không còn thích hợp trong bối cảnh đó.[21] Trong khi vẫn ủng hộ kiến nghị của ILC, Đại hội đồng mời các quốc gia cho ý kiến về dự thảo và thành lập một nhóm làm việc để xem xét các ý kiến đó, bao gồm “các vấn đề thực chất phát sinh từ dự thảo nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho việc ký kết thành công một công ước thông qua thúc đẩy một thỏa thuận chung.”[22] Có năm vấn đề còn nhiều ý kiến khác nhau là: định nghĩa quốc gia, định nghĩa  giao dịch thương mại, ngoại lệ với hợp đồng thuê lao động, vấn đề về doanh nghiệp quốc doanh, và vấn đề về miễn trừ đối với các biện pháp hạn chế.[23] Sau đó, dự thảo được tiếp tục thảo luận trong khuôn khổ Đại hội đồng và Ủy ban 6. Công ước được thông qua với một số sửa đổi nhỏ so với Dự thảo của ILC trước đó.

Nội dung chính của Công ước

Công ước giới hạn phạm vi điều chỉnh của mình trong trường hợp liên quan đến thẩm quyền của các tòa án. Điều 1 quy định:

“Công ước này áp dụng cho quyền miễn trừ của một Quốc gia và tài sản quốc gia khỏi thẩm quyền của các tòa án của một Quốc gia khác.”

Tòa án được định nghĩa rộng bao gồm bất kỳ cơ quan của một Quốc gia có quyền thực thi chức năng tư pháp, bất kể tên gọi của cơ quan đó.[24] Một vụ việc trước tòa án được xem là vụ việc chống lại một Quốc gia (Quốc gia trở thành một bên trong vụ việc) nếu: (a) Quốc gia đó được nêu tên là một bên trong vụ việc, hoặc (b) dù không được nêu tên là một bên trong vụ việc nhưng thực tế vụ việc được đệ trình nhằm đến tài sản, quyền, lợi ích hay hoạt động của quốc gia đó.[25]

Quốc gia được định nghĩa theo hướng liệt kê, để tránh các tranh cãi không hồi kết về định nghĩa quốc gia (xem thêm post này). Theo đó, Quốc gia được hiểu bao gồm: (1) Quốc gia và cơ quan nhà nước, (2) các bang của quốc gia liên bang, các đơn vị chính trị của một Quốc gia có quyền thực thi thẩm quyền quốc gia và đang thực thi thẩm quyền đó, (3) các cơ quan, tổ chức của một Quốc gia hay các thực thể khác có quyền thực thi và thực sự đang thực thi thẩm quyền quốc gia, và (4) đại diện của Quốc gia đang thực thi thẩm quyền đại diện.[26]

Với định hướng ủng hộ quan điểm về quyền miễn trừ hạn chế, các điều khoản của Công ước chủ yếu nhằm đặt ra các hạn chế cho quyền miễn trừ của các quốc gia. Khá nhiều điều khoản của Công ước bắt đầu bằng “Một Quốc gia không thể viện dẫn quyền miễn trừ…”. Toàn bộ Phần III của Công ước về Các vụ việc mà Quyền miễn trừ quốc gia không thể viện dẫn, bao gồm các Điều 10 (giao dịch thương mại), Điều 11 (hợp đồng lao động), Điều 12 (thiệt hại cá nhân và tài sản), Điều 13 (quyền sở hữu, chiếm hữu và sử dụng tài sản), Điều 14 (quyền sở hữu trí tuệ và công nghiệp), Điều 15 (quyền tham gia vào các công ty và các tổ chức tập thể khác), Điều 16 (tàu thuyền do quốc gia sở hữu hoặc vận hành) và Điều 17 (tác động của thỏa thuận trọng tài). Các điều khoản trên xác định rõ điều kiện để một quốc gia có thể viện dẫn hoặc không viện dẫn được quyền miễn trừ.

Phần IV dành riêng các Điều từ 18 đến 21 để điều chỉnh quyền miễn trừ trong trường hợp các biện pháp hạn chế (measures of constraints) đối với tài sản quốc gia.

