[191] Đánh bắt cá bất hợp pháp, không được báo cáo và không được kiểm soát (IUU) trong luật quốc tế và thực tiễn của một số quốc gia

Khái niệm IUU – IUU trong một số văn bản pháp lý quốc tế  – Thực tiễn một số quốc gia và khu vực: EU, Indonesia và Mỹ – Liên hệ với Việt Nam

1. Về khái niệm đánh bắt cá bất hợp pháp, không được báo cáo và không được kiểm soát trong pháp luật quốc tế

Đánh bắt cá bất hợp pháp, không được báo cáo và không được kiểm soát (Illegal, unreported and unregulated fishing – viết tắt là IUU) không phải là vấn đề mới phát sinh. Tuy nhiên, với sự gia tăng của các hoạt động này trong những thời gian gần đây, IUU đang dần trở thành thách thức lớn đối với các quốc gia ven biển trong việc thi hành chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán đã được pháp luật quốc tế thừa nhận. IUU là những hành vi đánh bắt cá của tàu thuyền (bao gồm cả tàu thuyền nước ngoài và tàu thuyền treo cờ của quốc gia ven biển) mà chưa có sự cho phép hoặc đã cho phép nhưng vi phạm các quy định về đánh bắt của quốc gia ven biển, đi ngược lại các nỗ lực nhằm bảo tồn và quản lý nguồn cá tại tất cả các vùng biển[1], nhằm đem lại lợi nhuận lớn hơn so với việc đánh bắt tuân theo các quy định về đánh bắt thủy sản bền vững[2]. IUU có thể xảy ra tại vùng biển thuộc chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán của quốc gia ven biển hoặc trong vùng biển thuộc thẩm quyền quản lý của các tổ chức quản lý nghề cá khu vực (Regional fisheries management organisations – RFMOs).

IUU lần đầu tiên được đưa ra thảo luận tại Uỷ ban của Công ước về bảo tồn tài nguyên sinh vật tại Nam Cực vào năm 1980[3], sau đó tiếp tục được nhắc đến trong Nghị quyết số 55/7 của Đại Hội đồng Liên hợp quốc ban hành năm 2001. Ngoài việc bày tỏ mối lo ngại của cộng đồng quốc tế về các tác hại nghiêm trọng mà IUU gây ra cho môi trường biển cũng như việc quản lý và bảo tồn tài nguyên sinh vật biển, Nghị quyết cũng kêu gọi các nước hợp tác để thông qua một kế hoạch hành động quốc tế được xây dựng trong khuôn khổ Tổ chức Nông lương Thế giới (FAO) để chống lại hành vi IUU[4]. Thực hiện đề xuất đó của Đại hội đồng, vào năm 2001, FAO đã ban hành Chương trình hành động quốc tế nhằm ngăn ngừa, phòng tránh và loại bỏ các hành vi đánh bắt cá bất hợp pháp, không được báo cáo và không được kiểm soát (International Plan of Action to Prevent, Deter, and Eliminate Illegal, Unreported and Unregulated Fishing – FAO-IPOA IUU), trong đó chính thức ghi nhận IUU là thuật ngữ được hợp thành bởi 3 hành vi gồm[5]:

              – Hành vi đánh bắt bất hợp pháp (illegal) là các hoạt động: (i) được thực hiện bởi tàu thuyền nước ngoài trong các vùng biển thuộc chủ quyền hoặc quyền chủ quyền của một quốc gia mà không được quốc gia đó cho phép hoặc vi phạm các quy định pháp luật của quốc gia đó về vấn đề nghề cá; (ii) được thực hiện bởi tàu thuyền mang cờ một quốc gia thành viên của một tổ chức quản lý nghề cá khu vực thực hiện hoạt động đánh bắt thủy sản trái với quy định của tổ chức đó về vấn đề bảo tồn và quản lý nguồn lợi thủy sản theo luật pháp quốc tế; hoặc là (iii) tàu thuyền mang cờ một quốc gia là đối tác của một tổ chức quản lý nghề cá khu vực thực hiện hoạt động đánh bắt thủy sản trái với quy định của tổ chức đó về vấn đề bảo tồn và quản lý nguồn lợi thủy sản theo luật pháp quốc tế.

         – Hành vi đánh bắt không được báo cáo (unreported) là hoạt động đánh bắt: (i) được thực hiện bởi tàu thuyền trong vùng biển thuộc chủ quyền hoặc quyền chủ quyền của một quốc gia nhưng không báo cáo hoặc báo cáo sai sự thật cho cơ quan có thẩm quyền của quốc gia đó, trái với các quy định trong pháp luật của quốc gia đó; hoặc là (ii) được thực hiện bởi tàu thuyền đánh bắt thủy sản trong vùng biển của một tổ chức quản lý nghề cá khu vực nhưng không báo cáo hoặc báo cáo sai sự thật, trái với các quy định về thủ tục báo cáo của tổ chức đó.

