So với Công ước Luật Biển năm 1982 (UNCLOS), Hiệp định về đàn cá di cư (UNFSA) đặt ra nhiều nghĩa vụ liên quan đến bảo tồn và quản lý tài nguyên sinh vật trên biển cả, bao gồm các nghĩa vụ về nội dung và về thể chế. Các nghĩa vụ này vừa thúc đẩy các quốc gia thành viên phát triển nghề cá bền vững, nhưng lại cũng có tác động hạn chế việc hưởng quyền tự do đánh bắt cá trên biển cả trong ngắn hạn. Dưới đây sẽ phân tích các nghĩa vụ chính theo Hiệp định và các cơ hội và thách thức cho hoạt động khai thác hải sản trên biển cả của Việt Nam khi tham gia Hiệp định này.
Quyền tự do đánh bắt cá trên biển cả theo Công ước Luật Biển năm 1982
Biển cả là một trong các vùng biển pháp lý được xác lập theo quy định của luật quốc tế nói chung và UNCLOS nói riêng. Về phạm vi địa lý, biển cả được xác định theo phương pháp loại trừ, theo đó, biển cả bao gồm tất cả các vùng biển không thuộc nội thủy, lãnh hải, vùng nước quần đảo, và vùng đặc quyền kinh tế của các quốc gia ven biển.[1] Cùng với vùng đáy biển quốc tế, biển cả là vùng biển quốc tế không thuộc quyền tài phán quốc gia và không một quốc gia nào có quyền yêu sách chủ quyền đối với biển cả.[2]
Điều 87(1) của UNCLOS quy định biển cả mở cho tất cả mọi quốc gia, bao gồm cả quốc gia có biển và quốc gia không có biển. Điều khoản này cũng quy định tất cả mọi quốc gia đều có được hưởng các quyền tự do biển cả, bao gồm quyền tự do đánh bắt cá.[3] Điều này có nghĩa rằng tất cả mọi quốc gia đều có quyền tự do khai thác hải sản trên mọi khu vực của biển cả, bất kể vị trí và khoảng cách địa lý của khu vực đó. Quyền này là bình đẳng và như nhau giữa mọi quốc gia.[4] Quyền tự do đánh bắt cá là quyền tự do biển cả cơ bản, không chỉ được ghi nhận trong UNCLOS, mà còn tồn tại đồng thời trong luật tập quán quốc tế,[5] và trong Công ước Geneva về Biển cả năm 1958.[6]
Tuy nhiên, quyền tự do đánh bắt cá không phải là một quyền tự do không có giới hạn. Điều 87(2) quy định rằng việc hưởng các quyền tự do biển cả phải “xem xét thích đáng” đến lợi ích của các quốc gia khác. Điều 87(1)(e) quy định cụ thể hơn rằng: “quyền tự do đánh bắt cá, theo các điều kiện được trù định tại mục 2” của Phần VII UNCLOS với bốn điều khoản chính như sau. Điều 116 ghi nhận lại quyền tự do đánh bắt cá trên biển cả của mọi quốc gia nhưng phải phù hợp với các nghĩa vụ trong các điều ước quốc tế mà họ là thành viên, với các quyền, nghĩa vụ và lợi ích của các quốc gia ven biển liền kề, và với các quy định khác của Mục 2. Trong phạm vi của bài viết này, điều ước quốc tế mà Điều 116 nhắc đến chính là UNFSA. Như vậy, với việc tham gia vào Hiệp định này, Việt Nam phải tuân thủ thêm các nghĩa vụ theo Hiệp định khi hưởng quyền tự do đánh bắt cá trên biển cả. Điều 117 quy định nghĩa vụ chung về thực thi hoặc hợp tác thực thi các biện pháp cần thiết đối với ngư dân của mình để bảo tồn tài nguyên sinh vật trên biển cả. Điều 118 quy định nghĩa vụ chung về hợp tác giữa các quốc gia trong việc bảo tồn và quản lý tài nguyên sinh vật trên biển cả, tiến hành đàm phán về các biện pháp cần thiết giữa các quốc gia cùng khai thác một loài cá hoặc một ngư trường, và sẽ hợp tác thành lập các tổ chức nghề cá khu vực nếu thích hợp. Cả hai điều khoản trên chỉ áp đặt các nghĩa vụ khung, không có nội hàm cụ thể, với lời văn mang tính định tính là chủ yếu: “hợp tác”, “tiến hành đàm phán”, “khi thích hợp”, hay “các biện pháp cần thiết”.[7] Điều 119 quy định cụ thể hơn các yếu tố cần xem xét đến để đưa ra biện pháp bảo tồn thích hợp cũng như xác định sản lượng khai thác cho phép (bằng chứng khoa học tốt nhất hiện có, các yếu tố kinh tế và môi trường, nhu cầu đặc biệt của các nước đang pháp triển, mô hình đánh bắt, tính phụ thuộc của các đàn cá, tác động đến các loài phụ thuộc, và các tiêu chuẩn quốc tế tối thiểu). Mặc dù, quy định có nội hàm cụ thể hơn nhưng Điều 119 quy định nghĩa vụ này cho từng quốc gia tự thực hiện theo thiện chí của mình.