Quan điểm của Việt Nam

Trích dẫn giáo trình tư pháp quốc tế của Đại học Luật Hà Nội và Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội, tác giả Bành Quốc Tuấn cho rằng Việt Nam ủng hộ quyền miễn trừ tuyệt đối, và phê phán quan điểm về quyền miễn trừ hạn chế.[27] Giáo trình của Đại học Luật Hà Nội nhận định: “Nội dung thuyết miễn trừ theo chức năng hoàn toàn trái với các nguyên tắc cơ bản của công pháp quốc tế cũng như của tư pháp quốc tế, không có lợi cho việc thúc đẩy giao lưu dân sự quốc tế” (xem thêm comments bên dưới).[28] Giáo trình của Khoa Luật có nhận định tương tự:

“nội dung thuyết miện trừ theo chức năng hoàn toàn trái với các nguyên tắc cơ bản của công pháp quốc tế cũng như của Tư pháp quốc tế. Pháp luật Việt Nam cũng như thực tiễn tư pháp Việt Nam luôn luôn bảo đảm tôn trọng quyền miễn trừ tư pháp tuyệt đối của nhà nước nước ngoài bằng con đường ngoại giao, trừ trường hợp nhà nước đó đồng ý tham gia tố tụng tại tòa án Việt Nam.”[29]

Tác giả Bành Quốc Tuấn cho rằng quan điểm như trên là không còn phù hợp và cần thay đổi: Có những trường hợp quyền miễn trừ tuyệt đối sẽ không bảo vệ tốt lợi ích của pháp nhân, thể nhân Việt Nam khi tham gia vào quan hệ dân sự với các quốc gia khác, đông thời, còn gây bất lợi cho Việt Nam.[30] Theo Bành Quốc Tuấn, Đỗ Văn Đại và Mai Hồng Quỳ, quan điểm quyền miễn trừ tương đối đang ngày càng được ủng hộ hơn tại Việt Nam.[31]

Đối với các quan điểm nêu trên, có hai nhận xét quan trọng. Thứ nhất, các tác giả thảo luận vấn đề trong khuôn khổ của tư pháp quốc tế. Vấn đề quyền miễn trừ quốc gia là một vấn đề chồng lấn giữa công pháp quốc tế và tư pháp quốc tế: điều chỉnh tình huống một quốc gia là một bên trong một vụ việc do một bên phi-quốc gia khởi kiện trước tòa án một quốc gia khác. Bất kể tư pháp quốc tế Việt Nam ủng hộ quan điểm nào, Việt Nam vẫn chịu ràng buộc bởi các quy định tập quán quốc tế về quyền miễn trừ quốc gia.

Thứ hai, xu hướng ủng hộ quyền miễn trừ tương đối ngày càng sâu rộng cho thấy dấu hiện quyền miễn trừ tương đối đang hoặc sẽ dần hình thành một quy định tập quán. Việc duy trì quan điểm như của Đại học Luật Hà Nội và Khoa Luật – Đại học Quốc gia Hà Nội có thể phù hợp trong giai đoạn hiện nay và trước đây, nhưng có nhiều khả năng sẽ đi ngược lại xu hướng của pháp luật quốc tế.

Thứ ba, đại diện Việt Nam tại Liên hợp quốc đã phát biểu quan điểm của Việt Nam ủng hộ cách tiếp cận của Công ước năm 2004, và do đó, có thể hiểu là Việt Nam chấp nhận về mặt nguyên tắc quan điểm quyền miễn trừ hạn chế. Đại diện Việt Nam phát biểu trong cuộc họp ngày 26 tháng 10 năm 2004 trước Ủy ban 6 của Đại hội đồng như sau:

“Việt Nam nhấn mạnh tầm quan trọng của vấn đề quyền miễn trừ tài phán của Quốc gia và tài sản quốc gia và rằng dự thảo công ước về cơ bản là một văn kiện cân bằng. Dự thảo thể hiện tối đa quan điểm của nhiều Quốc gia và các nhóm Quốc gia khác nhau. Việt Nam ủng hộ khuyến nghị […] rằng Đại hội đồng nên thông qua dự thảo công ước. Một khi có hiệu lực, công ước sẽ tang cường tính pháp quyền và an toàn pháp lý và sẽ đóng góp vào việc pháp điển hóa và phát triển tiến bộ của luật quốc tế cũng như hài hòa hóa thực tiễn quốc gia liên quan đến quyền miễn trừ tài phán.”[32]

Trần H. D. Minh

Xem thêm: Quyền miễn trừ, ưu đãi ngoại giao và lãnh sự.

