[190] Hoạt động mua bán xăng dầu (bunkering) trên biển theo quy định của UNCLOS và án lệ quốc tế

Khái niệm “bunkering” – Hoạt động bunkering trên các vùng biển: Nội thuỷ và lãnh hải – Vùng tiếp giáp lãnh hải – Vùng đặc quyền kinh tế – Biển cả – Lược kết

Hoạt động mua bán xăng dầu trên biển (bunkering) là một hoạt động khá phổ biến trên thế giới, cung cấp nhiên liệu cho các tàu thuyền đang hoạt động trên biển. Với sự tiện lợi và giá cả cạnh tranh hơn so với mua xăng dầu tại cảng, hoạt động này có tiềm năng phát triển mạnh mẽ hơn trong thời gian tới. Tuy nhiên, hoạt động này thường liên quan đến hoạt động buôn lậu, trốn thuế và nghĩa vụ hải quan theo pháp luật quốc gia ven biển, do đó, gây thất thu thuế cho quốc gia ven biển. Ví dụ như trong thời gian gần đây, lực lượng thực thi pháp luật trên biển của Việt Nam đã bắt giữ và xử lý nhiều vụ việc tàu nước ngoài mua bán xăng dầu cho tàu Việt Nam với mục đích buôn lậu vào nội địa.[1]

1. Khái niệm “hoạt động mua bán xăng dầu trên biển”

Trong phạm vi bài viết, hoạt động mua bán xăng dầu trên biển (“bunkering activities”, viết tắt là “hoạt động bunkering”) là hoạt động thương mại mà một tàu bán xăng dầu cho một tàu khác ngay trên biển.[2] Đây là hoạt động khá phổ biến trên thế giới, đặc biệt là cung cấp xăng dầu cho các tàu cá hoạt động xa bờ. Các tàu cá không cần phải quay lại đất liền để nạp nhiên liên mà có thể liên hệ mua nhiên liệu trực tiếp trên biển và tiếp tục hoạt động đánh bắt cá của mình. Hoạt động này mang lại lợi ích cho ngư dân khi tiết kiệm chi phí quay lại bờ và kéo dài thêm thời gian đánh bắt cá trên biển. Ngoài tàu đánh bắt cá, hoạt động này còn cung cấp xăng dầu cho các loại tàu khác như du thuyền, tàu vận tải,… bao gồm cả các tàu chỉ đi qua hoặc có hoạt động trên vùng biển của quốc gia ven biển.

Các tàu bán xăng dầu thường mua từ những quốc gia có chính sách miễn thuế hoặc thuế thấp, và thường không đóng thuế cho quốc gia ven biển khi bán xăng dầu cho tàu khác. Theo đó, giá bán xăng dầu có tính cạnh tranh hơn so với mua xăng dầu tại cảng. Tuy nhiên, hoạt động này có tác động tiêu cực đến sự quản lý của cơ quan chức năng của quốc gia ven biển do làm thất thu thuế.

2. Hoạt động bunkering trong nội thủy và lãnh hải

Đối với nội thuỷ, quốc gia ven biển có chủ quyền hoàn toàn và tuyệt đối tương tự như trên đất liền. Do đó, quốc gia ven biển có mọi quyền ban hành quy định pháp luật và thực thi pháp luật đối với hoạt động bunkering của tàu nước ngoài.

Theo UNCLOS, quốc gia ven biển có chủ quyền đối với lãnh hải. Lãnh hải là vùng biển nằm ngay bên ngoài đường cơ sở và có chiều rộng tối đa 12 hải lý. Trong lãnh hải, tàu thuyền nước ngoài chỉ có quyền duy nhất là quyền qua lại vô hại, do đó, đương nhiên không thể thực hiện các hoạt động bunkering khi chưa có sự cho phép của quốc gia ven biển. Cụ thể hơn, Điều 19 của Công ước nghiêm cấm tàu thuyền nước ngoài qua lại vô hại trong lãnh hải của quốc gia ven biển “xếp dỡ hàng hoá … trái với các quy định về hải quan, thuế, nhập cư hay dịch tễ.” Quốc gia ven biển có quyền ban hành quy định pháp luật để ngăn ngừa các vi phạm hải quan, thuế, nhập cư và dịch tễ, cũng như có quyền thực thi pháp luật đối với các vấn đề này (Điều 21 và 25 UNCLOS). Với chủ quyền trên lãnh hải, quốc gia ven biển hoàn toàn có thẩm quyền ban hành quy định pháp luật và tiến hành các hoạt động thực thi pháp luật đối với hoạt động bunkering của tàu nước ngoài.

