Đỗ Quí Hoàng[1] & Nguyễn Tiến Đức[2]
Mở đầu – Khái quát về Tòa ICJ – Chức năng tư vấn của Tòa ICJ – Gợi mở cho Việt Nam trong bối cảnh tranh chấp Biển Đông
- Mở đầu
Điều 2(4) Hiến chương Liên Hợp Quốc (sau đây gọi tắt là LHQ) nghiêm cấm các quốc gia sử dụng vũ lực hoặc đe doạ sử dụng vũ lực để giải quyết những bất đồng phát sinh trong quan hệ quốc tế.[3] Trên cơ sở đó, Điều 33(5) Hiến chương liệt kê nhưng không giới hạn các phương thức mà quốc gia có thể viện dẫn để giải quyết tranh chấp, trong đó có đàm phán, thẩm tra, trung gian, hoà giải, trọng tài và toà án. Cũng cần phải lưu ý rằng trong lúc giải quyết tranh chấp, các bên liên quan có nghĩa vụ không thực hiện bất kì hành động gây phức tạp tình hình, nguy hại tới sự duy trì hoà bình và an ninh quốc tế, gây khó khăn hoặc cản trở việc giải quyết tranh chấp một cách hoà bình.[4] Nói cách khác, nếu một tranh chấp chưa thể giải quyết ngay thì các bên ít nhất phải có trách nhiệm quản lý và đảm bảo mọi thứ trong tầm kiểm soát của mình.
Phương thức giải quyết tranh chấp quốc tế bằng con đường toà án, đặc biệt là Toà án Công lý Quốc tế (International Court of Justice, sau đây gọi tắt là ICJ), được xem là một cách hữu hiệu và công bằng, các kết luận của cơ quan tài phán này dựa trên pháp luật quốc tế, vì vậy mang tính khách quan và phi chính trị. Trong các vụ việc tranh chấp, chỉ có quốc gia mới có tư cách thưa kiện tại Toà ICJ.[5] Toà ICJ có thẩm quyền trong hai trường hợp: thứ nhất, các quốc gia tranh chấp thoả thuận đem vụ việc ra trước Toà để giải quyết[6]; thứ hai, Toà ICJ có thể cung cấp ý kiến tư vấn trong trường hợp các cơ quan của LHQ viện dẫn sang. Việc giải quyết tranh chấp giữa các quốc gia thông qua cơ chế xét xử của ICJ thông thường đòi hỏi thiện chí của các bên tham gia. Phán quyết cuối cùng của ICJ sẽ gần như trở nên vô nghĩa khi một bên khước từ thi hành bởi không tồn tại một cơ quan cưỡng chế thi hành trong hệ thống luật quốc tế.[7] Bên cạnh đó, Toà ICJ còn có thẩm quyền đưa ra ý kiến tư vấn về vấn đề pháp lý được đặt ra bởi các cơ quan của LHQ. Ý kiến tư vấn của Toà tuy không mang giá trị pháp lý ràng buộc, nhưng cũng có thể coi là một cách thức để làm rõ những khúc mắc gặp phải của không chỉ các cơ quan trong LHQ mà còn cả quốc gia khi tiến hành các hoạt động của mình, từ đó trở thành một nguồn trong luật quốc tế.
Bài viết này nghiên cứu các khía cạnh pháp lý trong chức năng tư vấn của Toà ICJ, bao gồm chủ thể có thẩm quyền hỏi ý kiến, câu hỏi pháp lý, quyền quyết định của Toà ICJ trong trả lời tư vấn, và giá trị pháp lý của ý kiến tư vấn. Qua đó, bài viết xác định một số thách thức khi vận dụng cơ chế này. Các tác giả không có tham vọng giải quyết tất cả các vấn đề đưa ra, mà chủ yếu đặt câu hỏi thúc đẩy nghiên cứu sâu hơn về việc sử dụng phương thức hỏi ý kiến của ICJ. Cuối cùng, bài viết rút ra một số gợi mở liên quan cho Việt Nam trong bối cảnh nhiều tranh chấp phát sinh khi hội nhập quốc tế, đặc biệt là tranh chấp lãnh thổ tại khu vực Biển Đông. Tài liệu được sử dụng bao gồm các văn kiện, điều ước quốc tế, trong đó có Hiến chương LHQ, Quy chế và Nội quy của Toà ICJ, các án lệ được xét xử bởi Toà ICJ trước đó, cùng với nhiều văn kiện khác của các cơ quan trong LHQ.
- Khái quát về Toà án Công lý Quốc tế
Toà ICJ được thành lập vào năm 1945 kế thừa những gì mà tiền thân của nó, Toà án Thường trực Công lý Quốc tế (Permanent Court of International Justice, PCIJ), đã đạt được trước đó. Điều 92 Hiến chương LHQ quy định đây là ‘cơ quan tư pháp thiết yếu’ của tổ chức này. Thuật ngữ này chỉ nhằm phân biệt với các cơ quan chính trị khác trong LHQ như Đại hội đồng (sau đây gọi tắt là ĐHĐ) hay Hội đồng Bảo an (sau đây gọi tắt là HĐBA), chứ không có nghĩa rằng Toà ICJ có chức năng như một toà án tối cao của một quốc gia.[8]
Tòa ICJ hoạt động dựa trên cơ sở Hiến chương Liên hợp quốc và Quy chế Tòa án Công lý Quốc tế. Cùng với Hiến chương và Quy chế, cơ sở pháp lý để Tòa tiến hành các hoạt động còn bao gồm Nội quy của Tòa. Nội quy của Tòa được thông qua ngày 6-5-1946 nhằm cụ thể hóa các nguyên tắc được nêu trong Hiến chương LHQ và Quy chế của Tòa.