Bên cạnh các quy định trên, UNCLOS còn có một số ít quy định chung, áp dụng cho từng nhóm hải sản, trong đó có ba nhóm chủ yếu liên quan đến khai thác trên biển cả. Đối với các đàn cá lưỡng cư giữa vùng đặc quyền kinh tế của quốc gia ven biển và biển cả, Điều 63(2) yêu cầu các quốc gia cố gắng thỏa thuận với nhau về các biện pháp bảo tồn cần thiết. Đối với các đàn cá di cư xa, Điều 64(1) yêu cầu các quốc gia phải hợp tác với nhau trực tiếp hoặc thông qua tổ chức quốc tế phù hợp, hoặc hợp tác thành lập các tổ chức quốc tế như thế.[8] Đối với các loài có vú, Điều 65 yêu cầu các quốc gia phải hợp tác với nhau để bảo tồn thông qua các tổ chức quốc tế phù hợp. Có thể thấy tương tự như các quy định áp dụng trên biển cả nêu ở trên, các quy định về bảo tồn và quản lý một số nhóm hải sản cũng chỉ dừng ở mức nghĩa vụ chung về “nỗ lực đạt thỏa thuận” hay “hợp tác”.
Như vậy, có thể thấy rằng quy định của UNCLOS liên quan đến quyền tự do đánh bắt cá vừa đủ lại vừa thiếu. Một mặt, UNCLOS khẳng định lại quyền tự do đánh bắt cá của tất cả mọi quốc gia trên biển cả và khẳng định rằng quyền này không phải là quyền tự do không có giới hạn. Mặt khác, các giới hạn được UNCLOS quy định chỉ ở mức nghĩa vụ chung hoặc không có nội hàm cụ thể hoặc không có cơ chế giám sát thực thi (nghĩa vụ xem xét thích đáng, nghĩa vụ hợp tác, nghĩa vụ cố gắng thỏa thuận). Đây là những bất cập trong khuôn khổ pháp lý của UNCLOS, dẫn đến tình trạng khai thác hải sản không bền vững trên biển cả. Tại Hội nghị Liên hợp quốc về Môi trường và Phát triển năm 1992, các quốc gia đã nêu quan ngại về tình trạng thiếu quản lý ở nhiều khu vực biển cả và khai thác quá mức nguồn hải sản, cụ thể là tình trạng khai thác không theo quy định, phát triển đội tàu cá đông quá mức, đầu tư quá cao cho ngành khai thác và thiếu hợp tác giữa các quốc gia.[9] Một trong những biện pháp được Hội nghị đưa ra là các quốc gia sớm tổ chức một hội nghị quốc tế nhằm thúc đẩy việc thực thi có hiệu quả các quy định của UNCLOS đối với các đàn cá lưỡng cư và di cư xa.[10] UNFSA ra đời chính từ lời kêu gọi đó của Hội nghị.