3. Hoạt động bunkering trên vùng tiếp giáp lãnh hải

Vùng tiếp giáp lãnh hải là vùng biển nằm ngay bên ngoài lãnh hải, rộng tối đa 24 hải lý tính từ đường cơ sở. Quốc gia ven biển có thẩm quyền tiến hành các hoạt động thực thi pháp luật trong bốn lĩnh vực: hải quan, tài chính, nhập cư, và dịch tễ (Điều 33 UNCLOS). Các hoạt động thực thi pháp luật này có thể nhằm xử lý các vi phạm đã pháp sinh hoặc nhằm ngăn chặn các vi phạm có khả năng phát sinh (Điều 33 UNCLOS). Lưu ý rất quan trọng là vi phạm đã phát sinh hoặc có khả năng phát sinh phải là những vi phạm “trong lãnh thổ hoặc lãnh hải” (bao gồm cả nội thủy)[3] của quốc gia ven biển, chứ không phải là vi phạm trong chính vùng tiếp giáp lãnh hải.[4]

Liệu hoạt động bunkering của tàu nước ngoài thuộc thẩm quyền của quốc gia ven biển trên vùng tiếp giáp lãnh hải hay không phụ thuộc vào việc hoạt động đó có vi phạm hoặc có khả năng vi phạm vào quy định thuế và hải quan trong lãnh hải và lãnh thổ quốc gia ven biển hay không. Ở đây sẽ có hai trường hợp. Nếu hoạt động bunkering với mục đích buôn lậu xăng dầu vào lãnh thổ nội địa của quốc gia ven biển thì rõ ràng thuộc phạm vi thẩm quyền xử lý của quốc gia ven biển. Tuy nhiên, nếu hoạt động bunkering chỉ nhằm cung cấp xăng dầu cho các tàu đi qua vùng tiếp giáp lãnh hải mà không có ý định buôn lậu xăng dầu vào lãnh thổ của quốc gia ven biển thì sẽ không thuộc phạm vi thẩm quyền xử lý của quốc gia ven biển. Trường hợp này bao gồm cả việc tàu đang thực hiện quyền qua lại vô hại trong lãnh hải, di chuyển ra vùng tiếp giáp lãnh hải mua xăng dầu, rồi quay lại tiếp tục hành trình trong lãnh hải của quốc gia ven biển.

Như vậy, trong vùng tiếp giáp lãnh hải, quốc gia ven biển cần chứng minh vi phạm hoặc có khả năng vi phạm quy định hải quan và tài chính của hoạt động bunkering vào trong lãnh thổ của quốc gia ven biển, cụ thể là buôn lậu xăng dầu vào nội địa.

4.Hoạt động bunkering trong vùng EEZ

4.1. Quy định của UNCLOS liên quan đến vùng EEZ

Trong vùng EEZ, quốc gia ven biển có quyền chủ quyền đối với việc thăm dò, khai thác, quản lý và bảo tồn tài nguyên tự nhiên, bao gồm cả tài nguyên sinh vật (như hải sản) và tài nguyên phi-sinh vật (như dầu khí, khoáng sản) (Điều 56(1)(a) UNCLOS). Quốc gia ven biển cũng có quyền tài phán trong ba lĩnh vực: xây dựng, vận hành đảo và công trình nhân tạo; bảo vệ môi trường biển; và nghiên cứu khoa học biển (Điều 56(1)(b) UNCLOS). Các quốc gia khác có quyền tự do hành hải, tự do hàng không và tự do lắp đặt cáp, ống ngầm và các hoạt động sử dụng biển hoà bình khác liên quan đến các tự do này (Điều 58(1) UNCLOS).

Công ước không có quy định cụ thể trực tiếp điều chỉnh hoạt động bunkering trong vùng EEZ. Điều này làm phát sinh các tranh chấp giữa quốc gia ven biển (mong muốn có quyền tài phán đối với hoạt động này) và những quốc gia khác (mong muốn hoạt động này là hoạt động tự do hàng hải). Hai vụ việc sẽ được phân tích dưới đây là các ví dụ về dạng tranh chấp này. Các vụ việc này cung cấp thực tiễn các biện pháp mà các quốc gia ven biển đã áp dụng để xử lý hoạt động này, đồng thời, cho thấy tính hợp pháp của các biện pháp đó theo Công ước dưới góc nhìn của Toà ITLOS.

