Bối cảnh xuất hiện và quan hệ với can thiệp nhân đạo – Báo cáo của ICISS năm 2001 – Sự ủng hộ rộng rãi trong Liên hợp quốc – Giá trị pháp lý trong luật pháp quốc tế
Đòi hỏi bảo vệ người dân và mâu thuẫn giữa chủ quyền quốc gia – can thiệp nhân đạo
Trách nhiệm bảo vệ (Responsibility to Protect – R2P) là một khái niệm xuất hiện và dần được chấp nhận rộng rãi trong cộng đồng quốc tế từ đầu những năm 2000. Khái niệm này có thể được xem là một thay thế cho khái niệm can thiệp nhân đạo (humanitarian intervention, xem thêm tại post này) – một khái niệm không được chấp nhận rộng rãi. Trước thực tế Hội đồng Bảo an Liên hợp quốc đã không thể có biện pháp để ngăn chặn các hành vi diệt chủng, tội ác tại Rwanda và Nam Tư cũ trong những năm 1900s, trong Báo cáo Thiên niên kỷ tháng 03 năm 2000, Tổng thư ký Liên hợp quốc Kofi Anna chỉ ra sự chia rẽ giữa các quốc gia về khái niệm can thiệp nhận đạo. Can thiệp nhân đạo là một vấn đề nhạy cảm, gây nghi ngại cho một số quốc gia khi có thể dẫn đến can thiệp vào công việc nội bộ hoặc khuyến khích các phong trào ly khai.[1] Tổng thư ký chỉ ra “tình thế lưỡng nan” khi một vi phạm nhân quyền nghiêm trọng xảy ra ở một quốc gia và cộng đồng quốc tế không thể can thiệp vào để giải quyết – tình thế lưỡng an giữa Chủ quyền quốc gia và Can thiệp quốc tế. Ông đã đặt ra câu hỏi quan trọng:
“Nếu can thiệp nhân đạo thực sự là một sự xâm phạm không thể chấp nhận được vào chủ quyền quốc gia, vậy chúng ta nên giải quyết như thế nào những vi phạm nhân quyền có hệ thống và quy mô như ở Rwanda và Srebrenica – những vụ việc thách thức luân lý của nhân loại chung?.”[2]
Báo cáo của ICISS năm 2001
Đáp lại câu hỏi trên, tháng 9 năm 2000, Chính phủ Canada tuyên bố thành lập Ủy ban Quốc tế về Can thiệp và Chủ quyền Quốc gia (ICISS). Năm 2001, Ủy ban này ra báo cáo mang tên “Trách nhiệm bảo vệ” với ý tưởng rằng: “Các quốc gia có chủ quyền có trách nhiệm phải bảo vệ người dân của chính mình khỏi các thảm họa – từ giết người và cưỡng hiếp hàng loạt đến nạn đói – nhưng khi các quốc gia không sẵn sàng hoặc không có khả năng để thực thi trách nhiệm bảo vệ, trách nhiệm này sẽ được trao cho cộng đồng các quốc gia rộng lớn hơn.”[3] Điều kiện để cộng đồng quốc tế can thiệp vào một quốc gia là khi quốc gia đó “không sẵn sàng hoặc không có khả năng” (unwilling or unable) để ngăn chặn, chấm dứt các thẩm họa đến người dân của nước đó. Có hai điểm mới nổi bật trong báo cáo này mà với hai điểm này khái niệm trách nhiệm bảo vệ đã dần được chấp nhận rộng rãi:
Thứ nhất, R2P ghi nhận trách nhiệm chính yếu và đầu tiên thuộc về chính quốc gia đang có thảm họa, và xếp cộng đồng quốc tế ở vị trí thứ hai. Qua đó, khái niệm này vẫn đề cao chủ quyền quốc gia.