         – Hành vi đánh bắt không được kiểm soát (unregulated) là các hoạt động đánh bắt: (i) xảy ra trong vùng biển thuộc sự quản lý của một tổ chức quản lý nghề cá khu vực. Hành động này được thực hiện bởi tàu thuyền không có quốc tịch hoặc mang cờ của một quốc gia không phải thành viên của tổ chức quản lý nghề cá đó hoặc được thực hiện không phù hợp với các biện pháp về bảo tồn và quản lý tài nguyên của tổ chức nghề cá đó; hoặc là (ii) Đánh bắt thủy sản trong các vùng biển hoặc tại các ngư trường không có các quy định về biện pháp bảo tồn và quản lý tài nguyên. Đồng thời, việc đánh bắt này được thực hiện trái với các nghĩa vụ của các quốc gia về bảo tồn tài nguyên sinh vật biển theo luật quốc tế.

         Có nhiều nguyên nhân dẫn đến sự gia tăng của các hành vi IUU, trong đó đáng kể nhất là việc thiếu kiểm soát từ quốc gia mà tàu treo cờ và ý thức của cá nhân/doanh nghiệp thực hiện hoạt động đánh bắt cá. Ngoài ra, việc một số quốc gia sau khi cho phép tàu mang cờ của họ (đặc biệt là cờ phương tiện) nhưng lại không thực hiện các hoạt động nhằm thi hành các biện pháp kiểm soát cần thiết đối với tàu thuyền đó; hoặc một số khác lại không cấp phép cho tàu cá mang cờ của nước mình để thực hiện việc đánh bắt… cũng là những nguyên nhân làm gia tăng các hoạt động đánh bắt IUU. Trên thực tế, IUU để lại những ảnh hưởng rất nghiêm trọng đến các quốc gia ở cả khía cạnh kinh tế, môi trường và việc thực thi quyền tài phán của quốc gia trên biển như: IUU phá vỡ nỗ lực của quốc gia và khu vực trong việc bảo tồn và quản lý nguồn lợi thủy sản, đồng thời vi phạm các quy tắc được thiết kế để bảo vệ môi trường biển và các nguồn tài nguyên khỏi những tác động có hại của hoạt động đánh bắt cá; đe doạ đến an ninh lương thực, tính bền vững và làm suy yếu các nỗ lực giảm đói nghèo và suy dinh dưỡng toàn cầu, đặc biệt ở các nước đang phát triển; giảm giá trị cũng như tính “khuôn phép” của các quy định pháp luật có liên quan…

         Xuất phát từ những tác động tiêu cực và sự gia tăng của các hành vi IUU, ngay từ sớm, các quốc gia và tổ chức quốc tế đã tập trung xây dựng các thỏa thuận quốc tế ở các mức độ khác nhau với mong muốn hạn chế và tiến tới xóa bỏ IUU trong đời sống quốc tế. Tuy nhiên, cho đến hiện nay, các quy định này vẫn còn những tranh luận nhất định về tính rõ ràng và hợp lý của nó.

         2. Đánh bắt cá IUU trong một số văn kiện pháp luật quốc tế        

         2.1. Công ước Liên hợp quốc về Luật biển năm 1982

* Quyền khai thác tài nguyên cá trong các vùng biển

Trên thực tế, Công ước Liên hợp quốc về Luật Biển năm 1982 (UNCLOS) không có những quy định trực tiếp về IUU, việc điều chỉnh hoạt động này chủ yếu được giải thích thông qua các quy định về quyền khai thác tài nguyên sinh vật của quốc gia ven biển. 

Theo quy định của UNCLOS, do nội thủy và lãnh hải là những vùng biển thuộc chủ quyền của quốc gia ven biển, chính vì vậy, hoạt động khai thác, quản lý và bảo tồn tài nguyên sinh vật biển trong các vùng biển này sẽ thuộc chủ quyền của quốc gia ven biển, hoạt động đánh bắt của tàu thuyền nước ngoài chỉ được coi là hợp pháp khi có sự chấp thuận của quốc gia ven biển. Vấn đề khai thác tài nguyên cá chủ yếu được đề cập đến trong quy chế pháp lý của các vùng biển thuộc quyền chủ quyền và quyền tài phán của quốc gia ven biển, cụ thể là vùng đặc quyền kinh tế. Theo đó, quốc gia ven biển có quyền chủ quyền đối với việc thăm dò, khai thác, bảo tồn và quản lý tài nguyên thiên nhiên, bao gồm cả tài nguyên sinh vật và tài nguyên phi sinh vật tại vùng biển này. Điều 61 của UNCLOS quy định quốc gia ven biển phải xác định nguồn lợi thủy sản và tổng khối lượng có thể đánh bắt trong vùng đặc quyền kinh tế của mình. Đồng thời, quốc gia ven biển cũng phải thực hiện các biện pháp bảo tồn và quản lý phù hợp, trên cơ sở các thông tin và kết quả nghiên cứu khoa học để đảm bảo là tài nguyên sinh vật trong vùng đặc quyền kinh tế của mình không bị khai thác một cách quá mức (Điều 61). Trong trường hợp quốc gia ven biển không có khả năng khai thác toàn bộ khối lượng đánh bắt được phép nêu trên, theo Điều 62(2) của UNCLOS, quốc gia ven biển sẽ, thông qua thoả thuận, cho phép các quốc gia khác khai thác số dư của khối lượng cho phép đánh bắt nếu như quốc gia ven biển không có khả năng khai thác toàn bộ khối lượng cho phép này. Quốc gia ven biển cũng có nghĩa vụ hợp tác với các quốc gia khác trong việc bảo tồn các đàn cá lưỡng cư (Điều 63), các loài cá di cư xa (Điều 64), các loài động vật có vú (Điều 65), các đàn cá vào sông sinh sản (Điều 66), và các đàn cá ra biển sinh sản (Điều 67).