4.2. Phán quyết của Tòa ITLOS năm 1999 trong Vụ tàu Saiga No. 2

Trong Vụ tàu Saiga No. 2, tàu Saiga là một tàu dầu của Saint Vincent and the Grenadines hoạt động bunkering, và thỉnh thoảng cũng cung cấp nước ngọt, cho các tàu cá trong vùng biển ngoài khơi bờ tây Châu Phi, trong đó có Guinea. Theo hồ sơ vụ việc,[5] ngày 22/10/1997, tàu Saiga đã bán dầu cho ba tàu cá mang cờ của Senegal và Hy Lạp ở vị trí cách bờ biển một đảo của Guinea 22 hải lý. Ba tàu cá này đều được Guinea cấp giấy phép đánh bắt cá trong vùng EEZ của mình. Sau đó, tàu này chuyển hướng đi đến một địa điểm khác ngoài vùng đặc quyền kinh tế của Guinea. Ngày 28/10/1997, một tàu tuần tra của Guinea đã bắt giữ tàu EEZ ở vị trí bên ngoài vùng EEZ của Guinea. Guinea tiến hành xử lý hình sự đối với thuyền trưởng tàu Saiga. Tòa sơ thẩm của Guinea xác định thuyền trưởng tàu Saiga phạm tội do “nhập khẩu mà không khai báo vào lãnh thổ của Guinea hành hóa thuộc danh mục đánh thuế, cụ thể là dầu diesel”, và “phạm tội buôn lậu, gian lận và trốn thuế”.[6] Tiếp theo, tòa phúc thẩm của Guinea xác định thuyền trưởng này đã phạm tội “nhập khẩu, mua bán nhiên liệu bất hợp pháp ở Cộng hòa Guinea.”[7]

Trong vụ việc này, Saint Vincent and the Grenadines và Guinea đều yêu cầu Tòa ITLOS xem xét vấn đề tính hợp pháp của hoạt động bunkering trên vùng EEZ theo quy định của Công ước. Saint Vincent and the Grenadines cho rằng hoạt động bunkering trên vùng EEZ là một hoạt động thuộc quyền tự do hàng hải, hoặc thuộc về nhóm các hoạt động sử dụng biển hợp pháp liên quan đến tự do hàng hải theo Điều 58. Trong khi đó, Guinea cho rằng hoạt động này phải được xem là một hoạt động kinh tế, không phải là hoạt động liên quan đến tự do hàng hải.[8] Đáng tiếc là, trong Phán quyết năm 1999, Tòa từ chối cho ý kiến về vấn đề này, mà chỉ nhận định rằng Công ước không có quy định cụ thể về vấn đề này.[9]

Điểm đáng chú ý nhất trong vụ việc này là Tòa ITLOS đưa ra một nhận định chung rằng Công ước chỉ cho phép quốc gia ven biển áp dụng pháp luật hải quan trong lãnh hải, tiếp giáp lãnh hải, và trong vùng EEZ, pháp luật hải quan chỉ được áp dụng giới hạn trong vấn đề xây dựng, vận hành và sử dụng đảo và công trình nhân tạo, không được phép áp dụng mở rộng ra các lĩnh vực khác.[10] Nhận định chung này được Tòa ITLOS xác nhận lại và mở rộng ra cho cả pháp luật về thuế trong Phán quyết năm 2014 trong Vụ tàu Virginia G.[11] Như vậy, ít nhất có thể rõ ràng là về nguyên tắc, các hoạt động thực thi pháp luật chống lại hoạt động bunkering trên vùng EEZ không thể dựa vào căn cứ pháp luật hải quan.

Mặc dù, Toà ITLOS không cho ý kiến về vấn đề này, một số thẩm phán đã đưa ra ý kiến riêng rất đáng quan tâm, và có tính dẫn dắt lớn cho các phán quyết sau này của Tòa. Hai thẩm phán Zhao và Warioba có quan điểm tiêu cực về hoạt động bunkering, xem đây là một hành vi bất hợp pháp nhằm trốn thuế và nghĩa vụ hải quan. Trong Ý kiến riêng của mình,[12] Zhao cho rằng việc Công ước không có quy định cụ thể cũng không đồng nghĩa với việc mặc nhiên quy hoạt động bunkering trong vùng EEZ vào nội hàm của quyền tự do hàng hải. Ông còn cho rằng hoạt động bunkering có thể xem là hợp lý nếu thoả mãn hai điều kiện: (1) phải có thoả thuận giữa quốc gia ven biển và quốc gia muốn thực hiện hoạt động bunkering trong vùng EEZ của quốc gia ven biển, và (2) ngư dân và tàu cá phải có giấy phép của quốc gia ven biển để có thể mua dầu từ hoạt động này.