Thành phần của Tòa ICJ được cơ cấu bởi các thẩm phán, phụ thẩm và ban thư ký. Trong đó có các thẩm phán thường trực và thẩm phán ad hoc. Các thẩm phán thường trực (bao gồm 15 vị với quốc tịch khác nhau) được ĐHĐ và HĐBA bầu với nhiệm kỳ 9 năm và cứ mỗi ba năm bầu lại 1/3 số thẩm phán. Tiêu chuẩn để bầu thẩm phán Tòa ICJ căn cứ vào năng lực cá nhân, tương quan vị trí địa lý và đại diện cho các hệ thống pháp luật trên thế giới. Một nguyên tắc bất thành văn đó là năm quốc gia thường trực trong Hội đồng Bảo an luôn có thẩm phán đại diện của mình ngồi trên băng ghế Toà ICJ.
- Chức năng tư vấn của Toà ICJ
Chức năng tư vấn của toà án có xuất phát điểm từ một chế định cổ điển trong những ngày đầu của nền cộng hòa ở Hoa Kỳ; thời đó, Tòa án Tối cao của Hoa Kỳ có thể đưa ra các ý kiến tư vấn cho Tổng thống của nước này nếu như được yêu cầu[9]. Điều 14(3) Công ước về Hội Quốc Liên năm 1919 cho phép Toà PCIJ được đưa ra ý kiến tư vấn về ‘tranh chấp hay câu hỏi bất kì từ phía Hội đồng hoặc Đại hội Đồng’. Chức năng này được nhìn nhận là một phương thức linh hoạt bổ sung để giải quyết hoà bình các tranh chấp giữa các quốc gia, do kết luận của Toà PCIJ không có giá trị ràng buộc.[10] Vì vậy, các nguyên tắc áp dụng trong vụ việc tư vấn dựa trên các nguyên tắc trong vụ việc kiện tranh chấp tại Toà.[11]
Về cơ bản, Toà ICJ kế thừa tất cả những gì cơ quan tiền thân của mình để lại. Theo Điều 96(1) Hiến chương LHQ và Điều 65 Quy chế của Toà, Toà ICJ có quyền đưa ra ý kiến tư vấn về ‘bất kì một câu hỏi pháp lý’ được đặt ra bởi cơ quan có thẩm quyền. Cách diễn đạt này khác với Điều 14 Công ước Hội Quốc Liên cho phép Toà PCIJ tư vấn về ‘một tranh chấp hay câu hỏi bất kì’. Quy định khác nhau như vậy ám chỉ có sự khác biệt trong thẩm quyền của Toà ICJ và PCIJ. Tuy nhiên, có ý kiến cho rằng cụm từ ‘câu hỏi pháp lý’ vốn đã có phạm vi đủ rộng để bao hàm cả ‘tranh chấp’.[12] Thực tiễn cho thấy rằng Toà ICJ vẫn nhận yêu cầu xin ý kiến tư vấn từ các cơ quan LHQ liên quan tới tranh cãi giữa các quốc gia.[13] Tuy vậy, việc tiếp nhận yêu cầu liên quan tới tranh chấp giữa quốc gia là khá hạn chế. Cho đến nay, đã có tổng cộng 27 lần Tòa ICJ được hỏi ý kiến yêu cầu từ phía các cơ qua trong LHQ[14]. Dưới đây sẽ xem xét một số khía cạnh pháp lý liên quan tới chức năng tư vấn của Toà ICJ.
3.1. Chủ thể có thẩm quyền yêu cầu tư vấn
Căn cứ vào Điều 96(1) Hiến chương LHQ, ĐHĐ và HĐBA là chủ thể được phép hỏi ý kiến tư vấn về bất kì một vấn đề pháp lý nào. Đây là quyền của hai cơ quan này và trong Hiến chương không có quy định việc hỏi ý kiến là nghĩa vụ bắt buộc của hai cơ quan này. Ngược lại, Toà ICJ cũng không có thẩm quyền đưa ra ý kiến tư vấn nếu không được hỏi. Bên cạnh đó, Điều 96(2) quy định mở rộng thẩm quyền hỏi ý kiến tư vấn cho ‘các cơ quan khác của LHQ và cơ quan chuyên môn’, ở bất kì thời điểm nào về câu hỏi pháp lý phát sinh trong phạm vi hoạt động của mình.”[15] Do giới hạn bài viết, các tác giả sẽ trình bày tập trung vào hai cơ quan chính đó là ĐHĐ và HĐBA bởi tính chất, thẩm quyền đặc trưng của hai cơ quan này.
Trên lý thuyết thì cả ĐHĐ và HĐBA đều có thẩm quyền tương đương khi lấy ý kiến tư vấn của Toà ICJ. Tuy nhiên, vấn đề lại nằm ở thủ tục hỏi ý kiến của hai cơ quan này bởi điều kiện biểu quyết để ra quyết định hỏi tư vấn tại ĐHĐ và HĐBA đều không được quy định cụ thể trong Hiến chương.