* Quyền tài phán đối với các hành vi vi phạm quyền chủ quyền của quốc gia ven biển trong khai thác, quản lý tài nguyên cá

Để bảo vệ các quyền chủ quyền của quốc gia ven biển đối với tài nguyên cá, Điều 73 của UNCLOS ghi nhận: “…Quốc gia ven biển có thể thực hiện các biện pháp như lên tàu, kiểm tra, bắt giữ và tiến hành các thủ tục tố tụng để đảm bảo việc tuân thủ các quy định được thông qua phù hợp với Công ước”. Trên thực tế, để bảo vệ các quyền chủ quyền đã được UNCLOS thừa nhận, khi xuất hiện những hành vi vi phạm về quyền khai tác tài nguyên sinh vật nói chung trong đặc quyền kinh tế, các quốc gia ven biển đã từng sử dụng các biện pháp có tính cứng rắn hơn như tịch thu tàu thuyền[6] hoặc thậm chí là sử dụng vũ lực. Trong vụ Tomimaru giữa Nga và Nhật Bản năm 2007, ITLOS đã khẳng định rằng việc tịch thu tàu là có thể chấp nhận được khi thực thi quyền của quốc gia ven biển theo Điều 73(1). Tuy nhiên, việc tịch thu sẽ không phù hợp nếu mục đích của nó chỉ là “hạn chế khả năng xin thả tàu nhanh”. Cũng trong những phán quyết của mình, liên quan đến vụ tàu MV Saiga năm 1999, Tòa cũng chỉ ra rằng: Phải tránh việc sử dụng vũ lực càng xa càng tốt và khi không thể tránh được thì vũ lực không được phép sử dụng vượt quá những gì được coi là hợp lý và chỉ sử dụng trong những hoàn cảnh thực sự cần thiết, tất nhiên việc sử dụng vũ lực chỉ nên là biện pháp cuối cùng [7]. Tuy nhiên, trong khi áp dụng các biện pháp chế tài đối với những hành vi vi phạm quyền khai thác, quản lý tài nguyên sinh vật của quốc gia ven biển trong đặc quyền kinh tế, UNCLOS cũng đặt ra hạn chế nhất định, theo đó “các chế tài do quốc gia ven biển trù định đối với những vụ vi phạm các luật và quy định về mặt đánh bắt trong vùng đặc quyền về kinh tế không được bao gồm hình phạt tống giam, trừ khi các quốc gia hữu quan có thỏa thuận khác, và không bao gồm một hình phạt thân thể nào khác” (Điều 73(3)). Điều này có nghĩa là, đối với biện pháp phạt tù, các quốc gia vẫn có thể áp dụng nếu các bên liên quan có những thỏa thuận riêng về việc cho phép sử dụng biện pháp này[8].

Trên thực tế, do sự xuất hiện ngày càng nhiều của các hành vi IUU, nhằm đẩy mạnh hơn nữa việc xử lý triệt để đối với các hành vi này, một số nước đang tích cực vận động cho việc hình sự hóa IUU và coi đây là 1 dạng tội phạm có tổ chức xuyên quốc gia để đưa vào phạm vi điều chỉnh của Công ước chống tội phạm có tổ chức xuyên quốc gia (TOC). Nếu được chấp nhận thì việc thực thi quyền tài phán (theo nghĩa hẹp) của các quốc gia ven biển trong vùng đặc quyền kinh tế đối với hành vi đánh bắt IUU sẽ bị chia sẻ với các quốc gia thành viên khác của TOC[9]. Điều này có vẻ sẽ khó được các quốc gia ven biển chấp thuận vì nó liên quan trực tiếp đến quyền chủ quyền và quyền tài phán của các quốc gia trong vùng đặc quyền kinh tế. Ngoài ra, việc áp dụng các biện pháp hình sự, như đã nói ở trên, sẽ bị giới hạn và “khó thi hành” vì vấp phải quy định tại Điều 73(3) của UNCLOS. Chính vì vậy, cho đến hiện nay, quan điểm hình sự hóa IUU vẫn chưa được các nước chấp nhận. Thay vào đó, các quốc gia vẫn khuyến khích sử dụng các biện pháp hành chính, dân sự. Trong tài liệu về IUU đã được công bố bởi FAO vào năm 2001, FAO cũng đưa ra rất nhiều biện pháp nhằm giảm thiểu và tiến đến ngăn chặn IUU phát sinh. Các biện pháp này khá toàn diện và bao quát hầu hết các khía cạnh khác nhau như: (i) khuyến khích các quốc gia sử dụng tốt hơn nữa các công cụ quốc tế để bảo vệ quyền lợi của mình như UNCLOS, các thỏa thuận đánh bắt của FAO, các quy định về việc áp dụng các biện pháp thương mại của WTO trong Hiệp định GATT; (ii) hoàn thiện hệ thống pháp luật quốc gia, đặc biệt xây dựng các luật và quy định nhằm kiểm soát và xử lý nghiêm IUU. Trong đó đặc biệt lưu ý đến việc thiết lập hệ thống kiểm soát hoạt động đánh bắt trong các vùng biển; yêu cầu các tàu đánh bắt báo cáo về các hoạt động liên quan; (iii) quy định cụ thể về đăng ký tàu; (iv) phổ biến, giáo dục ý thức trách nhiệm cho ngư dân và các thực thể liên quan, tránh các hoạt động hỗ trợ hay tham gia thực hiện IUU; (v) tiến hành các hoạt động hợp tác khu vực và toàn cầu nhằm chống lại các hành vi IUU… Trong các biện pháp này, FAO đặc biệt nhấn mạnh đến vai trò của các quốc gia (quốc gia có cảng, quốc gia tàu mang cờ, quốc gia ven biển) trong việc thiết lập cơ chế kiểm soát IUU hiệu quả và linh hoạt.