Trong Ý kiến riêng,[13] Thẩm phán Warioba cho rằng quốc gia ven biển có quyền ban hành và thực thi các quy định về thuế và hải quan khi cấp phép đánh bắt cá cho các tàu cá nước ngoài trong vùng EEZ của mình theo Điều 62(4). Hành vi trốn thuế và nghĩa vụ hải quan thông qua hoạt động bunkering như của tàu Saiga đã gây thất thoát đáng kể đến nguồn thu của Guinea, ảnh hưởng đến “lợi ích công cộng” của nước này. Ông còn cho rằng vùng EEZ được đưa vào Công ước nhằm bảo đảm lợi ích kinh tế cho quốc gia ven biển, và mọi quốc gia khác và tàu đánh bắt cá theo giấy phép của quốc gia ven biển trong vùng EEZ phải có nghĩa vụ xem xét thích đáng đến lợi ích kinh tế của quốc gia ven biển. Tóm lại, Thẩm phán Warioba cho rằng quốc gia ven biển có quyền ban hành và thực thi pháp luật hải quan và tài chính đối với hoạt động bunkering cho tàu đang đánh bắt cá trong vùng EEZ của mình. Trong Phán quyết năm 2014 trong Vụ tàu Virginia G – 15 năm sau Phán quyết Vụ tàu Saiga No. 2 này – Tòa ITLOS có vẻ chịu ảnh hưởng tương đối theo ý kiến của Thẩm phán Warioba.

Có quan điểm trái ngược với Thẩm phán Zhao và Warioba, Thẩm phán Vukas cho rằng lịch sử đàm phán và chính quy định của Công ước cho thấy không có lý do cho rằng hoạt động bunkering trong vùng EEZ, bất kể bán cho loại tàu nào (tàu cá hay tàu không phải tàu cá), được xem là hành vi bất hợp pháp.[14] Hoạt động này nên được xem là hoạt động sử dụng biển hoà bình khác liên quan đến quyền tự do hàng hải theo Điều 58.[15] Ông cho rằng mối liên hệ giữa hoạt động bunkering và hàng hải là rất đương nhiên, vì hoạt động này là một dịch vụ hậu cần phục vụ hoạt động của tàu thuyền đang trong hành trình hàng hải.

Thẩm phán Anderson (người Anh) có quan điểm cẩn trọng hơn.[16] Ông cho rằng bản thân hoạt động bunkering, trong cả vùng tiếp giáp lãnh hải và vùng EEZ, không thể bị mặc nhiên xem như hành vi nhập khẩu dầu bất hợp pháp mà còn cần có thêm bằng chứng cho thấy dầu được chuyển bất hợp pháp vào lãnh thổ quốc gia ven biển. Ông còn cho rằng cần phải xem xét vào hoàn cảnh của từng vụ việc cụ thể để xác định bản chất của hoạt động bunkering. Ví dụ nếu tàu mua dầu đang trong hành trình di chuyển hàng hải của mình thì hoạt động này nên được xem là thuộc quyền tự do hàng hải; còn nếu là tàu cá thì có thể yếu tố liên quan đến khai thác tài nguyên sinh vật sẽ ưu thế hơn là yếu tố tự do hàng hải; hoặc cũng có thể hoạt động này có yếu tố bảo đảm an toàn hàng hải hay nhân đạo, trong trường hợp bán dầu cho tàu hết nhiên liệu giữa biển.

4.3. Phán quyết của Tòa ITLOS năm 2014 trong Vụ tàu Virginia G

Vấn đề tính hợp pháp của hoạt động bunkering trên vùng EEZ được Tòa xem xét và cho ý kiến trong một vụ việc khá tương tự vụ việc trên – Vụ tàu Virginia G giữa Panama và Guinea-Bissau. Theo hồ sơ vụ việc,[17] tàu Virginia G là một tàu dầu mang cờ của Panama, hoạt động bunkering cho tàu cá trên biển. Ngày 20 và 21/8/2009, tàu này tiến hành bán dầu cho ba tàu cá mang cờ của Mauritania trên vùng EEZ của Guinea-Bissau. Trong khi đang di chuyển để đến vị trí bán dầu tiếp theo, tàu Virginia G bị Cơ quan Thanh sát Nghề cá Quốc gia của Guinea-Bissau ra lệnh quay lại cảng của Guinea-Bissau, và sau đó bị tịch thu do “nhiều lần có hoạt động liên quan đến nghề cá dưới hình thức ‘bán nhiên liệu không có phép cho các tàu đang đánh bắt cá trên vùng EEZ’” của Guinea-Bissau.[18] Lưu ý rằng Guinea-Bissau có quy định phải xin phép để hoạt động bunkering cho tàu đánh bắt cá trong vùng EEZ, và có áp mức phí là 112€ một tuần.