——————————————————————————

[1] P Malanczuk, Akerhurst’s Modern Introduction to International Law, 7^th ed. (Routledge 1997) 118.

[2] Vụ Quyền miễn trừ tài phán của Quốc gia (Đức v. Ý) [2012] (Phán quyết) ICJ 99, 123 [57].

[3] P Malanczuk (n 1). [4] Như trên.

[5] Điều 30 của Công ước quy định Công ước sẽ có hiệu lực khi có 30 quốc gia phê chuẩn. Cho đến ngày 05/10/2018, chỉ mới có 22 quốc gia phê chuẩn. Việt Nam và các quốc gia ASEAN khác chưa phê chuẩn Công ước này.   [6] Như trên, 707.

[7] MN Shaw, International Law, 6^th ed. (Cambridge University Press 2008) 709.

[8] Công ước Liên hợp quốc về Quyền miễn trừ thẩm quyền của Quốc gia và Tài sản quốc gia năm 2004, Điều 10 – 17.

[9] P Malanczuk (n 1) 119. [10] Vụ Quyền miễn trừ tài phán của Quốc gia (n 2) 140 [93].   [11] Như trên.   [12] P Malanczuk (n 1) 119.   [13] Như trên.

[14] MN Shaw, International Law, 6^th ed. (Cambridge University Press 2008) 708.

[15] P Malanczuk (n 1) 119; MN Shaw, như trên, 701.   [16] MN Shaw, như trên.   [17] Như trên, 708.   [18] Như trên, 709-710.

[19] Đại hội đồng, Nghị quyết số 59/38 (ngày 02 tháng 12 năm 2004).

[20] Đại hội đồng, Nghị quyết 32/151 (ngày 19 tháng 12 năm 1977).

[21] Gerhard Hafner, ‘Historical backfround to the Convention’ in trong Roger O’Keefe & Christian J Tams (eds.) The United Nations Convention on Jurisdictional Immunities of States and Their Property: A Commentary (Oxford University Press 2013) 1, 6.

[22] Đại hội đồng,  Nghị quyết 46/55 (ngày 09 tháng 12 năm 1991).

[23] Gerhard Hafner (n 18) 6-7.   [24] Công ước năm 2004, Điều 2(1)(a).   [25] Như trên, Điều 6(2).   [26] Như trên, Điều 2(1)(b).

[27] Bành Quốc Tuấn, ‘Việt Nam với việc gia nhập Công ước Liên hiệp quốc về miễn trừ tài phán và miễn trừ tài sản của quốc gia’ (2012) 15(1) Tạp chí Phát triển Khoa học và Công nghệ 67, 73-74, xem tại đây http://www.vjol.info/index.php/JSTD/article/download/8680/8054 (truy cập ngày 08/10/2018).

[28] Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình Tư pháp Quốc tế, NXB. CAND, 2010, tr. 117 trích lại trong Bành Quốc Tuấn, như trên, 74.

[29] Khoa Luật – Đại học Quốc gia Hà Nội, Giáo trình Tư pháp Quốc tế, NXB. ĐHQG Hà Nội, 2010, tr. 117, 214 trích lại trong Bành Quốc Tuấn, như trên.   [30] Như trên, 75.

[31] Như trên, 75; trích lại TS. Đỗ Văn Đại, PGS. TS. Mai Hồng Quỳ, Tư pháp Quốc tế Việt Nam, NXB. Chính trị Quốc gia Hà Nội, 2010; Bành Quốc Tuấn, ‘Quyền miễn trừ quốc gia trong Tư pháp quốc tế Việt Nam’ (2010) 13 Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp.

[32] Sixth Committee, Summary record of the 14^th meeting (26 October 2004), A/C.6/59/SR.14 (ngày 31 tháng 01 năm 2005) 3-4, xem tại https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N04/571/85/PDF/N0457185.pdf?OpenElement (truy cập ngày 08/10/2018).