Hai chức năng của Tòa – Thẩm quyền cho ý kiến tư vấn – Lý do xác đáng (compelling reasons) để từ chối cho ý kiến tư vấn – Tranh chấp là nội dung chính của câu hỏi xin ý kiến tư vấn – Kết luận và liên hệ Việt Nam đặt bối cảnh khả năng vận dụng vào tranh chấp Biển Đông
Toà án Công lý Quốc tế (ICJ) có hai thẩm quyền cơ bản: giải quyết tranh chấp và cho ý kiến tư vấn. Hai thẩm quyền này được trù định ở Điều 36(1) Quy chế Toà, theo đó: “Thẩm quyền của Toà bao gồm tất cả các vụ việc được các bên đệ trình và tất cả các vấn đề được quy định cụ thể trong Hiến chương hay trong các điều ước và công ước có hiệu lực.” Thẩm quyền giải quyết tranh chấp là thẩm quyền của Toà xem xét và ra quyết định giải quyết một tranh chấp cụ thể giữa các quốc gia theo quy định tại Điều 36(2) – (5) của Quy chế Toà (xem định nghĩa tranh chấp tại đây).
Điều 96 Hiến chương Liên hợp quốc và Điều 65 Quy chế Toà quy định về thẩm quyền cho ý kiến tư vấn của Toà, cụ thể, Toà có thể cho ý kiến tư vấn về bất kỳ câu hỏi pháp lý nào theo yêu cầu của Đại hội đồng và Hội đồng Bảo an và các cơ quan khác được Đại hội đồng cho phép xin ý kiến tư vấn.[1]
Nếu chỉ nhìn qua Điều 36 và 65 có thể thấy hai thẩm quyền này này khác nhau về cơ sở pháp lý, và là hai chức năng tư pháp chính của Tòa ICJ: một bên giải quyết tranh chấp giữa các quốc gia còn bên khác là cho ý kiến tư vấn cho các cơ quan, tổ chức. Tuy nhiên, trong một số trường hợp, ranh giới giữa hai chức năng này không phải là dễ tách bạch. Trường hợp điển hình nhất là việc các cơ quan, tổ chức có quyền yêu cầu xin ý kiến tư vấn của Toà đưa yêu cầu liên quan cụ thể đến một tranh chấp cụ thể giữa các quốc gia! Vậy nếu Toà cho ý kiến tư vấn có đồng nghĩa với việc ngầm giải quyết tranh chấp giữa các bên? Dưới đây sẽ xem xét Toà đã xử lý câu hỏi này như thế nào. Đây là một vấn đề khá quan trọng với Việt Nam khi có nhiều ý kiến đề xuất sử dụng cơ chế xin ý kiến tư vấn để áp dụng vào tranh chấp ở Biển Đông.
Một lưu ý quan trọng là để Tòa không đưa ra ý kiến tư vấn, hai hướng lập luận có thể đưa ra : (1) Tòa không có thẩm quyền, và, do đó, không được cho ý kiến,[2] và (2) Tòa có thẩm quyền nhưng không nên đưa ra ý kiến tư vấn. Theo án lệ khá nhất quán của Tòa thì dù Tòa xét thấy có thẩm quyền cho ý kiến tư vấn nhưng sẽ từ chối nếu có lý do xác đáng (compelling reasons).[3] Các lập luận bên dưới đều theo hướng thứ hai, theo đó, chứng minh nội dung yêu cầu xin ý kiến tư vấn liên quan đến một tranh chấp nên được xem là một lý do xác đáng để Tòa từ chối cho ý kiến tư vấn.