Panama cho rằng Công ước và án lệ quốc tế không có quy định điều chỉnh hoạt động bunkering, và hoạt động này là một hoạt động thuộc quyền tự do hàng hải và các hoạt động sử dụng biển hợp pháp khác liên quan đến tự do hàng hải theo Điều 58.[19] Hoạt động bunkering là một hoạt động kinh tế nhằm phục vụ mục đích hàng hải của tàu thuyền, do đó, có mối liên hệ hữu cơ với quyền tự do hàng hải.[20] Panama cũng cho rằng việc Guinea-Bissau yêu cầu phải xin phép và phải đóng phí (một dạng thuế và phí hải quan) khi thực hiện hoạt động bunkering trên vùng EEZ của nước này là vi phạm vào Điều 58.[21]

Guinea-Bissau cho rằng hoạt động bunkering không thuộc quyền tự do hàng hải theo Điều 58 mà là một hoạt động “phục vụ và hỗ trợ hoạt động đánh bắt cá” trên vùng EEZ của Guinea-Bissau mà nước này có quyền chủ quyền và quyền tài phán của một quốc gia ven biển.[22] Guinea-Bissau cho rằng hoạt động bunkering còn ảnh hưởng đến quyền của quốc gia ven biển đối với quản lý tài nguyên sinh vật và bảo vệ môi trường trong vùng EEZ.[23] Guinea-Bissau có một lập luận khá mâu thuẫn khi cho rằng mình không áp dụng pháp luật thuế ở vùng EEZ nhưng lại có quyền thu thuế từ hoạt động bunkering do hoạt động này làm giảm nguồn thu thuế từ hoạt động mua bán xăng dầu trên đất liền.[24] Nước này cũng thông tin rằng khoản phí cấp giấy phép bunkering thấp hơn rất nhiều (112€ một tuần) so với khoản thuế áp dụng cho việc mua bán xăng dầu trên đất liền, do đó, không thể nói rằng Guinea-Bissau đang áp dụng pháp luật thuế ở vùng EEZ.[25]

Phán quyết năm 2014 của Tòa ITLOS có kết luận quan trọng rằng: Quốc gia ven biển có thẩm quyền ban hành quy định và thực thi pháp luật liên quan đến hoạt động bunkering cho tàu đang đánh bắt cá trong vùng EEZ. Thẩm quyền này xuất phát từ quyền chủ quyền của quốc gia ven biển trong việc bảo tồn và quản lý tài nguyên sinh vật của vùng EEZ theo Điều 56, và Điều 62(4) về thẩm quyền ban hành pháp luật để bảo tồn tài nguyên sinh vật khi cấp phép cho ngư dân nước ngoài đánh bắt trong vùng EEZ của quốc gia ven biển.[26] Nói cách khác, bởi vì hoạt động bunkering cho tàu cá đang đánh bắt cá trong vùng EEZ được xem là hoạt động liên quan đến đánh bắt cá, do đó, thuộc thẩm quyền của quốc gia ven biển theo hai điều khoản ở trên. Kết luận này của Tòa được tất cả 22 thẩm phán bỏ phiếu ủng hộ, thể hiện mức độ đồng thuận cao độ của Tòa, cũng như cho thấy rằng kết luận này gần như sẽ có tính chất án lệ cho mọi vụ việc tương tự trong tương lai. Nhưng Tòa có một lưu ý quan trọng rằng thẩm quyền trong lĩnh vực này chỉ giới hạn trong hoạt động bunkering cho tàu đang hoạt động đánh bắt cá mà không phải cho các tàu khác nói chung.[27] Cần chú ý là “tàu cá đang hoạt động đánh bắt cá” khác với trường hợp sử dụng tàu cá cho các mục đích khác, ví dụ như giả tàu cá để buôn lậu xăng dầu.

5. Hoạt động bunkering trên Biển cả

Trong Vụ tàu Norstar giữa Panama và Italy, Tòa ITLOS đã xem xét tính hợp pháp của hoạt động bunkering trên biển cả. The hồ sơ vụ việc,[28] tàu Norstar mang cờ của Panama, có hoạt động bunkering cho các du thuyền trên vùng biển quốc tế ngoài khơi bờ biển Italia, Pháp và Tây Ban Nha. Hoạt động bunkering được kết nối, môi giới thông qua một công ty của Italia. Hoạt động bunkering thực hiện qua ba bước: (1) tàu Norstar mua xăng dầu miễn thuế ở cảng của Italia (2) di chuyển ra vùng biển quốc tế bán lại cho các du thuyền thông qua kết nối, môi giới của công ty ở Italia, và (3) các du thuyền này quay về neo đậu tại các cảng của Italia và các nước EU khác. Trong đó bước (1) và (3) diễn ra trong lãnh thổ của Italia, nhưng bước (2) lại diễn ra trên biển cả. Tòa ITLOS chỉ xem xét đến tính hợp pháp của bước (2),[29] và có vẻ cho rằng bước (1) và (3) thuộc thẩm quyền của Italia do thực hiện bên trong lãnh thổ của nước này.