Cho tới nay, vẫn có nhiều quan điểm trái chiều về bản chất của yêu cầu xin tư vấn tại HĐBA. Thứ nhất, nếu yêu cầu xin tư vấn của HĐBA là vấn đề thủ tục thì điều kiện bỏ phiếu tại Điều 27(2) Hiến chương được áp dụng, theo đó chỉ cần 9 phiếu thuận. Trường hợp coi yêu cầu tư vấn là vấn đề phi thủ tục thì Điều 27(3) áp dụng cho phép các thành viên thường trực HĐBA phủ quyết yêu cầu đó. Năm 1948, Uỷ ban Lâm thời của ĐHĐ đã nghiên cứu vấn đề và cho rằng yêu cầu tư vấn là vấn đề thủ tục và quyền veto không được áp dụng.[16] Trường hợp một quốc gia thường trực dùng quyền veto của mình thì HĐBA có thể biểu quyết về vấn đề thủ tục tại Điều 27(2) để hướng dẫn Tổng thư ký LHQ chuyển giao cho toà ICJ nội dung đang tranh cãi. Sau đó, Toà sẽ tự quyết định vấn đề thẩm quyền của mình. Tuy nhiên cho tới nay vẫn chưa có câu trả lời cuối cùng về vấn đề này bởi các yêu cầu hỏi tư vấn của HĐBA luôn nhận được 5 phiếu thuận của các thành viên thường trực.
Thứ hai, liên quan tới cơ chế biểu quyết thông qua nghị quyết tại Điều 27(3), theo đó một bên trong tranh chấp không được bỏ phiếu nếu nghị quyết này liên quan tới Chương VI (Giải quyết hoà bình tranh chấp) và Điều 52(3) Hiến chương. Quy định này chưa bao giờ được viện dẫn trên thực tế. Năm 1960, Argentina không tham gia bỏ phiếu nghị quyết tại HĐBA liên quan tới vụ việc Eichmann, một viên tướng của Hitler, bị Israel bắt trên lãnh thổ Argentina, vi phạm chủ quyền của Argentina.[17] Do nghị quyết không đề cập cụ thể nên cũng không rõ có phải Argentina áp dụng Điều 27(3) hay không.
Vấn đề hóc búa ở chỗ Điều 27(3) chỉ áp dụng khi nghị quyết viện dẫn Chương VI về Giải quyết hoà bình tranh chấp, chứ không áp dụng đối với Chương VII về Hành động khi hoà bình bị đe doạ, phá hoại và hành vi xâm lược. Phạm vi rộng của Chương VII vô hình trung làm cho quy định quốc gia trong tranh chấp không được bỏ phiếu tại Điều 27(3) trở nên vô nghĩa. Lập luận này được củng cố trong thực tiễn bởi ít nhất hai nghị quyết được biểu quyết tại HĐBA trước đó.[18]
Đối với cơ chế biểu quyết tại ĐHĐ, Điều 18(2) Hiến chương yêu cầu phải có hai phần ba phiếu thuận nếu đó là ‘câu hỏi quan trọng’, trường hợp ‘câu hỏi khác’ thì chỉ cần đa số phiếu thuận. Các vụ việc trước đó thì số phiếu tại ĐHĐ vẫn đạt ít nhất hai phần ba, vì vậy bản chất của yêu cầu tư vấn từ ĐHĐ vẫn bị đặt dấu hỏi. May mắn là những vụ việc gần đây đã đem đến câu trả lời dù vẫn còn tranh cãi. Trong vụ Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons, yêu cầu tư vấn của ĐHĐ không đạt được hai phần ba số phiếu thuận,[19] nhưng Toà ICJ vẫn cung cấp tư vấn. Tương tự như vậy, yêu cầu tư vấn của ĐHĐ trong vụ Kosovo Declaration of Independence cũng không đạt đủ hai phần ba số đa số phiếu,[20] Toà ICJ vẫn đưa ra ý kiến tư vấn. Như vậy, có thể diễn giải rằng dưới góc nhìn của Toà, yêu cầu tư vấn từ phía ĐHĐ không phải là câu hỏi quan trọng vì vậy chỉ cần quá nửa số thành viên chấp thuận là Toà có thẩm quyền trả lời câu hỏi.
3.2. Câu hỏi pháp lý
Câu hỏi được đặt ra trước Toà ICJ phải là câu hỏi pháp lý dù mang tính lý thuyết[21] hay liên quan tới tranh cãi hiện hữu, chẳng hạn như việc giải thích một điều khoản điều ước về vấn đề nhất định. Có hai nghi vấn được đặt ra liên quan tới vấn đề này.
Thứ nhất, Toà ICJ có nên trả lời một câu hỏi quá lý thuyết và mơ hồ? Trong vụ Legality of Threat or Use of Nuclear Weapons, câu hỏi đặt ra trước Toà ICJ bị cho là quá khái quát và mơ hồ bởi không tồn tại một tranh chấp cụ thể liên quan nào. Trong vụ việc này, Toà ICJ đã nhắc lại kết luận trước của mình, rằng chức năng tư vấn của Toà không để giải quyết tranh chấp giữa các quốc gia mà chỉ cung cấp tư vấn pháp lý cho cơ quan có yêu cầu[22], vì vậy Toà sẽ trả lời ‘bất kì câu hỏi pháp lý, dù có nặng tính lý thuyết hay không’[23].