Các nghĩa vụ chính theo UNFSA
UNFSA (tên đầy đủ tiếng Anh là: for the Implementation of the Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982 relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks, gọi tắt là UN Fish Stocks Agreeemnt, eng) được thông qua vào ngày 04/8/1995, bắt đầu có hiệu lực từ ngày 11/12/2001, hiện nay có 90 thành viên, với Việt Nam là thành viên mới nhất. Hiệp định có mục đích kép là vừa bảo tồn lâu dài vừa khai thác bền vững các đàn cá lưỡng cư và di cư xa thông qua việc thực thi các hiệu quả các quy định liên quan của UNCLOS.[11] Như vậy, Hiệp định hướng đến việc cụ thể hóa các quy định mang tính chất khung của UNCLOS, qua đó, làm rõ hơn nội hàm của các nghĩa vụ đồng thời bảo đảm việc thực thi có hiệu quả các nghĩa vụ đó trên thực tế. Định hướng này được thể hiện rõ thông qua hai trong số các nội dung chính của Hiệp định: (a) quy định về các nguyên tắc bảo tồn và quản lý đàn cá có tính chất tiêu chuẩn cao, và (b) tăng cường hiệu lực của các tổ chức quản lý nghề cá khu vực và các biện pháp bảo tồn và quản lý của các tổ chức này.
Về các nguyên tắc bảo tồn và quản lý, Hiệp định quy định 12 nguyên tắc chung cụ thể hóa nghĩa vụ hợp tác theo UNCLOS (Điều 5), trong đó nhấn mạnh đến cách tiếp cận phòng ngừa (Điều 6), và các yếu tố làm căn cứ xem xét để đánh giá mức độ phù hợp của các biện pháp bảo tồn và quản lý mà các quốc gia áp dụng (Điều 8). Như vậy, Hiệp định đã cụ thể hóa ở mức độ rất đáng kể các quy định khung của UNCLOS, qua đó, các quốc gia có một bộ tiêu chí chung để đánh giá việc một quốc gia có tuân thủ hay không nghĩa vụ hợp tác theo quy định của UNCLOS.
Về tăng cường hiệu lực về thể chế, Hiệp định đã tăng cường mạnh mẽ vị thế pháp lý của các tổ chức nghề cá khu vực trong việc thực thi các biện pháp bảo tồn và quản lý đàn cá trên biển cả. Điều 8(3) của Hiệp định quy định rằng: “các Quốc gia đánh bắt các đàn cá này trên biển cả và các Quốc gia ven biển liên quan sẽ hiện thực hóa nghĩa vụ hợp tác bằng việc trở thành thành viên của tổ chức hay dàn xếp đó, hoặc bằng việc chấp nhận áp dụng các biện pháp bảo tồn và quản lý do tổ chức hay dàn xếp đó đưa ra.” Quy định này có tác động tích cực, tăng cường hiệu lực, hiệu quả của việc bảo tồn lâu dài và khai thác bền vững tài nguyên sinh vật trên biển cả. Cụ thể, quy định này khắc phục tình trạng khai thác không theo quy định (một trong ba nội hàm của thuật ngữ khai thác bất hợp pháp, không báo cáo và không theo quy định – khai thác IUU) hay còn gọi là hiện tượng “các tay chơi tự do” (free riders). Tình trạng này xuất phát từ việc các biện pháp mà các tổ chức nghề cá khu vực đưa ra chỉ có hiệu lực pháp lý với các quốc gia thành viên của tổ chức đó mà không có hiệu lực pháp lý với các quốc gia không là thành viên.[12] Đối với một số quốc gia, họ thấy có lợi ích lớn hơn khi lợi dụng các quy định chung không có nội hàm cụ thể của UNCLOS hơn là tham gia vào các tổ chức nghề cá khu vực để phải tuân thủ các biện pháp bảo tồn và quản lý cụ thể. Tình trạng này làm cho các biện pháp bảo tồn và quản lý không đạt được hiệu quả mong muốn. Với Điều 8(3) nêu trên, Hiệp định buộc các quốc gia phải chấp nhận các biện pháp bảo tồn và quản lý của các tổ chức nghề cá khu vực, bất kể có là thành viên hay không. Qua đó, Hiệp định khắc phục được tình trạng khai thác không theo quy định, loại bỏ các tay chơi tự do trên biển cả.