Trong vụ việc này, Panama cho rằng hoạt động bunkering trên biển cả thuộc quyền tự do hàng hải theo Điều 87(1) của UNCLOS, do đó, Italia đã vi phạm quyền này khi ra lệnh và bắt giữ tàu Norstar vì hoạt động bunkering. Italia bác bỏ cáo buộc trên, nhưng thú vị là Italia không bác bỏ rằng hoạt động bunkering trên biển cả không thuộc quyền tự do hàng hải. Italia cho rằng việc ra lệnh và bắt giữ tàu là do hoạt động của tàu Norstar là “phương tiện” cho vi phạm pháp luật trong lãnh thổ của Italia, và tàu Norstar và xăng dầu trên tàu là “vật chứng của một chuỗi hành vi phạm tội chủ yếu liên quan đến buôn lậu và trốn thuế”.[30] Theo đó, lệnh bắt giữ không nhằm vào hoạt động bunkering, mà nhằm vào hoạt động trốn thuế mà tàu Norstar là một mắc xích trong chuỗi hành vi phạm tội.

Trong Phán quyết năm 2019, Tòa ITLOS kết luận rằng lệnh bắt giữ tàu Norstar nhằm chủ yếu vào hoạt động bunkering trên biển cả của tàu Norstar, chứ không đơn thuần là nhằm vào hoạt động trốn thuế trong lãnh thổ của Italia.[31] Tòa cho rằng: “hoạt động bunkering trên biển cả là một phần của quyền tự do hàng hải được thực hiện theo các điều kiện của Công ước và các quy định khác của luật quốc tế.”[32]

Tòa cho rằng trên biển cả, quốc gia mà tàu mang cờ có thẩm quyền độc quyền, do đó, các quốc gia khác không được phép ban hành quy định hay thực thi pháp luật đối với các hoạt động hợp pháp của tàu thuyền nước ngoài trên biển cả.[33] Cụ thể, “nếu một Quốc gia áp dụng pháp luật hải quan và hình sự trên biển cả và hình sự hóa các hoạt động của tàu nước ngoài trên biển cả, quốc gia đó đã vi phạm Điều 87 của Công ước, trừ khi có căn cứ theo Công ước hoặc có các điều ước quốc tế khác.”[34]

Như vậy, có thể thấy theo Tòa ITLOS, hoạt động bunkering trên biển cả là thuộc quyền tự do hàng hải của mọi quốc gia (và mọi tàu thuyền mang cờ của bất kỳ quốc gia nào), và quốc gia khác không có quyền ban hành hay thực thi pháp luật đối với hoạt động này trên biển cả. Việc xử lý hoạt động bunkering chỉ thuộc về quốc gia mà tàu mang cờ. Kết luận này của Tòa được thông qua với 15 phiếu thuận và 7 phiếu chống. Trong khi đồng ý với Phán quyết rằng hoạt động bunkering trên biển cả là hoạt động hợp pháp,[35] bảy thẩm phán bỏ phiếu chống cho rằng Italia không ra lệnh bắt giữ thuần túy vì tàu Norstar thực hiện hoạt động bunkering, và luật Italia cũng không xem hoạt động bunkering trên biển cả là bất hợp pháp; lệnh bắt giữ rõ ràng chỉ nhằm vào hành vi trốn thuế khi khai báo sai để mua dầu miễn thuế ở cảng Italia và khi các du thuyền mang dầu đó vào lại trong lãnh thổ của nước này.[36] Hơn nữa, luật quốc tế cho phép quốc gia xác lập thẩm quyền ban hành pháp luật hình sự đối với những hành vi ngoài lãnh thổ của mình, ví dụ như khi hành vi đó có ảnh hưởng đến lãnh thổ quốc gia, hoặc khi hành vi có một phần thực hiện trên lãnh thổ quốc gia.[37]

Xem thêm post tóm tắt Phán quyết năm 2019 của Toà ITLOS trong Vụ tàu Norstar này.

6. Tạm kết

Qua các quy định của UNCLOS và án lệ của Tòa ITLOS có thể rút ra một số kết luận quan trọng sau. Thứ nhất, quốc gia ven biển có chủ quyền trong việc ban hành và thực thi pháp luật đối với hoạt động bunkering trong nội thủy và lãnh hải. Thứ hai, trong vùng tiếp giáp lãnh hải, quốc gia ven biển cần thiết chứng minh rằng hoạt động bunkering có khả năng vi phạm pháp luật hải quan và tài chính trong lãnh hải và lãnh thổ của mình, cụ thể có thể là chứng minh có khả năng vi phạm quy định về buôn lậu xăng dầu vào nội địa. Thứ ba, như kết luận trong Vụ tàu Virginia G, trong vùng EEZ, quốc gia ven biển có quyền ban hành và thực thi pháp luật đối với hoạt động bunkering cho tàu đang đánh bắt cá trong vùng EEZ của mình. Thứ tư, hoạt động bunkering trên biển cả là hoạt động hợp pháp của mọi quốc gia và tàu thuyền mang cờ của bất kỳ quốc gia nào. Với kết luận của Tòa ITLOS trong Vụ tàu Norstar, có vẻ các quốc gia sẽ khá bị động trong việc ngăn chặn hành vi trốn thuế của các tàu bunkering trên biển cả như tàu Norstar, do chỉ có thể ban hành và thực thi pháp luật đối với hành vi khai báo sai thông tin để mua dầu miễn thuế.