Thứ hai, Toà ICJ có thẩm quyền trả lời câu hỏi mang tính chính trị hay không? Đây cũng là lập luận phản đối thẩm quyền tư vấn của Toà ICJ trong vụ việc liên quan việc kết nạp quốc gia thành viên mới vào LHQ. Việc tiếp nhận thành viên mới tại LHQ sau chiến tranh thế giới thứ hai vốn là một vấn đề gây tranh cãi chính trị rất lớn, theo đó các quốc gia thường trực trong HĐBA thường sử dụng quyền phủ quyết veto của mình ngăn cản kết nạp thành viên mới dù cho ĐHĐ đã tìm cách mọi cách để cân bằng các lợi ích. Năm 1949, ĐHĐ đã tiến hành hỏi ý kiến Toà ICJ rằng liệu có thể kết nạp thành viên mới mà không cần khuyến nghị từ phía HĐBA hay không. Khi tư vấn, Toà ICJ đã bác bỏ phản đối liên quan tới câu hỏi chính trị, và kết luận rằng khía cạnh chính trị của câu hỏi không làm mất đi bản chất pháp lý, và Toà không quan tâm tới động cơ của cơ quan hỏi ý kiến tư vấn hay vụ việc cụ thể nào dẫn tới câu hỏi tư vấn.[24] Kết luận này được tiếp tục nhắc lại bởi ICJ trong các vụ việc sau này.[25]
Bên cạnh đó, đôi khi quá trình soạn thảo gấp rút dẫn tới câu hỏi thiếu tính rõ ràng, thì điều này không làm mất đi thẩm quyền của Toà ICJ. Thậm chí, trong một số trường hợp, Toà ICJ còn được yêu cầu mở rộng, giải thích và đặt lại câu hỏi sao cho phù hợp với mục tiêu của cơ quan hỏi tư vấn.[26]
3.3. Quyền quyết định của Toà ICJ
Điều 96 cho phép các cơ quan của LHQ được hỏi ý kiến Toà, tuy nhiên lại không trả lời câu hỏi liệu Toà có bắt buộc phải tư vấn hay không. Điều 65(1) Quy chế Toà án quy định: “Toà có thể cung cấp ý kiến tư vấn về bất kì câu hỏi pháp lí nào khi có yêu cầu từ bất kì cơ quan nào được phép theo Hiến chương Liên Hợp Quốc.” Cách diễn đạt này ám chỉ Toà ICJ có quyền quyết định từ chối đưa ra ý kiến tư vấn trong trường hợp thấy không phù hợp.
Về lý thuyết, Tòa là cơ quan tư pháp chính của Liên Hợp Quốc; thực hiện chức năng xét xử và cho ý kiến tư vấn về các vấn đề pháp lý nhất định. Vì vậy, khi các thủ tục tư vấn được đáp ứng một cách đầy đủ và hợp pháp, sẽ không có lý do gì để Tòa có thể từ chối. Tuy nhiên, trên thực tế xảy ra một số tình huống mà các chủ thể có thể sẽ không trù định được từ trước, đây là những sự cố, những sự thay đổi cơ bản của hoàn cảnh hay việc cho ý kiến tư vấn vượt quá khả năng của Tòa…Vậy trong trường hợp nào Toà ICJ từ chối tư vấn? Toà thừa nhận chỉ khi nào tồn tại một ‘lý do thuyết phục’ (compelling reason) ảnh hưởng tới chức năng tư pháp của Toà thì Toà mới có thể từ chối trả lời tư vấn.[27] Chẳng hạn nếu thiếu sự đồng ý từ phía quốc gia liên quan tới vụ việc, do ý kiến tư vấn của Toà có thể ảnh hưởng tới việc kiện tụng giữa các quốc gia này.[28] Vấn đề này sẽ được trình bày cụ thể hơn ở mục tiếp theo dưới đây. Ngoài ra, khả năng tiếp cận tư liệu và bằng chứng liên quan tới vụ việc cũng là một yếu tố Toà phải xem xét.[29]
Trên thực tế, cho tới nay Toà ICJ chưa từng từ chối yêu cầu nào từ cơ quan có yêu cầu, ngoại trừ một trường hợp do cơ quan xin tư vấn đưa ra câu hỏi vượt quá chuyên môn của mình.[30] Trường hợp này khác với quyền quyết định của Toà ở chỗ về bản chất Toà ICJ không có thẩm quyền liên quan tới câu hỏi được đưa ra. Quyền quyết định này có giá trị khi Toà ICJ có thẩm quyền đối với yêu cầu tư vấn nhưng vì một ‘lý do thuyết phục’ mà Toà từ chối. Điều này cho thấy Toà hoàn toàn ý thức được vai trò và trách nhiệm của mình với tư cách là một cơ quan tư pháp thiết yếu được ghi nhận tại Điều 92 Hiến chương LHQ.
3.4. Sự chấp thuận của quốc gia
Thiếu sự đồng ý từ phía quốc gia là một trong những lập luận quan trọng phản đối thẩm quyền của Toà PCIJ và ICJ khi thực hiện chức năng tư vấn. Trong vụ Eastern Carelia trước Toà PCIJ năm 1923 liên quan tới tranh chấp vùng lãnh thổ Đông Carelia giữa Phần Lan và Liên bang Xô-viết gửi từ Hội đồng Hội Quốc Liên. Xô-viết, lúc bấy giờ chưa phải là thành viên của Hội Quốc Liên, đã phản đối thẩm quyền của Toà. Trong kết luận của mình, Toà PCIJ đã từ chối thẩm quyền tư vấn với lý do:
“Pháp luật quốc tế ghi nhận rõ ràng nguyên tắc không một quốc gia nào, khi chưa chấp thuận, bị buộc phải đưa tranh chấp của mình với quốc gia khác ra hoà giải hay trọng tài, hay bất kì một hình thức giải quyết tranh chấp hoà bình khác…. Toà ý thức được rằng ở đây Toà được yêu cầu đưa ý kiến tư vấn chứ không phải giải quyết tranh chấp. Tuy nhiên, trong trường hợp này, điều này cũng không làm thay đổi sự cân nhắc ở trên. Câu hỏi đưa ra trước Toà không phải là câu hỏi lý thuyết, mà liên quan trực tiếp trọng tâm trong tranh chấp giữa Phần Lan và Xô-viết, và chỉ có thể quyết định khi điều tra các bằng chứng quan trọng trong vụ việc. Việc trả lời câu hỏi này sẽ tương đương với việc giải quyết tranh chấp giữa các quốc gia. Toà, với tư cách là Toà án Công lý, không thể tách rời khỏi những nguyên tắc thiết yếu trong hoạt động của Toà, kể cả khi đưa ý kiến tư vấn.”[31]