Thứ hai, trong trường hợp cần sự can thiệp quân sự quốc tế, R2P đặt quyền can thiệp trong khuôn khổ Chương VII Hiến chương Liên hợp quốc.[4] Theo đó, can thiệp quân sự cần phải thực hiện với sự cho phép của Hội đồng Bảo an. Điều này khác với khái niệm can thiệp nhân đạo. Can thiệp nhân đạo trao quyền cho từng quốc gia tự quyết về việc can thiệp vào một quốc gia khác. R2P lại lồng ghép quyền can thiệp quân sự vào thẩm quyền duy trì hòa bình và an ninh quốc tế của Hội đồng Bảo an. Điều đó không gây tranh cãi vì Hội đồng Bảo an đã có sẵn quyền can thiệp vào bất kỳ quốc gia nào mà Hội đồng cho rằng có tồn tại mối đe dọa đến hòa bình, phá họa hòa bình hay hành vi xâm lược. Malcolm N Shaw nhận định chính việc nhấn mạnh quyền của Hội đồng Bảo an trong việc cho phép thực hiện can thiệp vũ trang “đã mài mòn đi những điểm góc cạnh nhất của học thuyết can thiệp nhân đạo.”[5]
Ủng hộ rộng trong khuôn khổ Liên hợp quốc
Năm 2004, trong báo cáo của mình, Ban cấp cao về các mối đe dọa, thách thức và thay đổi – do Tổng thư ký Liên hợp quốc thành lập – ủng hộ khái niệm trách nhiệm bảo vệ: “Chúng tôi ủng hộ khái niệm đang phát triển rằng trách nhiệm quốc tế tập thể để bảo vệ [người dân] có thể được thực thi bởi Hội đồng Bảo an mà can thiệp quân sự là giải pháp cuối cùng khi phát sinh tình trạng diệt chủng và các dạng tàn sát, thanh trừ sắc tộc diện rộng hay các vi phạm luật nhân đạo quốc tế nghiêm trọng mà các Chính phủ có chủ quyền cho thấy không có năng lực hay không sẵn sàng để ngăn chặn”.[6] Năm 2005, Tổng thư ký Liên hợp quốc tuyên bố ủng hộ mạnh mẽ khái niệm này, cũng kêu gọi các quốc gia ủng hộ và thực thi khái niệm trách nhiệm bảo vệ.[7]
Đặc biệt, tại Hội nghị Thượng Đỉnh Toàn cầu năm 2005, lãnh đạo các quốc gia thành viên Liên hợp quốc đã thể hiện sự ủng hộ đối với khái niệm trách nhiệm bảo vệ. Sự chấp nhận rộng rãi của cộng đồng quốc tế đối với một khái niệm chỉ mới xuất hiện 05 năm là chưa có tiền lệ.[8] Chỉ riêng điều này cũng cho thấy tính chất hợp lý của khái niệm này hơn hẳn so với can thiệp nhân đạo. Theo đoạn 138 và 139 của Văn kiện kết luận của Hội nghị Thượng đỉnh Toàn cầu năm 2005,[9] mỗi quốc gia có trách nhiệm bảo vệ người dân của mình khỏi diệt chủng, tội ác chiến tranh, thanh trừ sắc tộc và tội ác chống lại loài người. Cộng đồng quốc tế có trách nhiệm thông qua các biện pháp phi vũ lực như ngoại giao, nhân đạo hay các biện pháp hòa bình khác, để giúp đỡ bảo vệ người dân khỏi các tội ác đó. Hội đồng Bảo an có thể có biện pháp, bao gồm cả biện pháp vũ lực theo Chương II chỉ khi các biện pháp phi vũ lực trên không đạt hiệu quả và chính quyền của quốc gia đó rõ ràng thất bại trong việc bảo vệ người dân.
Có thể thấy rằng, thông qua Hội nghị Thượng đỉnh Toàn cầu, các quốc gia cho thấy bốn nội hàm chính của khái niệm trách nhiệm bảo vệ mà các quốc gia chấp nhận:
- Trách nhiệm bảo vệ của cộng đồng quốc tế chỉ giới hạn trong bốn trường hợp: diệt chủng, tội ác chiến tranh, thanh trừ sắc tộc và tội ác chống lại loài người.
- Các biện pháp phi-vũ lực phải được ưu tiên sử dụng.