* Ý kiến tư vấn của Tòa án Luật Biển Quốc tế (ITLOS) về trách nhiệm và nghĩa vụ của quốc gia ven biển và quốc gia mà tàu đánh cá mang cờ trước các hoạt động IUU theo yêu cầu của Uỷ ban nghề cá tiểu vùng (SRFC) của các quốc gia Tây Phi

   Trên cơ sở quy định của UNCLOS và ý kiến phản hồi của các quốc gia thành viên và tổ chức quốc tế có liên quan, ITLOS đã trả lời đệ trình xin ý kiến tư vấn ngày 27/3/2013 của Uỷ ban nghề cá tiểu vùng (SRFC) Tây Phi về trách nhiệm của các quốc gia đối với hoạt động IUU như sau:

   Thứ nhất, về trách nhiệm của quốc gia ven biển: trong ý kiến tư vấn của mình, ITLOS đã chỉ ra rằng theo quy định của UNCLOS về các quyền và nghĩa vụ của quốc gia ven biển trong vùng đặc quyền kinh tế, thì “trách nhiệm chính trong việc thực hiện các biện pháp cần thiết để ngăn chặn, hạn chế và loại bỏ đánh bắt IUU là thuộc về quốc gia ven biển“[10]. Quốc gia ven biển có quyền thông qua các luật và quy định cần thiết, bao gồm các thủ tục để bảo tồn và quản lý các tài nguyên sống trong vùng đặc quyền kinh tế của mình[11]. Các hoạt động đánh bắt mà quốc gia ven biển có thể điều chỉnh, phù hợp với Điều 62 của UNCLOS và phán quyết của Toà trong vụ M/V Virginia G (2014), phải có mối liên kết trực tiếp với hoạt động đánh bắt cá[12]. Tuy nhiên, điều này không làm giảm nghĩa vụ của các quốc gia khác trong việc chống lại hành vi đánh bắt IUU. Theo các điều 58 (3), 62 (4) và 192 của UNCLOS và Công ước MCA, các quốc gia tàu treo cờ phải có trách nhiệm đảm bảo rằng các tàu thuyền treo cờ của họ không tiến hành hoạt động đánh bắt IUU trong đặc quyền kinh tế của các quốc gia thành viên SRFC[13]. Các trách nhiệm này có thể được thực hiện thông qua các hoạt động như đăng ký tàu, kiểm soát hoạt động của tàu[14]…

         Thứ hai, về trách nhiệm của quốc gia tàu treo cờ: ITLOS chỉ ra rằng UNCLOS và các điều ước liên quan đều không có các quy định cụ thể để trả lời cho câu hỏi này, do đó nó chỉ có thể xác định phạm vi trách nhiệm của quốc gia tàu treo cờ trên cơ sở các quy tắc chung của luật quốc tế được nêu trong Dự thảo của Ủy ban luật pháp quốc tế (ILC) về trách nhiệm của các quốc gia đối với các hành vi sai phạm quốc tế (ARSIWA)[15]. Theo đó, ITLOS nhấn mạnh: trách nhiệm của quốc gia tàu treo cờ không phát sinh do hành vi vi phạm các luật và quy định của tàu thuyền treo cờ của nước đó khi thực hiện các hành vi đánh bắt IUU, mà trách nhiệm của quốc gia tàu treo cờ phát sinh “…từ việc không tuân thủ các nghĩa vụ “kiểm tra đầy đủ” liên quan đến các hoạt động đánh bắt IUU được thực hiện bởi các tàu treo cờ của nó trong các vùng đặc quyền kinh tế của các quốc gia thành viên của SRFC”[16]. Điều này có nghĩa là quốc gia mà tàu mang cờ có trách nhiệm thực hiện các biện pháp cần thiết đối với việc tàu cá và ngư dân của mình thực hiện các hành vi IUU nhưng họ sẽ không bị quy trách nhiệm nếu họ đã thực hiện đầy đủ những biện pháp cần thiết mà không ngăn chặn hiệu quả việc ngư dân của mình thực hiện các hành vi IUU trong đặc quyền kinh tế của các quốc gia thành viên.