***
Gần đây, trong Ý kiến tư vấn trong Vụ tính hợp pháp của việc xây dựng bức tường trên lãnh thổ chiếm đóng Palestine năm 2004 (Vụ bức tường),[4] Tòa ICJ đã đưa ra ý kiến của mình liên quan đến vấn đề này. Trong vụ này, sau khi xác định Toà có thẩm quyền cho ý kiến tư vấn đối với câu hỏi do Đại hội đồng đưa ra, Toà xem xét xem liệu có lý do xác đáng nào để từ chối cho ý kiến tư vấn hay không. Israel cho rằng Tòa nên từ chối cho ý kiến tư vấn với lý do nội dung câu hỏi mà Đại hội đồng đưa ra cho Tòa liên quan đến tranh chấp giữa Israel và Palestine, mà Israel chưa đồng ý với thẩm quyền giải quyết tranh chấp của Tòa. Israel cho rằng nội dung câu hỏi là một phần bản chất của tranh chấp rộng lớn hơn giữa hai nước liên quan đến nhiều vấn đề như chủ nghĩa khủng bố, an ninh, biên giới, các khu định cư, vấn đề Jerusalem,… Lập luận của Israel đưa trên án lệ ý kiến tư vấn của Tòa PCIJ trong Vụ Quy chế vùng Đông Carelia năm 1923.[5] Trong vụ này, Tòa PCIJ đã từ chối cho ý kiến tư vấn khi thấy rằng câu hỏi được đưa ra cho Tòa “liên quan trực tiếp đến điểm chính của tranh cãi giữa Phần Lan và Nga, và chỉ có thể giải quyết bằng việc điều tra chứng cứ liên quan đến vụ việc. Trả lời câu hỏi này sẽ thực chất tương đương với giải quyết tranh chấp giữa các bên.” Tòa sẽ có thể trả lời cầu hỏi nếu Nga đồng ý và hợp tác thu thập chứng cứ cho Tòa.
Tòa ICJ đã bác bỏ lập luận của Israel, dẫn chiếu chủ yếu đến Ý kiến tư vấn của mình trong Vụ giải thích Hiệp ước Hòa bình với Bulgaria, Hungaria và Rumania năm 1950 và Vụ Tây Sahara năm 1975. Theo đó, Tòa cho rằng (1) ý kiến tư vấn không có hiệu lực ràng buộc như phán quyết giải quyết tranh chấp, (2) ý kiến tư vấn không phải đưa ra cho các quốc gia mà dành cho các cơ quan, tổ chức để định hướng hoạt động của mình phù hợp với chức năng của các cơ quan, tổ chức đó, và (3) tranh cãi pháp lý nêu trong câu hỏi phát sinh trong hoạt động của Đại hội đồng và liên quan đến các vấn đề mà Đại hội đồng đang xử lý, không phát sinh độc lập thuần túy trong quan hệ song phương giữa hai nước.
Tuy nhiên, Tòa ICJ cũng cho rằng Tòa có thể từ chối cho ý kiến tư vấn trong trong trường hợp việc quốc gia liên quan không đồng ý Tòa xem xét dẫn đến việc đưa ra ý kiến tư vấn đi ngược lại bản chất tư pháp của Tòa (the Court’ judicial character), và vai trò là cơ quan tư pháp chính của Liên hợp quốc. Một ví dụ về trường hợp này là khi hoàn cảnh vụ việc cho thấy việc đưa ra ý kiến tư vấn sẽ có tác động vi phạm vào nguyên tắc một Quốc gia không bị buộc phải mang tranh chấp của mình đệ trình lên các cơ quan tài phán mà không có sự đồng ý của quốc gia đó. Và nếu có từ chối đưa ra ý kiến, thì sự từ chối này không phải dựa trên cơ sở Tòa không có thẩm quyền mà dựa trên việc xem xét về mặt tính hợp lý tư pháp (judicial propriety). Quan điểm này được khẳng định lại trong Ý kiến tư vấn của Tòa trong Vụ tính hợp pháp của tuyên bố độc lập đơn phương của chính quyền lâm thời Kosovo năm 2010.[6]
Qua các án lệ của mình, có thể thấy tiêu chuẩn thuyết phục Tòa không cho ý kiến tư vấn là rất cao. Trong lịch sử từ năm 1945 đến nay, Tòa ICJ chưa từng từ chối cho ý kiến tư vấn, kể cả những vụ việc liên quan đến tranh chấp giữa các quốc gia. Vụ duy nhất Toà không cho ý kiến tư vấn là do Toà không có thẩm quyền chứ không phải dựa trên tính hợp lý tư pháp. Từ đó, khó có thể hình dung ra trường hợp nào mà Tòa ICJ sẽ từ chối cho ý kiến tư vấn. Nhìn vào các kết luận của Tòa trong Ý kiến tư vấn Vụ bức tường có thể thấy tiêu chí đó cao đến mức độ khó tưởng tượng. Tòa kết luận rõ ràng và trực tiếp rằng việc Israel xây dựng bức tường trên lãnh thổ chiếm đóng Palestine là trái với luật pháp quốc tế, nước này có nghĩa vụ phải chấm dứt ngay các vi phạm, và khắc phục mọi thiệt hại gây ra. Rõ ràng Tòa đã chỉ ra, dù trong một ý kiến tư vấn không có hiệu lực ràng buộc, về việc ai đúng ai sai trong một khía cạnh của một tranh chấp rộng lớn hơn. Do đó, nếu chỉ đơn thuần lập luận rằng việc đưa ra ý kiến tư vấn sẽ gián tiếp hoặc trực tiếp xác định rõ ai đúng ai sai trong tranh chấp, hoặc, trong một hay một vài khía cạnh của tranh chấp không thể đủ sức thuyết phục Tòa từ chối đưa ra ý kiến tư vấn.