Tuy nhiên, kết luận này của Toà đã mất đi một phần giá trị sau vụ Mosul.[32] Thổ Nhĩ Kỳ một bên tranh chấp nhưng không phải là thành viên của Hội Quốc Liên tại thời điểm đó, và phản đối thẩm quyền tư vấn. Dù vậy, Toà PCIJ vẫn tiếp nhận yêu cầu tư vấn. Vụ việc này khác với vụ Eastern Carelia ở chỗ câu hỏi tư vấn liên quan tới thẩm quyền của Hội đồng Hội Quốc Liên, chứ không phải nội dung vụ tranh chấp. Tương tự như vậy, Bulgaria, Hungary and Rumania trong vụ Peace Treaties[33] cũng không phải là thành viên của LHQ tại thời điểm yêu cầu tư vấn và đều từ chối thẩm quyền tư vấn của Toà ICJ. Toà vẫn tuyên bố có thẩm quyền và đưa ra ý kiến tư vấn. Sự khác biệt cơ bản trong vụ việc này với vụ Eastern Carelia là câu hỏi tư vấn chỉ động chạm tới vấn đề thủ tục, chứ không liên quan tới nội dung tranh chấp. Nhiều học giả cho rằng sự chấp thuận của quốc gia liên quan không nên là rào cản đối với chức năng tư vấn của Toà bởi quốc gia đã gián tiếp chấp thuận thẩm quyền này khi phê chuẩn Hiến chương LHQ và Quy chế Toà ICJ.[34]
Tới nay, Toà ICJ vẫn cho rằng ý kiến tư vấn sẽ không phù hợp với tính chất tư pháp của Toà nếu thiếu đi sự đồng ý từ phía quốc gia liên quan. Bởi quốc gia không có nghĩa vụ phải đưa tranh chấp của mình ra giải quyết trước bất kì cơ quan tư pháp nào. Do đó, đây tiếp tục là một trong những yếu tố cần xem xét khi Toà nhận được yêu cầu tư vấn. Tuy nhiên, yếu tố này được Toà xem xét ở chừng mực nào?
Trong vụ Palestinian Wall, Toà ICJ thừa nhận tồn tại các quan điểm trái chiều giữa Israel và Palestine liên quan tới hậu quả pháp lý của bức tường dựng lên bởi Israel trong lãnh thổ của Palestine. Tuy nhiên, Toà nhận thấy đây không chỉ đơn thuần là vấn đề xung đột giữa hai bên, mà còn ảnh hưởng tới an ninh và hoà bình thế giới. Vì vậy, đây trở thành mối quan ngại của LHQ nói chung. Toà ICJ tư vấn cho các cơ quan của LHQ, chứ không phải cho quốc gia. Với tư cách là cơ quan tư pháp thiết yếu của LHQ, Toà ICJ có trách nhiệm phải tham gia hoạt động vào tổ chức này nhằm hướng dẫn các cơ quan thực hiện các hoạt động chuyên môn của mình sao cho phù hợp với pháp luật quốc tế. Cơ chế tư vấn là một trong những phương thức như vậy.[35] Cách tiếp cận này đã được Toà ICJ khẳng định trong vụ Namibia[36], Western Sahara[37], và Kosovo Declaration of Independence[38].
Như vậy, có thể rút ra được rằng dù Toà ICJ vẫn cân nhắc yếu tố ý chí của quốc gia liên quan, nhưng Toà sẽ ít có khả năng từ chối yêu cầu tư vấn nếu như câu hỏi tư vấn: (i) không động chạm tới nội dung tranh chấp giữa các quốc gia; hoặc (ii) liên quan tới tranh chấp có tác động tới an ninh và hoà bình quốc tế, can dự tới hoạt động, chức năng của các cơ quan trong LHQ.
3.5. Giá trị của ý kiến tư vấn
Các ý kiến tư vấn thông thường chỉ mang tính chất khuyến nghị, chứ không ràng buộc pháp lý. Nó chỉ thể hiện quan điểm của Toà ICJ về các nguyên tắc pháp lý quốc tế có liên quan tới câu hỏi, chứ không ràng buộc bất kì quốc gia hay cơ quan nào phải thực hiện hoặc không thực hiện một hành động nhất định. Nói cách khác, giá trị của ý kiến nặng về tính lý thuyết hơn thực tiễn. Trong vụ Western Sahara, Toà ICJ cũng thừa nhận ý kiến tư vấn không ràng buộc pháp lý.
Trong một số trường hợp, ý kiến tư vấn của Toà có thể ràng buộc cơ quan hỏi ý kiến nếu trong nguyên tắc hoạt động của cơ quan này có quy định như vậy. Chẳng hạn như Điều VIII Công ước Ưu đãi Miễn trừ của LHQ, Điều IX Công ước Ưu đãi Miễn trừ của các Cơ quan Chuyên môn quy định ý kiến tư vấn của Toà được chấp nhận là ràng buộc giữa các bên. Ý kiến tư vấn của Toà ICJ liên quan tới phán quyết của Toà Hành chính thuộc Tổ chức Lao động Quốc tế (ILO) cũng có giá trị bắt buộc.[39]
Tuy nhiên, không vì vậy mà đánh giá thấp giá trị ý kiến tư vấn của Toà. Trường hợp một quốc gia bất đồng với quan điểm của Toà ICJ về vấn đề pháp lý thì nó có thể không thực hiện theo khuyến nghị của Toà. Quốc gia đó sẽ tự đặt mình vào thế yếu nếu phản bác rằng ý kiến của Toà ICJ là không chính xác.[40] Bởi đây là ý kiến của một cơ quan xét xử thiết yếu của LHQ về một câu hỏi pháp lý. Cần lưu ý rằng trong luật quốc tế, Toà ICJ không có thẩm quyền làm luật, mà chỉ có thể làm rõ, giải thích, áp dụng luật hiện có. Về bản chất, Toà áp dụng luật để trả lời câu hỏi pháp lý, vì vậy ý kiến của Toà đương nhiên có sức nặng nhất định.