Như vậy, mặc dù ý kiến tư vấn này chỉ hướng đến các hành vi đánh bắt IUU xuất hiện trong đặc quyền kinh tế của các quốc gia thành viên của SRFC chứ không nhằm giải quyết những vấn đề chung về IUU, nhưng những lập luận của Tòa đã góp phần không nhỏ trong việc phân chia ranh giới trách nhiệm giữa các quốc gia trong việc đấu tranh chống lại các hành vi đánh bắt IUU. Tuy nhiên, ở một khía cạnh khác, Tòa cũng chưa giải thích được rõ mức độ trách nhiệm của các quốc gia tàu treo cờ với tàu thuyền mang cờ nước mình khi họ thực hiện các hành vi đánh bắt IUU, ý kiến của Tòa mới chỉ dừng lại ở việc yêu cầu quốc gia mà tàu treo cờ có trách nhiệm đảm bảo rằng tàu thuyền mang cờ của nước đó và công dân của họ sẽ không thực hiện các hành vi đánh bắt IUU. Nhưng nếu hành vi đánh bắt IUU xảy ra trên thực tế thì vai trò của các quốc gia mà tàu treo cờ hoàn toàn mờ nhạt vì khi đó quyền tài phán sẽ thuộc về quốc gia ven biển theo đúng các quy định của UNCLOS. Đây cũng là điểm thách thức đối với các biện pháp thương mại mà một số nước như Mỹ, EU đang áp dụng lên sản phẩm thủy sản của quốc gia mà tàu mang cờ nếu phát hiện thủy sản do tàu thuyền của nước đó đánh bắt không có nguồn gốc rõ ràng.

    Ngoài đặc quyền kinh tế, quyền về khai thác tài nguyên sinh vật cũng được đề cập trong quy chế pháp lý của vùng biển cả tại Điều 87, riêng với tài nguyên sinh vật, Công ước nhấn mạnh rằng “các quốc gia phải hợp tác với nhau trong việc bảo tồn và quản lý tài nguyên sinh vật tại biển quốc tế”[17]. Nghĩa vụ này cũng đã được ICJ khẳng định trong phán quyết liên quan đến vụ Fisheries Jurisdiction giữa Anh và Iceland (1974), theo đó Tòa nhấn mạnh “các bên liên quan có nghĩa vụ phải thường xuyên theo dõi nguồn tài nguyên sinh vật trong vùng biển tranh chấp và cùng nhau kiểm soát nguồn tài nguyên này…”.[18] Riêng với các quốc gia có ngư dân tham gia các hoạt động khai thác tài nguyên sinh vật tại biển quốc tế, Công ước yêu cầu các quốc gia này phải đàm phán về các biện pháp cần thiết để bảo tồn các nguồn tài nguyên sinh vật tại đây và trong trường hợp cần thiết và phù hợp, các quốc gia này phải thành lập các tổ chức nghề cá khu vực hoặc tiểu vùng để thực hiện các biện pháp nêu trên.[19]

   Tóm lại, quay trở lại với vấn đề IUU, Công ước dường như vẫn còn để ngỏ những quy định trực tiếp điều chỉnh vấn đề này, trách nhiệm đối với sự xuất hiện của các hành vi IUU tràn lan trên các vùng đặc quyền kinh tế của các quốc gia khác được xác định ra sao? Có tồn tại những ngoại lệ cho phép áp dụng các hình phạt tống giam đối với những tàu thuyền và cá nhân thực hiện hành vi IUU hay không? Có cần thiết hình sự hóa IUU không? dường như vẫn là những câu hỏi lớn trước các quy định của UNCLOS.

            2.2. Hiệp định thúc đẩy tuân thủ các biện pháp quốc tế về bảo tồn và quản lý thực hiện bởi tàu cá tại vùng biển quốc tế của FAO năm 1993

   Hiệp định này được các quốc gia thành viên của FAO thông qua vào ngày 24/11/1993 và chính thức có hiệu lực kể từ ngày 24/4/2003.[20] Hiệp định này hướng đến trách nhiệm của quốc gia tàu mang cờ cũng như thúc đẩy việc trao đổi thông tin về các hoạt động nghề cá tại vùng biển quốc tế.