Lập luận nào có thể hợp lý thuyết phục Toà từ chối cho ý kiến tư vấn?
Từ các án lệ, có vẻ lập luận tốt nhất mà một quốc gia có thể đưa ra để thuyết phục Tòa từ chối đưa ra ý kiến tư vấn liên quan đến tranh chấp mà mình là thành viên là lập luận trong Vụ Quy chế pháp lý vùng Đông Carelie. Toà PCIJ khẳng định Toà có thẩm quyền cho ý kiến tư vấn trong vụ này bởi vì Nga không tham gia nên Toà không có đủ thông tin và bằng chứng để đưa ra bất kỳ kết luận nào. Lập luận về việc Toà sẽ không có đủ bằng chứng do một hay các bên liên quan không cung cấp hoặc vì bất kỳ nguyên nhân nào cũng có thể được xem xét để từ chối cho ý kiến tư vấn.
Các quốc gia cũng có thể xem xét lập luận về tính chấp độc lập của tranh chấp với hoạt động hay chức năng của cơ quan, tổ chức đưa ra câu hỏi. Câu hỏi được xin ý kiến tư vấn vẫn trong phạm vi thẩm quyền của Toà, nhưng, trên thực tế, không/chưa được xem xét trong khuôn khổ của cơ quan, tổ chức xin ý kiến tư vấn. Nếu tranh chấp đó chưa từng được thảo luận hoặc chưa từng được đưa ra trước và trong hoạt động của cơ quan, tổ chức đó thì việc đưa ra ý kiến tư vấn có vẻ không phục vụ cho cơ quan, tổ chức đó – và như thế là trái mục đích của việc xin ý kiến tư vấn, và quan trọng hơn, khiến việc xin ý kiến tư vấn đó trở thành một yêu cầu de facto giải quyết tranh chấp trá hình. Như vậy, có thể xem là không phù hợp với bản chất tư pháp của Tòa hay tính hợp lý tư pháp của Tòa, và Tòa có thể nên từ chối đưa ra ý kiến tư vấn.
Lập luận nêu trên khá tương tự với lập luận về mục đích xin ý kiến tư vấn. Theo đó, nếu mục đích mà cơ quan xin ý kiến tư vấn nhằm dựa vào ý kiến tư vấn của Toà để sau đó thực thi quyền hạn và chức năng của mình để giải quyết hoà bình tranh chấp đó, thì Toà không nên cho ý kiến tư vấn. Đây là một điểm lập luận của Toà ICJ trong Vụ Tây Sahara năm 1975 và được thẩm phán Higgins xem là một điều kiện để cho ý kiến tư vấn. Trong Ý kiến riêng (Separate Opinion) của mình trong Vụ bức tường, thẩm phán Higgins cho rằng Toà ICJ đã phớt lờ điều kiện này, và, theo đó, đã ngầm phủ nhận giá trị của lập luận này.[7] Cũng đặc biệt lưu ý rằng Toà từng hơn một lần bác bỏ lập luận khá tương tự khi một số quốc gia cho rằng ý kiến tư vấn của Toà sẽ không có bất kỳ hữu ích nào cho hoạt động của Đại hội đồng. Toà cho rằng ý kiến tư vấn của Toà có hữu ích cho cơ quan, tổ chức xin ý kiến hay không không phải là việc mà Toà cần giả định, chính các cơ quan, tổ chức đó tự quyết định sử dụng như thế nào ý kiến tư vấn của Toà.[8]
Mặc dù đề xuất hai lập luận trên nhưng tác giả cho rằng chúng không nhất thiết thuyết phục thành công Toà, bởi lẻ có thể nhận thấy Toà chỉ cần xác định mình có thẩm quyền cho ý kiến tư vấn thì sẽ gần như khó có bất kỳ lý do xác đáng nào để từ chối.