- Kết luận và một số gợi mở cho Việt Nam
Chức năng đưa ra ý kiến tư vấn đã tạo điều kiện và mở ra một cách tiếp cận mới cho các tổ chức quốc tế khi muốn sử dụng thiết chế Tòa ICJ của LHQ. Cụ thể, nếu như trong thủ tục giải quyết tranh chấp, chỉ có các quốc gia mới có quyền đưa vụ việc ra trước tòa và yêu cầu Tòa giải quyết các tranh chấp của mình. Trong khi đó, không có bất kỳ một quy định nào trong Hiến chương hay Quy chế, Nội quy của Tòa cho phép các tổ chức quốc tế được sử dụng chức năng giải quyết tranh chấp của Toà ICJ. Điều này, ở một góc độ nào đó, đã tạo ra sự khó khăn cho các tổ chức quốc tế khi muốn tiếp cận với thiết chế Tòa ICJ. Chính vì thế, việc cho phép các tổ chức quốc tế có thể yêu cầu Tòa đưa ra các ý kiến tư vấn đã phần nào tạo ra được sự cân bằng trong quyền tiếp cận tới Tòa của các tổ chức quốc tế trong tương quan với các quốc gia.
Mặc dù, các quốc gia không có quyền yêu cầu Tòa ICJ cho ý kiến tư vấn về vụ tranh chấp của mình. Hơn nữa, Tòa sẽ chỉ thụ lý giải quyết tranh chấp khi tất cả các bên trong tranh chấp cùng nhau đồng thuận đưa vụ việc ra trước Tòa. Chính vì vậy, đây sẽ là một thách thức rất lớn đối với các quốc gia mong muốn giải quyết dứt điểm các tranh chấp phức tạp còn tồn đọng trong lịch sử. Đặc biệt trong bối cảnh, các quốc gia khác trong tranh chấp không có thiện chí này. Việt Nam là một trong những quốc gia như vậy; mặc dù rất mong muốn giải quyết các tranh chấp tại khu vực Biển Đông một cách dứt điểm, tuy nhiên, do nhiều yếu tố mà tranh chấp Biển Đông vẫn chưa thể được giải quyết một cách triệt để. Thậm chí, trong tương lai, nếu như không “hóa giải” được những tranh chấp tại Biển Đông, những xung đột khu vực rất có thể sẽ xảy ra, ảnh hưởng tới sự ổn định, hòa bình, an ninh của khu vực hay của cả cộng đồng quốc tế. Chính vì lý do đó, gợi mở đối với Việt Nam trong thời gian tới đó chính là cần tích cực tận dụng các thiết chế khu vực để tác động đến Liên Hợp Quốc đặc biệt là các cơ quan chính có đại diện của Việt Nam. Bên cạnh các thiết chế khu vực, chúng ta cũng cần vận động hành lang nhằm tranh thủ sự ủng hộ của các thiết chế quốc tế. Thêm vào đó, cần tích cực thông tin thêm cho các quốc gia khác cũng những các cơ quan chính của Liên Hợp Quốc về tình hình tại Biển Đông cũng như động thái của các quốc gia có liên quan trong tranh chấp. Điều này trước tiên sẽ góp phần vào việc từng bước đưa vấn đề Biển đông vào các chương trình nghị sự chính của Liên Hợp Quốc. Nếu làm được việc này, có thể nói, Việt Nam đã tiến thêm được một bước trong quá trình dung hòa lợi ích của các quốc gia trong tranh chấp tại Biển Đông; góp phần ổn định tình hình an ninh khu vực cũng như trên thế giới.
Tiếp đến, các câu hỏi tư vấn dự kiến đưa ra trước Tòa cũng là một vấn đề đáng để lưu tâm nếu như tranh chấp Biển Đông có thể được Tòa viện dẫn để cho ý kiến. Theo quan điểm của các tác giả, các vấn đề được đưa ra để hỏi ý kiến tư vấn của Tòa phải là những vấn đề pháp lý (có thể là những vấn đề về quy chế pháp lý của các cấu trúc địa chất ở Biển Đông hay các vấn đề liên quan đến việc giải thích và áp dụng các điều khoản còn mập mờ của Công ước Luật biển năm 1982…). Cùng với đó, các chủ thể cũng có thể tính tới việc tận dụng trí tuệ tập thể của Tòa để “lồng ghép” một vài khía cạnh chính trị vào câu hỏi yêu cầu Tòa tư vấn, qua đó góp phần làm rõ hơn các yếu tố khác trong tranh chấp tại Biển Đông. Bởi lẽ, như Tòa đã khẳng định trong nhiều vụ tư vấn, khía cạnh chính trị của câu hỏi không làm mất đi bản chất pháp lý, và Toà không quan tâm tới động cơ của các chủ thể hỏi ý kiến tư vấn này hay vụ việc cụ thể nào dẫn tới câu hỏi tư vấn.