- Biện pháp can thiệp vũ lực chỉ có thể thực hiện khi thỏa mãn hai điểu kiện: các biện pháp phi-vũ lực thất bại và quốc gia liên quan không thể bảo vệ người dân của mình.
- Biện pháp can thiệp vũ lực phải có sự cho phép của Hội đồng Bảo an phù hợp với Chương VII Hiến chương Liên hợp quốc.
Giá trị pháp lý của R2P trong luật pháp quốc tế
Mặc dù, cộng đồng quốc tế ngày càng ủng hộ rộng rãi khái niệm trách nhiệm bảo vệ, khái niệm này không được xem là một quy phạm pháp lý quốc tế, mà là một quy phạm chính trị. Malcolm N Shaw xem R2P là một cách tiếp cận nhằm “tái định nghĩa nguyên tắc can thiệp nhân đạo theo cách thức giảm thiểu tối đa các động lực khuyến khích các nước can thiệp.”[10] Tuy nhiên, ông cũng cho rằng cần thêm thời gian để đánh giá mức độ ảnh hưởng của cách tiếp cận mới này.[11] Theo Spencer Zifcak, R2P thể hiện một cam kết chính trị và chưa thể được xem là một quy phạm pháp lý.[12] Thứ nhất, R2P không được ghi nhận trong bất kỳ điều ước quốc tế nào. Thứ hai, R2P không hội tụ đủ hai điều kiện để hình thành một quy phạm tập quán: thực tiễn chung và opinio juris. Sự chấp nhận rộng rãi của cộng đồng quốc tế chưa đủ để xác định chắc chắn rằng các quốc gia chấp nhận R2P như một quy định pháp lý ràng buộc của luật pháp quốc tế. Một điểm cần lưu ý là mặc dù khái niệm R2P được xây dựng để thay thế khái niệm can thiệp nhân đạo nhưng thực tế cho thấy các quốc gia vẫn viện dẫn can thiệp nhân đạo để biện minh cho hành vi sử dụng vũ lực của mình: Ví dụ năm 2013 như Anh viện dẫn can thiệp nhân đạo để có hành động chống lại Syria với cáo buộc sử dụng vũ khí hóa học.[13] Điều này cho thấy các quốc gia không có niềm tin cho rằng R2P là một quy định pháp lý.
Mặc dù không là một quy phạm điều ước hay tập quán, R2P vẫn có thể có giá trị pháp lý nhất định nếu xem xét từ góc độ giải thích Chương VII Hiến chương Liên hợp quốc.[14] Chương VII cho phép Hội đồng Bảo an được có hành động tập thể (bao gồm cả biện pháp phi-vũ lực và biện pháp vũ lực) khi có mối đe dọa đến hòa bình, phá hoại hòa bình hay hành vi xâm lược. R2P có thể được xem là một nội hàm mới phát triển của quyền can thiệp nêu trên của Hội đồng Bảo an. Một mặt, R2P có thể thỏa mãn và được thực thi trong khuôn khổ pháp lý của Chương VII Hiến chương dựa trên cách giải thích rộng một cách hợp lý (a broad but still reasonable interpretation) các quy định này nhằm bao quát cả các tình huống liên quan đến R2P.[15] Mặt khác, R2P có thể dẩn trở thành một tiêu chuẩn để Hội đồng đánh giá sự hiện hữu của một mối đe dọa đến hòa bình, phá hoại hòa bình hay hành vi xâm lược.[16] Việc xác định có hay không có tình huống như trên thuộc về quyền tự do của Hội đồng Bảo an, do đó, không có gì không phù hợp với quy định của Hiến chương khi R2P được Hội đồng Bảo an xem xét đến khi đánh giá tình hình. Thực tế, Hội đồng Bảo an có vẻ đã và đang viện dẫn đến một số nội hàm quan trọng của R2P. Theo một thống kê, trong giai đoạn 2006 – 2017, đã có 25 nghị quyết và 06 tuyên bố của Chủ tịch Hội đồng Bảo an dẫn chiếu đến R2P.