Trong văn kiện này, các thành viên của Hiệp định đã thống nhất thông qua một loạt các nghĩa vụ mà quốc gia phải thực hiện để quản lý và giảm thiểu IUU như: các quốc gia thành viên phải cấp phép cho việc đánh bắt thủy sản tại vùng biển quốc tế của tàu cá mang tàu quốc gia mình; phải có khả năng thực hiện hiệu quả trách nhiệm của mình theo Hiệp định; đảm bảo tàu cá mang cờ quốc gia mình phải có lịch trình hàng hải khi đánh bắt thủy sản tại vùng biển quốc tế; phải có quy định đối với việc cấp phép cho tàu mang cờ và giấy phép sẽ hết hiệu lực nếu như tàu cá không đáp ứng đủ điều kiện khai thác thủy sản bền vững tại vùng biển quốc tế… Quốc gia thành viên cũng không thể cấp phép đối với các tàu cá đã được một quốc gia thành viên khác cấp phép hay tiến hành các hoạt động làm giảm tính hiệu quả các biện pháp quốc tế về bảo tồn và quản lý nguồn cá tại vùng biển quốc tế[21]…

Để giám sát quá trình thực thi các nghĩa vụ này, Hiệp định cũng quy định rằng, các tàu cá khi khai thác thủy sản tại vùng biển quốc tế phải được đánh dấu để nhận biết theo tiêu chuẩn quốc tế và phải cung cấp thông tin về hoạt động khai thác thủy sản tại vùng biển quốc tế cho quốc gia tàu mang cờ. Các quốc gia thành viên cũng cần thực hiện các biện pháp cần thiết đối với các tàu cá vi phạm quy định của Hiệp định và phải có quy định trong nội luật về việc cưỡng chế tàu cá tuân thủ các quy định có liên quan của Hiệp định. Để thực hiện được việc kiểm soát này, Hiệp định cũng thúc đẩy các bên tăng cường các hoạt động hợp tác quốc tế và trao đổi thông tin liên quan đến tàu cá hoạt động tại khu vực biển quốc tế thông qua hệ thống cơ sở dữ liệu được quản lý bởi FAO.

            2.3. Hiệp định về biện pháp của các quốc gia có cảng nhằm phòng ngừa, ngăn chặn và xoá bỏ IUU của FAO

            Hiệp định này được thông qua tại Hội nghị lần thứ 36 của FAO vào năm 2009 và chính thức có hiệu lực kể từ ngày 05/6/2016.[22] Mục tiêu chính của Hiệp định là khuyến khích các quốc gia thành viên áp dụng các biện pháp tại cảng nhằm phòng ngừa, ngăn chặn và tiến tới xoá bỏ hoàn toàn IUU. Để thực hiện mục tiêu này, Hiệp định đề xuất các quốc gia thành viên có cảng áp dụng các quy định của Hiệp định một cách có hiệu quả đối với tàu cá nước ngoài cập cảng hoặc đang neo đậu tại cảng nước mình, góp phần thống nhất các biện pháp của quốc gia có cảng, đồng thời tăng cường hợp tác khu vực và quốc tế và ngăn ngừa các sản phẩm thủy sản có nguồn gốc từ IUU xâm nhập thị trường nội địa và thị trường quốc tế.[23] Bên cạnh đó, Hiệp định khuyến khích các quốc gia (kể cả quốc gia không phải thành viên) nội luật hoá các quy định của Hiệp định trong pháp luật nước mình.

            Việc tăng cường biện pháp tại cảng đóng vai trò quan trọng trong việc phòng chống IUU và hỗ trợ tích cực cho nỗ lực của các quốc gia tàu mang cờ trong việc hoàn thành nghĩa vụ của họ theo luật quốc tế. Hiệp định tạo điều kiện cho quốc gia có cảng kiểm tra và giám sát tàu cá không treo cờ quốc gia mình có ý định xin cấp phép cập cảng hoặc đang ở trong cảng nhằm đảm bảo tàu cá không tham gia vào các hoạt động IUU. Hiệp định cũng tăng cường sự kiểm soát của quốc gia tàu mang cờ đối với tàu cá của họ khi hoạt động tại khu vực nằm ngoài quyền tài phán quốc gia thông qua việc yêu cầu cung cấp thông tin hoặc thực hiện các biện pháp hỗ trợ khác khi được quốc gia có cảng yêu cầu hoặc khi tàu cá mang cờ quốc gia mình đang bị coi là thực hiện IUU. Hiệp định cũng khuyến khích hợp tác quốc tế và trao đổi thông tin giữa các quốc gia ven biển, quốc gia tàu mang cờ và các tổ chức nghề cá khu vực[24].