***
Tóm lại, từ các án lệ của Tòa ICJ có thể thấy ranh giới giữa chức năng giải quyết tranh chấp và chức năng đưa ra ý kiến tư vấn là có, nhưng không phải luôn rõ ràng. Câu hỏi xin ý kiến tư vấn có thể liên quan đến một tranh chấp giữa các quốc gia, có thể liên quan đến việc xác định ai đúng ai sai theo luật pháp quốc tế. Khi Toà đã xác định mình có thẩm quyền thì câu hỏi như thế chỉ có thể bị từ chối nếu có lý do xác đáng, cụ thể là việc cho ý kiến tư vấn đi ngược lại bản chất tư pháp hay tính hợp lý tư pháp của Tòa. Từ án lệ của Toà, gần như chưa có bất kỳ lý do xác đáng nào đủ thuyết phục để Tòa từ chối cho ý kiến tư vấn.
Tuy nhiên, điều đó không có nghĩa là việc vận dụng thủ tục xin ý kiến tư vấn để làm rõ một khía cạnh pháp lý của một tranh chấp giữa các quốc gia luôn thực hiện được. Cách tiếp cận và lập luận của Tòa trong các án lệ của mình có tính hợp lý nhất định, nhưng vẫn chưa thực sự loại bỏ được nghi ngờ rằng việc đưa ra ý kiến tư vấn – mà trong đó kết luận một quốc gia cụ thể trong tranh chấp vi phạm nghĩa vụ quốc tế – có thể đã vi phạm vào nguyên tắc dựa trên sự đồng ý của các bên để xác lập thẩm quyền giải quyết tranh chấp của Tòa. Như trong Vụ bức tường, rõ ràng Tòa đã de facto đưa ra kết luận giải quyết một khía cạnh pháp lý trong tranh chấp giữa Israel và Palestine. Điều này có vẻ “hơi quá mức”. Trong vụ việc sắp được xem xét (Vụ liên quan đến quần đảo Chagos), Tòa có thể nên xem xét để làm rõ hơn điểm nghi ngờ này.
***
Ngày 30/01/2018 là hạn chốt để các quốc gia có thể đệ trình quan điểm lên Tòa liên quan đến vụ việc về quần đảo Chagos. Chưa rõ Việt Nam có một lần nữa nộp quan điểm của mình hay không, sau Vụ về tính hợp pháp của tuyên bố độc lập đơn phương của Kosovo năm 2008 (xem quan điểm chính thức của Việt Nam trong vụ này). Ngoài những nội dung được nêu trong post trước, Việt Nam nên có ý kiến thêm về việc Tòa có nên cho ý kiến tư vấn trong vụ việc này khi đây là nội dung chính trong tranh chấp song phương giữa Anh và Mauritius.[9] Nếu Tòa tiếp tục cách tiếp cận như trong án lệ của mình và cho ý kiến tư vấn, Việt Nam sẽ chắc chắn hơn về khả năng vận dụng thủ tục này vào trường hợp tranh chấp Biển Đông. Nếu Tòa thay đổi quan điểm hoặc đưa ra lý do để từ chối cho ý kiến tư vấn, thì sẽ tạo ra sự không chắc chắn hay thậm chí đứt gãy trong án lệ của Tòa. Điều đó làm cho khả năng vận dụng không còn chắc chắn như trước. Khả năng Tòa thay đổi quan điểm hay từ chối cho ý kiến là có (dù rất thấp) do vụ việc này có điểm khác với các vụ việc trước ở một số mặt phi-pháp lý, như liên quan đến một ủy viên thường trực Hội đồng Bảo an, tranh chấp song phương không còn gây gắt và thu hút công luận như vấn đề Palestine – Israel, và phi thực dân hóa không còn là vấn đề có vị thế trong nghị trình của Liên hợp quốc. Những lý do phi-pháp lý này có thể làm Tòa có nhiều không gian hơn để làm khác đi so với án lệ của mình, và làm cho luật sư của các nước có nhiều không gian để đưa ra lập luận mới, dễ được chấp nhận. Đây là lý do mà Việt Nam cần nêu quan điểm để góp một phần trong cán cân xem xét của Tòa, để giữ cho con đường vận dụng vào Biển Đông mở rộng ít đi một mấp mô, dù là nhỏ nhất. Lưu ý rằng kể cả Tòa ITLOS cũng thường chấp nhận án lệ và cách tiếp cận của Tòa ICJ.