Về nguyên tắc, dù không có giá trị ràng buộc trong các ý kiến tư vấn của mình nhưng trên thực tế, tầm quan trọng của các ý kiến tư vấn của Tòa ICJ là điều không thể phủ nhận. Những tư vấn này còn có giá trị quan trọng trong việc tạo ra sự nhận thức đúng đắn, thống nhất cũng như đóng một vai trò quan trọng trong việc pháp điển hóa các quy định của pháp luật quốc tế hiện đại. Tuy vậy, một vấn đề mà các tác giả còn đang băn khoăn đó chính là, liệu rằng, trong tương lai, Tòa có nên xem xét, thay đổi lại Quy chế, Nội quy của mình trong việc cho phép các quốc gia cũng có thể có quyền được tham khảo ý kiến tư vấn của Tòa về các vụ tranh chấp của mình. Dưới con mắt của các chủ thể trong tranh chấp, đôi khi họ mong muốn một cái gì đó không có giá trị ràng buộc như là ý kiến tư vấn hơn là một phán quyết đã định sẵn cách thức phải xử sự. Đây cũng chính là một sự gợi mở cho các bên trong tranh chấp Biển Đông, trong đó có Việt Nam. Trong nhiều trường hợp, để đạt được một quyết định cuối cùng mang tính ràng buộc về mặt pháp lý đối với các bên cần tới nhiều công sức, thiện chí cũng như thời gian của các bên. Điều này là thực sự khó khăn; chính vì thế, nếu như quy chế Tòa trong tương lai có thể cho phép các quốc gia tiếp cận với thủ tục xin ý kiến tư vấn thì cơ hội và “lối đi” cho các quốc gia tranh chấp là rất rõ ràng. Giả sử, nếu như tranh chấp về Biển Đông giữa các quốc gia được Tòa cho ý kiến tư vấn thì trường hợp một quốc gia bất đồng với quan điểm của Toà ICJ (ví dụ như Trung Quốc) thì họ có thể không thực hiện theo khuyến nghị của Toà. Tuy nhiên, như các tác giả đã nhận định, quốc gia đó sẽ tự đặt mình vào thế yếu nếu như phản bác rằng ý kiến của Toà ICJ là không chính xác./.
Xem thêm bài Ranh giới giữa chức năng giải quyết tranh chấp và cho ý kiến tư vấn của Tòa ICJ.
——————————————————————————–
[1] NCS. ThS. Giảng viên Khoa Luật quốc tế, Trường Đại học Luật Hà Nội.
[2] ThS. Nghiên cứu viên, Viện Nhà nước và Pháp luật.
[3] Nghĩa vụ này cũng được nhắc đến tại đoạn 2 mục 1 Tuyên bố Manila năm 1982 về Giải quyết Hoà bình các Tranh chấp Quốc tế. Hơn thế nữa, quy phạm cấm sử dụng vũ lực trong quan hệ quốc tế được coi là quy phạm bắt buộc jus cogens ràng buộc tất cả các quốc gia. Xem thêm: Giáo trình Luật Quốc tế, Trường Đại học Luật Hà Nội (Nxb CAND, 2009), tr. 44-46.
[4] Điều 33(7) Hiến chương Liên Hợp Quốc.
[5] Điều 34(1) Quy chế Toà ICJ.
[6] Điều 34(1) Quy chế Toà ICJ quy định Quốc gia là chủ thể duy nhất có thể thưa kiện tại Toà ICJ. Có nhiều hình thức thể hiện sự chấp thuận thẩm quyền ICJ của quốc gia: (i) quy định tại một điều ước quốc tế mà quốc gia đó là thành viên; (ii) Tuyên bố đơn phương mà quốc gia đó đưa ra trước khi tranh chấp phát sinh; (iii) Thoả thuận của quốc gia chấp nhận thẩm quyền ICJ sau khi có tranh chấp.
[7] Điều 94(2) Hiến chương LHQ quy định trong một số trường hợp đặc biệt thì Hội đồng Bảo an LHQ có thể thực thi phán quyết của ICJ nếu việc khước từ thi hành của một bên gây nguy hại tới hoà bình và an ninh quốc tế. Tuy nhiên điều này thường không phổ biến bởi nhiều nguyên nhân, trong đó có tính chính trị trong Hội đồng Bảo an.
[8] Hugh Thirlway, The International Court of Justice, in Malcolm Evans (eds), International Law 4th edition (Oxford University Press, 2014), pp. 589-590.
[9] Xem Blaine Sloan, Advisory Jurisdiction of The International Court of Justice (California Law Review 38(5), 1950).
[10] A. Zimmerman, C. Tomuschat, K. Ollers-Frahm, C. J. Tams (eds), The Statute of the International Court of Justice: A Commentary 2nd edition (Oxford University Press, 2012).
[11] Như trên.
[12] Blaine Sloan, như chú thích 9, tr. 839-840.
[13] Xem thêm, ví dụ: Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory, Advisory Opinion, ICJ Reports (2004).
[14] Xem tại http://www.icj-cij.org/docket/index.php?p1=3&p2=2
[15] Danh sách các cơ quan được uỷ quyền bởi ĐHĐ hỏi ý kiến Toà ICJ, Xem ICJ Yearbook 2007-2008. Có ý kiến cho rằng Ban Thư ký, đứng đầu là Tổng thư ký LHQ có quyền hỏi ý kiến tư vấn, tuy nhiên, trên thực tế thẩm quyền này của Tổng thư ký vẫn chưa được thừa nhận.
[16] Reports of The Interim Committee of The General Assembly, 5 Jan-5 Aug 1948, General Assembly Official Records, Third Session, Supplement No. 10, tr. 14 (1948).
[17] Security Council Resolution 138 (23/06/1960), Đường dẫn: http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/RES/138(1960) (Truy cập lần cuối: 09/02/2017).