   Bổ sung thêm các quy định so với các điều ước quốc tế liên quan, Hiệp định này cũng quy định trách nhiệm của các tổ chức quản lý nghề cá khu vực (RFMOs) trong việc thúc đẩy hợp tác khu vực về phòng, chống IUU. Việc hợp tác khu vực sẽ hỗ trợ các quốc gia có cảng và các quốc gia thành viên của RFMO trong việc đảm bảo các quốc gia này có thể hưởng lợi từ thông tin thu thập được từ việc thực hiện các biện pháp tại cảng. Theo quy định của Hiệp định, các RFMO sẽ đóng một vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy hợp tác khu vực, bao gồm việc hài hoà biện pháp của các RFMO và các biện pháp cụ thể được thực hiện tại các quốc gia có cảng khiến cho các sản phẩm IUU khó thâm nhập thị trường và không thể được tiêu thụ, góp phần vào việc giảm thiểu IUU.[25]

Ngoài các văn kiện trên, IUU còn được tìm thấy trong một số điều ước như: Hiệp định thúc đẩy việc tuân thủ các biện pháp quốc tế về bảo tồn và quản lý thực hiện bởi tàu cá tại vùng biển quốc tế của FAO năm 1993, Hiệp định thực thi các điều khoản của Công ước năm 1982 về bảo tồn và quản lý các đàn cá lưỡng cư và di cư xa của Liên hợp quốc năm 1995[26]… Nhìn chung, qua các văn kiện này có thể thấy rằng, các quy định về IUU, đặc biệt là những quy định liên quan đến trách nhiệm của các quốc gia đối với hành vi IUU, còn những hạn chế nhất định khi các giải pháp ngăn ngừa vẫn chủ yếu tập trung vào các biện pháp hành chính – dân sự; đồng thời trách nhiệm của các quốc gia (bao gồm cả quốc gia ven biển, quốc gia tàu mang cờ…) vẫn còn khá cầm chừng và bị chi phối bởi nhiều yếu tố…Để giải quyết triệt để “hiện tượng” này đòi hỏi các quốc gia có sự kết hợp đa dạng các biện pháp khác nhau, trong đó bao gồm cả việc sử dụng hiệu quả các công cụ pháp lý quốc tế và quốc gia; xây dựng và củng cố năng lực thực thi quyền tài phán của các quốc gia ven biển; đẩy mạnh hoạt động hợp tác, đối thoại quốc tế giữa các nước…

            3. Thực tiễn áp dụng các biện pháp phòng, chống IUU của một số quốc gia và khu vực trên thế giới

            3.1. Các biện pháp hạn chế thương mại của EU đối với nước thứ 3

   Được đánh giá là khu vực luôn đi đầu trong việc phòng chống các hoạt động IUU, trong những năm qua, Liên minh châu Âu đã nỗ lực không ngừng trong việc xây dựng và thi hành hệ thống các biện pháp kiểm soát đối với các hoạt động này, cụ thể: từ năm 1993, Hội đồng EU đã ban hành một số quy định để thực thi Chính sách nghề cá chung như: Nghị quyết của Hội đồng số 1093/94 ngày 6/5/1994 quy định điều kiện tàu cá của quốc gia thứ ba được dỡ hàng tại các cảng của quốc gia thuộc EU; Nghị quyết số 1447/1999 ngày 24/6/1999 quy định biện pháp xử lý đối với việc vi phạm Chính sách nghề cá chung; Nghị quyết số 2847/93 năm 2005 thiết lập hệ thống kiểm soát áp dụng đối với Chính sách nghề cá chung… Các quy định này quy định nghĩa vụ của các quốc gia thành viên EU trong việc đảm bảo thực thi các quy định về bảo tồn và quản lý đối với tất cả các tàu cá mang cờ của quốc gia mình hoạt động trong nội thuỷ, vùng nước của quốc gia thứ 3 và tại vùng biển quốc tế[27].

Tiếp đó, EU thông qua Kế hoạch hành động về xoá bỏ IUU vào năm 2002 theo tinh thần của FAO IPOA-IUU nhằm đối phó với vấn đề IUU.[28] Từ năm 2007, EC bắt đầu thực hiện quá trình tham vấn về Quy định IUU. Văn bản đề xuất đầu tiên của Quy định IUU được thông qua vào tháng 10/2007. Ngày 24/6/2008, văn bản này đã đạt được sự đồng thuận trong EU, sau đó được Hội đồng châu Âu chính thức thông qua ngày 29/9/2008 và có hiệu lực từ ngày 1/1/2010 (Quyết định số 1005/2008), qua đó thiết lập một hệ thống trên toàn EU nhằm ngăn chặn và loại bỏ việc nhập khẩu các sản phẩm thủy sản bị khai thác IUU vào thị trường EU[29]. Nhìn chung, chính sách của EU liên quan đến việc kiểm soát đối với các sản phẩm thủy sản có xuất xứ từ các quốc gia thứ 3 bao gồm:

• Thực hiện hoạt động kiểm soát của quốc gia có cảng đối với tàu cá của nước thứ ba