[17] Cụ thể, các đoạn 138 và 139 của Văn kiện kết luận Hội nghị Thượng đỉnh Toàn cầu năm 2005 đã được Hội đồng Bảo an khẳng định lại trong các nghị quyết: S/RES/1674 (2006), S/RES/1706 (2006), và S/RES/1894 (2009). Đặc biệt, Nghị quyết S/RES/1973 (2011) của Hội đồng Bảo an được xem là trường hợp đầu tiên Hội đồng Bảo an cho phép sử dụng vũ lực dựa trên R2P. Theo đó, Hội đồng cho phép các quốc gia được phép sử dụng tất cả các biện pháp cần thiết – cụm từ thường sử dụng khi cho phép sử dụng vũ lực – nhằm bảo vệ dân thường và các khu vực đông dân cư đang bị đe dọa tấn công từ phía chính phủ Lybia.[18]
Tóm lại, bản thân khái niệm trách nhiệm bảo vệ không/chưa là một quy phạm pháp lý quốc tế ràng buộc. Câu hỏi rằng liệu khái niệm này có phát triển thành một quy phạm pháp lý hay không phụ thuộc vào thực tiễn và quan điểm của cộng đồng quốc tế trong tương lai. Tại thời điểm này, theo quan điểm rộng rãi nhất, trách nhiệm bảo vệ chỉ có thể được xem là nội hàm, một cách giải thích của các quy định của Hiến chương, đặc biệt là Chương VII.
Quan điểm của Việt Nam về R2P
Theo một số tác giả nước ngoài,[19] trước Hội nghị Thượng đỉnh Toàn cầu năm 2005, Việt Nam gần như phản đối R2P.[20] Trong giai đoạn 2005 – 2007, Việt Nam thay đổi quan điểm theo hướng trung lập: không ủng hộ cũng không phản đổi.[21] Từ sau năm 2008, khi Việt Nam được bầu làm ủy viên không thường trực của Hội đồng Bảo an Liên hợp quốc, Việt Nam bắt đầu xem xét kỹ hơn vấn đền trách nhiệm bảo vệ.[22] Nhìn chung từ sau năm 2008, Việt Nam đã công nhận tính hợp lý của khái niệm R2P ở mức độ nhất định. Tuy nhiên, quan điểm của Việt Nam cho thấy Việt Nam nhấn mạnh đến các biện pháp mang tính chất hỗ trợ từ cộng đồng quốc tế và các biện pháp phi-vũ lực.[23] Sự e dè vẫn còn đối với vấn đề can thiệp bằng vũ lực: quan ngại đối với việc lạm dụng các biện pháp quân sự. Sự e dè này xuất phát từ quan điểm nhất quán của Việt Nam nhấn mạnh đến toàn vẹn lãnh thổ, độc lập chính trị và nguyên tắc không can thiệp vào công việc nội bộ của quốc gia khác. Theo quan điểm cá nhân, trách nhiệm bảo vệ là một cách tiếp cận được chấp nhận rộng rãi trong cộng đồng quốc tế, và Việt Nam nên có quan điểm phù hợp với xu thế phát triển này. Điểm mấu chốt mà Việt Nam cần kiên quyết đấu tranh trong quá trình định hình nội hàm của R2P để bảo đảm không bị can thiệp (kể cả phi-vũ lực và vũ lực) là:
- Có hành động thể hiện rõ ý định luôn sẵn sàng và luôn có đủ khả năng (willing and able) để bảo vệ người dân khi có thẩm họa xảy ra, và được nhiên, tốt nhất không để có bất kỳ cáo buộc nào liên quan đến diệt chủng, tội ác chiến tranh, thanh trừ sắc tộc và tội ác chống lại loài người.
- Kiên quyết quan điểm các biện pháp can thiệp của cộng đồng quốc tế phải phù hợp với Hiến chương Liên hợp quốc, và mọi biện pháp can thiệp vũ trang cần thiết phải được Hội đồng Bảo an cho phép trước bằng một nghị quyết theo Chương VII Hiến chương Liên hợp quốc.