[18] Năm 1979, HĐBA xem xét nghị quyết được chắp bút bởi 5 quốc gia Đông Nam Á, gồm Indonesia, Malaysia, Philippines, Singapore và Thái Lan liên quan tới xung đột vũ trang tại khu vực biên giới miền bắc và miền nam Việt Nam giữa Việt Nam, Trung Quốc và Campuchia. Trung Quốc, với tư cách là một bên liên quan, vẫn tham gia bỏ phiếu nghị quyết này. Đường dẫn: http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/PV.2129(OR), đoạn 72 (Truy cập lần cuối: 09/02/2017). Năm 1986, Nicaragua thắng kiện Hoa Kỳ tại Toà ICJ liên quan tới các hoạt động quân sự và bán quân sự của Hoa Kỳ tại Nicaragua. Tuy nhiên Hoa Kỳ từ chối tuân thủ phán quyết này. Cùng năm đó, Nicaragua tìm cách đưa vụ việc cùng phán quyết này ra trước HĐBA. Hoa Kỳ, dù là một bên trong tranh chấp, đã sử dụng quyền veto của mình để ngăn HĐBA thông qua nghị quyết này. Đường dẫn: http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/PV.2718, tr. 51 (Truy cập lần cuối: 09/02/2017).
[19] GA Resolution A/RES/ES-10/14 (2003), trong đó có 90 phiếu thuận, 2 phiếu chống, 74 phiếu trắng, 19 không bỏ phiếu.
[20] GA Resolution A/RES/63/3 (2008), trong đó có 77 phiếu thuận, 6 phiếu chống, 74 phiếu trắng, 35 không bỏ phiếu.
[21] Chẳng hạn như tính hợp pháp của tuyên bố bảo lưu từ phía các quốc gia khi gia nhập một công ước quốc tế. Reservations to the Convention on Prevention and Punishment of the Crime of Genocide, Advisory Opinions, ICJ Reports (1951).
[22] Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons, Advisory Opinion, ICJ Reports (1996), tr. 226, 236-237, đoạn 15.
[23] Conditions of Admission of a State to Membership in the United Nations (Article 4 of the Charter), Advisory Opinion, ICJ Reports (1948), tr. 57, 61.
[24] Như trên, tr. 61.
[25] Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons, như chú thích 22; Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory, Advisory Opinions, ICJ Reports (2004); Accordance with International Law of the Unilateral Declaration of Independence in Respect of Kosovo, Advisory Opinions, ICJ Reports (2010).
[26] Admissibility of Hearings of Petitioners by the Committee on the South West Africa, Advisory Opinions, ICJ Reports (1956), tr. 23, 25; Certain Expenses of the United Nations (Article 17 of the Charter), Advisory Opinions, ICJ Reports (1962), tr. 151, 157-162; Interpretation of the Agreement of 1951 between WHO and Egypt, Advisory Opinions, ICJ Reports (1980), tr. 67, 87-89; Application for Review of Judgment No. 273 of the United Nations Administrative Tribunal, Advisory Opinions, ICJ Reports (1982), tr. 325, 348.
[27] Kosovo Declaration of Independence, như chú thích 25, đoạn 30; Xem thêm G. Abi Saab, On Discretion-Reflections on the Nature of the Consultative Function of the International Court of Justice, in Boisson de Chazournes (eds), International Law, The International Court of Justice and Nuclear Weapons (1999), tr. 36-50; Halil R. Basaran, Judicial Propriety in Advisory Opinions of the International Court of Justice (International Journal of Public Law and Policy 1(3), 2011).
[28] Kosovo Declaration of Independence, như chú thích 25, đoạn 33.
[29] Trong vụ Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory, Thẩm phán Buergenthal cho rằng Toà ICJ nên từ chối tư vấn bởi Toà không có đủ thông tin cần thiết để đưa ra kết luận của mình. Xem thêm Declaration of Judge Buergenthal, ICJ Reports (2004), tr. 240-242, đoạn 3.
[30] Trong vụ Legality of Threat or Use of Nuclear Weapons, xuất phát điểm của yêu cầu tư vấn là từ phía Tổ chức Y tế Thế giới (WHO). Xem tại http://www.icj-cij.org/docket/files/93/10309.pdf (Truy cập lần cuối: 09/02/2017).
[31] PCIJ, Ser. B, No. 5 (1923), tr. 27-29.
[32] PCIJ, Ser. B, No. 12 (1925).
[33] Interpretation of Peace Treaties with Bulgaria, Hungary and Romania, Advisory Opinon, ICJ Reports (1949).
[34] Hackworth, The Court, Its Jurisdiction and Work, Annual Review of United Nations Affairs (1949), tr. 255-256; Blaine Sloan, như chú thích 9, tr. 847. Xem thêm D. Greig, The Advisory Jurisdiction of the International Court of Justice and the Settlement of Disputes between States, ICLQ 15 (1966), tr. 325-368; C. Dominice, Request of Advisory Opinions in Contentious Cases, in Boison de Chazournes, L. Romano, C. Mackenzie (eds.), International Organizations and International Dispute Settlement: Trends and Prospects (2002), tr. 91-103; M. Aljaghoub, The Absence of State Consent to Advisory Opinions of the International Court of Justice, Arab Law Quarterly 24 (2010), tr. 191-207.
[35] Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory, như chú thích 25, tr. 136, 157-159, đoạn 47-50.
[36] Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970), Advisory Opinions, ICJ Reports (1971), tr. 16, 23-24, đoạn 27-34.
[37] Western Sahara, Advisory Opinions, ICJ Reports (1975), tr. 12, 23-24, đoạn 30.
[38] Kosovo Declaration of Independence, như chú thích 25, tr. 25, đoạn 30.
[39] Điều XII Quy chế Toà Hành chính ILO
[40] Hugh Thirlway, như chú thích 8, tr. 610-611.
Luật pháp Quốc tế 