Trần H. D. Minh
Eng: Is there a boundary between the functions of the ICJ to settle disputes between states and to give advisory opinions, especially in the case that the subject-matter of the requested questions involves a pending dispute between States? This question has been consistently answered by the ICJ in its jurisprudence. Most of the reasoning seems quite convincing but there remains doubt on how giving advisory opinion on the subject-matter of a dispute may not violate the principle of consent. This piece also draw some brief ideas on why Vietnam should submit its view in this case in the context of possible utilization of the advisory procedure into the South China Sea dispute.
Xem thêm bài về Chức năng tư vấn của Tòa ICJ và một số gợi mở cho Việt Nam.
————————————————-
[1] Hiến chương Liên hợp quốc, Điều 96. Điều 96 cho phép Đại hội đồng và Hội đồng Bảo an hỏi ý kiến tư vấn về bất kỳ câu hỏi pháp lý nào (khoản 1), trong khi lại chỉ cho phép các cơ quan, tổ chức khác được Đại hội đồng cho phép hỏi những vấn đề pháp lý “nằm trong phạm vi hoạt động” của cơ quan, tổ chức đó (khoản 2).
[2] Ví dụ như Tòa đã tuyên bố không có thẩm quyền đưa ra ý kiến tư vấn cho Tổ chức Y tế Thế giới (WHO) khi tổ chức này yêu cầu Tòa cho ý kiến về tính hợp pháp của vũ khí hạt nhân trong xung đột vũ trang. Lý do chính là câu hỏi này không “nằm trong phạm vi hoạt động” của WHO theo quy định tại Điều 96(2) Hiến chương Liên hợp quốc. Xem Vụ tính hợp pháp của vũ khí hạt nhân trong xugn đột vũ trang, Ý kiến tư vấn của Tòa ICJ năm 1996.
[3] Vụ một số chi phí của Liên hợp quốc (Điều 17, khoản 2 Hiến chương), Ý kiến tư vấn của Tòa ICJ năm 1962, tr. 155. [4] Xem đoạn 46 – 50,
[5] Vụ Quy chế vùng Đông Carelie, Ý kiến tư vấn của Tòa PCIJ năm 1923, đoạn 28 – 29. [6] Đoạn 29.
[7] Vụ bức tường, Ý kiến tư vấn của Toà ICJ năm 2004, Ý kiến riêng của Thẩm phán Higgins, đoạn 12 – 13; Hugh Thirlway, The International Court of Justice, tr. 612, in trong Malcolm Evans (ed.), International Law, 4th ed., OUP, 2014.
[8] Vụ bức tường, Ý kiến tư vấn của Toà ICJ năm 2004, đoạn 62; Vụ tính hợp pháp của vũ khí hạt nhân, Ý kiến tư vấn của Toà ICJ năm 1996, đoạn 16.
[9] Một số lý do khác để Việt Nam cần quan tâm đến vụ việc này được thảo luận ngắn trong bài Nguyễn Hoàng Sa, Chức năng tư vấn của Tòa án Công lý Quốc tế cho tranh chấp Biển Đông – Bài học từ thực tiễn tranh chấp chủ quyền quần đảo Hoàng Sa, Bản thảo nghiên cứu cho Dự án Đại sử ký Biển Đông, ngày 14/10/2017, xem tại https://daisukybiendong.wordpress.com/2017/10/14/working-paper-chuc-nang-tu-van-cua-toa-an-cong-ly-quoc-te-cho-tranh-chap-bien-dong-bai-hoc-tu-thuc-tien-tranh-chap-chu-quyen-quan-dao-chagos/#_ftnref14
Luật pháp Quốc tế 