Trần H. D. Minh
Xem thêm bài: Bàn về Trách nhiệm bảo vệ (R2P) trong luật quốc tế.
————————————————————————–
[1] Report of the Secretary-General, ‘We the peoples: the role of the United Nations in the twenty-first centery’ (27/03/2000) Doc. A/54/2000, 34 [261], [219].
[2] Như trên, 34 [217].
[3] ICISS, Responsibility to Protect (2001), tr. VIII, xem tại http://responsibilitytoprotect.org/ICISS%20Report.pdf (truy cập ngày 27/9/2018).
[4] Như trên, tr. XII – XIII.
[5] MS Shaw, International Law, 6th ed. (Cambridge University Press 2008) 1158.
[6] Report of the High-level Panel on Threats, Challenges and Changes: A more secure world: our shared responsibility (2004) Doc. A/59/565, 57 [203], xem tại https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N04/602/31/pdf/N0460231.pdf?OpenElement (truy cập ngày 27/9/2018).
[7] Report of the Secretary-General: In larger freedom: towards development, security and human rights for all (2005) Doc. A/59/2005, tr. 34-35 [132], 35 [135], 59 [7(b)], xem tại https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N05/270/78/pdf/N0527078.pdf?OpenElement (truy cập ngày 27/9/2018).
[8] S Zifcak, ‘The responsibility to Protect’ in trong MD Evans (ed.) International Law, 3rd ed. (Oxford University Press 2010) 504, 516.
[9] 2005 World Summit Outcome, Resolution A/RES/60/1 (2005), 30 [138]-[139], xem tại http://www.un.org/womenwatch/ods/A-RES-60-1-E.pdf (truy cập ngày 29/9/2018).
[10] MN Shaw (n 5). [11] Như trên. [12] S Zifcak (n 8) 521 – 523.
[13] Văn phòng Thủ tướng Anh, Policy Paper: Chemical weapon use by Syrian regime: UK government legal position, ngày 29/8/2013, xem tại https://www.gov.uk/government/publications/chemical-weapon-use-by-syrian-regime-uk-government-legal-position/chemical-weapon-use-by-syrian-regime-uk-government-legal-position-html-version
[14] HG Dederer, ‘Responsibility to Protect’ and ‘Functional Sovereignty’, in trong P Hilpold (ed.) Responsibility to Protect (R2P): A New Paradigm of International Law (Brill Nijhoff 2015) 156, 164.
[15] E Cannizzaro, Responsibility to Protect and the Competence of the UN Organs, in trong P Hilpold (ed.) (như trên) 207, 212.
[16] Như trên, 524.
[17] International Coalition for the Responsibility to Protect (ICRtoP), Key developments on the Responsibility to Protect at the United Nations from 2005-2017, xem tại http://responsibilitytoprotect.org/index.php/about-rtop/the-un-and-rtop#UNSC (truy cập ngày 29/9/2018)/
[18] Nghị quyết 1973 (2011) [4], [6]-[8].
[19] AJ Bellamy & SE Davies, ‘The Responsibility to Protect in the Asia-Pacific Region’ (2009) 40(6) Security Dialogue 547, 551, xem tại đây http://citeseerx.ist.psu.edu/viewdoc/download?doi=10.1.1.834.9078&rep=rep1&type=pdf (truy cập ngày 29/9/2018); The Asia-Pacific Center for the Responsibility to Protect, The Responsibility to Protect and the Protection of Civilians: Asia-Pacific in the UN Security Council (2009) 10-11, xem tại http://www.responsibilitytoprotect.org/files/PoC_Update_1[1][1].pdf (truy cập ngày 29/9/2018).
[20] Như trên. [21] Như trên. [22] Như trên.
[23] Statement of HE Ambassador Bui The Giang, Deputy Permanent Representative of Viet Nam at the GA’s Plenary Meeting on Responsibility to Protect (R2P) (24 July 2009), xem tại http://responsibilitytoprotect.org/Permanent%20Mission%20of%20the%20Socialist%20Republic%20of%20Viet%20Nam(1).pdf (truy cập ngày 29/9/2018).
Luật pháp Quốc tế 