Riêng về hoạt động bunkering trên vùng EEZ, một số lưu ý quan trọng như sau. Về nguyên tắc, Công ước không cho phép quốc gia ven biển áp dụng quy định hải quan và thuế trong vùng EEZ, trừ liên quan đến vấn đề xây dựng, vận hành và sử dụng đảo và công trình nhân tạo. Do đó, việc ban hành và thực thi pháp luật về hoạt động bunkering trên vùng EEZ không được phép dựa trên cơ sở pháp luật hải quan và thuế. Nếu muốn xử lý vấn đề buôn lậu xăng dầu từ hoạt động bunkering trên vùng EEZ vào nội địa, quốc gia ven biển chỉ có thể xử lý một cách gián tiếp thông qua việc thực thi các quyền mà Công ước trao cho trong vùng EEZ, như quyền chủ quyền đối với tài nguyên thiên nhiên và quyền tài phán. Với căn cứ là quyền chủ quyền đối với tài nguyên thiên nhiên, quốc gia ven biển có thể xử lý hoạt động bunkering cho tàu đang đánh bắt cá, như trong Vụ Virginia G; hoặc cho các tàu đang thăm dò, khai thác tài nguyên phi-sinh vật (dầu khí, khoáng sản) hoặc đang tham gia vào hoạt động thăm dò, khai thác kinh tế khác ở vùng EEZ. Với căn cứ là quyền tài phán, do hoạt động bunkering có nguy cơ gây ô nhiễm môi trường biển, quốc gia ven biển có thể ban hành và thực thi quy định xử lý hoạt động bunkering trên vùng EEZ dựa trên cơ sở là quyền tài phán đối với lĩnh vực bảo vệ môi trường biển, như gợi ý của Thẩm phán Kelly và Attard trong Vụ tàu Virginia G.[38] Do hoạt động này không được quy định cụ thể trong Công ước, và còn những vấn đề mà các án lệ nêu trên chưa giải quyết, các nghiên cứu chuyên sâu hơn cần được thực hiện để bảo đảm giảm thiểu rủi ro pháp lý cho quốc gia ven biển.

Biện pháp tốt nhất để xử lý hoạt động bunkering trên vùng EEZ và biển cả là Nhà nước nên có chính sách khuyến khích và hỗ trợ phát triển ngành dịch vụ bunkering. Một mặt, có thể xem xét miễn thuế đối với xăng dầu phục vụ hoạt động bunkering trên biển; mặt khác, Nhà nước vẫn có nguồn thu thuế gián tiếp từ doanh nghiệp khi có lợi nhuận, bao gồm cả doanh nghiệp trực tiếp thực hiện hoạt động bunkering và doanh nghiệp cung cấp dịch vụ môi giới cho doanh nghiệp bunkering nước ngoài.

(*) Lược trích từ Trần Hữu Duy Minh, Khía cạnh pháp lí của hoạt động mua bán xăng dầu trên biển theo quy định của Công ước Luật biển 1982 và án lệ quốc tế, Tạp chí Luật học, số 7 (230), tháng 07/2019, tr. 56 – 67. Tạp chí Luật học là một trong các tạp chí chuyên ngành luật học có uy tín nhất tại Việt Nam.

————————————————————–

[1] Hoàng Dũng, Ngăn chặn tình trạng buôn lậu xăng, dầu trên biển, Báo Nhân dân điện tử, ngày 15/05/2019, http://www.nhandan.org.vn/hanggiahangthat/item/40190002-ngan-chan-tinh-trang-buon-lau-xang-dau-tren-bien.html, truy cập ngày 31/05/2019. Xem thêm, Tran H. D. Minh, “Recent Practice on Enforcement of Vietnam’s Customs Law in Its EEZ”, Asian-Pacific Journal of Ocean Law and Policy, dố 1(2), 2016, tr. 254-255.