Tác động của việc tham gia UNFSA đến quyền tự do đánh bắt cá trên biển cả
Việc tham gia vào Hiệp định này có hai tác động quan trọng đến quyền tự do đánh bắt cá trên biển cả. Thứ nhất, Hiệp định đã cụ thể hóa các giới hạn khung mà UNCLOS đã đưa ra liên quan đến quyền tự do đánh bắt cá. Các quốc gia sẽ có một bộ các quy định cụ thể làm căn cứ thực thi hiệu quả nghĩa vụ hợp tác đã được trù định tại UNCLOS. Dựa vào đó, các quốc gia có một căn cứ chung để hợp tác một cách thực chất hơn, góp phần thúc đẩy việc bảo tồn lâu dài và khai thác bền vững tài nguyên sinh vật trên biển cả, hướng đến một nghề cá bền vững và có trách nhiệm.
Thứ hai, các quốc gia muốn tiếp tục khai thác hải sản trên biển cả phải hoặc trở thành thành viên của tổ chức nghề cá khu vực hoặc phải chấp nhận các biện pháp bảo tồn và quản lý do tổ chức đó đưa ra. Nếu không, các quốc gia sẽ không có quyền tiếp cận với nguồn lợi hải sản trong khu vực biển cả thuộc phạm vi áp dụng của các biện pháp đó,[13] và không được cấp phép khai thác cho tàu thuyền mang cờ của mình đối với đàn cá là đối tượng bảo tồn và quản lý.[14] Hệ quả pháp lý như thế là rất nặng nề cho các quốc gia khi họ không thể hưởng quyền tự do đánh bắt cá trên biển cả theo UNCLOS nếu không tuân thủ. Nói cách khác, quyền tự do đánh bắt cá trên biển cả của quốc gia đó sẽ bị “đóng băng” hay bị vô hiệu hóa trên thực tế.[15] Đây có thể là lý do mà Hiệp định được thông qua từ năm 1995 nhưng cho đến nay mới chỉ có 90 thành viên, thấp hơn nhiều so với 168 thành viên của UNCLOS, và 150 thành viên của Hiệp định về Thực thi Phần XI của Công ước Luật Biển năm 1982.
Trích từ Trần Hữu Duy Minh, “Tác động của việc tham gia Hiệp định về đàn cá di cư đến việc hưởng quyền tự do đánh bắt cá trên biển cả của Việt Nam”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 06 (386), tháng 6/2020, tr. 75-.
——————————————–
[1] UNCLOS, Điều 86. [2] UNCLOS, Điều 89. [3] UNCLOS, Điều 87(1)(e).
[4] Yoshifumi Tanaka, The International Law of the Sea, NXB. Cambridge University Press, năm 2012, tr. 151.
[5] Francisco Orrego Vicuna, The Changing International Law of High Seas Fisheries, NXB. Cambridge University Press, năm 1999, tr. 3.
[6] Công ước Geneva về Biển Cả năm 1958, Điều 2(2).
[7] Yoshifumi Tanaka, chú thích số 9, tr. 225.
[8] Tòa án Quốc tế về Luật Biển (ITLOS) giải thích rằng Điều 64(1) là là một nghĩa vụ “cẩn trọng thích đáng”, theo đó, các quốc gia liên quan phải tham vấn nhau một cách thiện chí và có ý nghĩa hướng đến việc thông qua các biện pháp hữu hiệu cần thiết để phối hợp và bảo đảm việc bảo tồn và quản lý đàn cá chung, xem Vụ xin ý kiến tư vấn của Ủy ban Nghề cá Tiểu khu vực (SRFC) , Ý kiến tư vấn của Tòa ITLOS năm 2015, tr. 59-60, đoạn 210.
[9] Hội nghị Liên hợp quốc về Môi trường và Phát triển (Rio de Janerio, Brazil, 1992), Chương trình nghị sự 21, đoạn 17.45. [10] Như trên, đoạn 17.49. [11] UNFSA, Điều 2.
[12] Theo nguyên tắc điều ước quốc tế không ràng buộc bên thứ ba, quy định tại Điều 34, Công ước Viên về Luật Điều ước quốc tế năm 1969.
[13] UNFSA, Điều 8(4). [14] UNFSA, Điều 17(2).
[15] DR Rothwell & T Stephens, The International Law of the Sea, 2nd ed., NXB. Hart Publishing, năm 2016, tr. 343; Moritaka Hayashi, The 1995 Agreement on the Conservation and Management of Straddling and Highly Migratory Fish Stocks: Significance for the Law of the Sea Convention, Ocean & Coastal Management, số 29(1-3), năm 1995, tr. 58.
Luật pháp Quốc tế 
Trả lời