[2] Tòa ITLOS định nghĩa đơn giản hoạt động bunkering là “việc bán dầu khí cho tàu thuyền trên biển”, xem Vụ Saiga No. 2 (Saint Vincent and the Grenadines v. Guinea), Phán quyết của Tòa ITLOS năm 1999, đoạn 137. Hoạt động bunkering có thể hiểu theo hẹp chỉ liên quan đến “dầu nhiên liệu” sử dụng để chạy tàu thuyền (Điều 1(5) Công ước về Trách nhiệm dân sự cho ô nhiễm dầu nhiên liệu năm 2001). Theo một văn bản của Tổ chức Hàng hải Quốc tế (IMO), hoạt động bunkering (bunkering operation) là hoạt động dầu nhiên liệu lên/sang tàu từ đất liền hoặc từ tàu khác (IMO, Guidance on Best Practice for Fuel Oil Suppliers for Assuring the Quality of Fuel Oil Delivered to Ships, Doc. MEPC.1/Circ.875/Add.1, ngày 09/11/2018, tr. 6, Mục 8).

[3] Yoshifumi Tanaka, The International Law of the Sea, Cambridge University Press, Cambridge, 2012, tr. 122.

[4] RR Churchil and AV Lowe, The Law of the Sea, Manchester University Press, Manchester, 1999, tr. 137.

[5] Vụ Saiga No. 2 (Saint Vincent and the Grenadines v. Guinea), Phán quyết của Tòa ITLOS năm 1999, tr. 27 – 29.   [6] Như trên, tr. 29, đoạn 36.   [7] Như trên, tr. 30, đoạn 38.   [8] Như trên, tr. 56 – 57, đoạn 137.   [9] Như trên, tr. 56 – 57, đoạn 137 – 138.   [10] Như trên, tr. 54, đoạn 127. Điều 60(2) UNCLOS quy định quốc gia ven biển có thẩm quyền độc quyền đối với đảo và công trình nhân tạo, bao gồm thẩm quyền liên quan đến hải quna, tài chính, y tế, an toàn và nhập cư.

[11] Vụ Virginia G (Panama v. Guinea-Bissau), Phán quyết của Tòa ITLOS năm 2014, đoạn 232 – 233.

[12] Vụ Saiga No. 2, Ý kiến riêng của Thẩm phán Zhao, tr. 114, đoạn 3 và 4.

[13] Như trên, Ý kiến riêng của Thẩm phán Warioba, tr. 224, đoạn 75, tr. 225, đoạn 80, và tr. 227, đoạn 84.

[14] Như trên, Ý kiến riêng của Thẩm phán Vukas, tr. 150, đoạn 17.   [15] Như trên.

[16] Như trên, Ý kiến riêng của Thẩm phán Anderson, tr. 137 – 138.

[17] Vụ Virginia G (Panama v. Guinea-Bissau), Phán quyết của Tòa ITLOS năm 2014, tr. 30 – 37, đoạn 55 – 84.  [18] Như trên, tr. 32, đoạn 64.  [19] Như trên, tr. 56, đoạn 163 – 165.   [20] Như trên, tr. 57, đoạn 170.   [21] Như trên, tr. 56, đoạn 166, tr. 59, đoạn 178.   [22] Như trên, tr. 61, đoạn 187 – 188.   [23] Như trên, tr. 63 – 64, đoạn 195 – 199.   [24] Như trên, tr. 65, đoạn 202 – 204.   [25] Như trên, tr. 65, đoạn 204.   [26] Như trên, tr. 69, đoạn 217.   [27] Như trên, tr. 70, đoạn 223.

[28] Vụ Norstar (Panama v. Italia), Phán quyết của Tòa ITLOS năm 2019, đoạn 69 – 86.   [29] Như trên, tr. 59, đoạn 212.   [30] Như trên, tr. 43, đoạn 160 – 161.   [31] Như trên, tr. 52 – 53, đoạn 186.   [32] Như trên, tr. 61, đoạn 219.   [33] Như trên, tr. 63, đoạn 225.   [34] Như trên.

[35] Như trên, Ý kiến phản đối chung của Thẩm phán Cot, Pawlak, Yanai, Hoffmann, Kolodkin, Lijnzaad và Treves, tr. 8, đoạn 29.   [36] Như trên, tr. 6, đoạn 21 và tr. 7, đoạn 26.   [37] Như trên, tr. 8 – 9, đoạn 31.

[38] Vụ Virginia G, Tuyên bố chung của Thẩm phán Kelly và Attard, tr. 142. Điều 56(1)(b)(iii) quy định quốc gia ven biển có quyền tài phán trong lĩnh vực bảo vệ và bảo tồn môi trường biển. Các Điều 211(5) và 220(3)(5) và (6) cho phép quốc gia ven biển có thẩm quyền ban hành và thực thi pháp luật để ngăn ngừa, giảm thiểu và kiểm soát ô nhiễm từ tàu thuyền.