Tàu cá của nước thứ ba chỉ được phép thực hiện việc dỡ hàng, chuyển cảng tại một số cảng của các nước thành viên EU khi đáp ứng một số điều kiện nhất định.[30] Ngoài thông báo về thời gian và địa điểm đánh bắt, chủ tàu của tàu treo cờ của nước thứ ba có ý định sử dụng cảng hoặc cơ sở chuyển cảnh của một quốc gia EU phải kê khai số lượng hàng hoá thủy sản theo từng chủng loại. Các quốc gia thành viên EU có cảng phải lưu giữ các thông tin trên ít nhất trong thời hạn 3 năm và thông báo đến Uỷ ban EU theo Quý về số lượng thủy sản nhập cảng hoặc chuyển cảnh được thực hiện bởi tàu cá của nước thứ ba.[31] Ngoài ra, các quốc gia thành viên EU được yêu cầu thực hiện việc kiểm tra tại cảng đối với ít nhất 5% số lượng hàng hoá nhập cảng hoặc chuyển cảnh của tàu cá nước thứ ba mỗi năm.[32] Nếu kết quả điều tra cho thấy tàu cá của nước thứ ba đã thực hiện hành vi IUU, quốc gia thành viên EU có cảng không được cho phép dỡ hàng hoặc chuyển cảnh đối với hàng thủy sản tại cảng của mình thì cần thông báo đến EC và quốc gia mà tàu mang cờ. Nếu như hoạt động IUU được thực hiện ở vùng biển quốc tế hoặc trong vùng biển của quốc gia thứ ba, quốc gia thành viên EU có cảng phải hợp tác với quốc gia mà tàu mang cờ để tiến hành điều tra tình trạng sai phạm và nếu cần thiết áp dụng một số biện pháp xử phạt, phù hợp với luật quốc tế.[33]

• Thiết lập một số yêu cầu về giấy phép đánh bắt

Về cơ bản, việc nhập khẩu các sản phẩm thủy sản vào thị trường EU chỉ được cho phép nếu đi kèm giấy phép đánh bắt được thông qua bởi quốc gia tàu mang cờ và quốc gia là thành viên của EU – nơi tàu cá muốn cập cảng. Ngoài ra, EU cũng trao cho các quốc gia thành viên thẩm quyền thực hiện các biện pháp cần thiết để xác minh giấy phép đánh bắt cũng như các thông tin được ghi trong đó. Trường hợp tàu cá của nước thứ ba không đáp ứng các yêu cầu về giấy phép đánh bắt, quốc gia thành viên EU nơi tàu cá cập cảng có quyền từ chối nhập khẩu sản phẩm thủy sản mà không cần phải thông báo cho quốc gia tàu mang cờ[34].

• Thiết lập danh sách tàu cá và các nước không tuân thủ các quy định về phòng chống IUU:

   Trước khi đưa một tàu cá vào danh sách, EC sẽ gửi đến chủ tàu một thông báo kèm theo các bằng chứng về việc tàu cá đã thực hiện hành vi IUU và quyết định đưa tàu cá vào danh sách này. Khi đó, theo đúng quy định tại Điều 37, các quốc gia thành viên EU có quyền thực hiện một số biện pháp đối với tàu cá, bao gồm việc từ chối cho tàu nhập cảng, từ chối cho nhập khẩu sản phẩm thủy sản, tịch thu công cụ đánh bắt thủy sản…Bên cạnh việc lập danh sách các tàu cá vi phạm, Quy định này còn đưa ra các tiêu chí để xác định một quốc gia bị coi là không tuân thủ các quy định về phòng chống IUU vào danh sách[35]. Các sản phẩm thủy sản được đánh bắt bởi tàu thuyền treo cờ của những quốc gia này sẽ bị cấm nhập khẩu vào thị trường EU. Ngoài ra, các quốc gia thành viên EU cũng không được phép ký kết các thoả thuận đối tác về nghề cá với các nước bị đưa vào trong danh sách và phải huỷ các thoả thuận đã được ký trước đó.

   Khi cơ quan có thẩm quyền của EU xác định sản phẩm thủy sản của một quốc gia nhập khẩu vào thị trường EU không tuân thủ các quy định về giấy phép đánh bắt hoặc truy xuất nguồn gốc xuất xứ, cơ quan này sẽ đối thoại với cơ quan chức năng của quốc gia xuất khẩu để đưa ra các cảnh báo về việc sản phẩm thủy sản của quốc gia đó bị nghi ngờ là có nguồn gốc từ các hành vi IUU. EU sẽ đưa ra yêu cầu và thời hạn để quốc gia xuất khẩu rà soát và thực hiện các biện pháp để giải quyết vấn đề này. Các nước nhập khẩu được xác định là không có các biện pháp phù hợp nhằm đảm bảo khai thác hợp pháp sẽ bị cảnh cáo chính thức (nhận “thẻ vàng”) để cải thiện. Nếu các nước này không cải thiện, họ sẽ đối mặt với lệnh cấm xuất khẩu các sản phẩm hải sản khai thác sang thị trường EU (nhận “thẻ đỏ). Còn nếu các nước này đã có những cải cách cần thiết, họ sẽ được xóa cảnh báo (nhận “thẻ xanh”). Tính đến hết năm 2017 có 25 quốc gia đã bị EU áp dụng hình thức phạt thẻ, trong đó: Thẻ đỏ có 03 nước (Cambodia, Comoros, Saint Vincent & Grenadines) Thẻ vàng có 09 nước (Kiribati, Liberia, Saint Kitts & Nevis, Sierra Leone, Taiwan, Thailand, Trinidad and Tobego, Tuvalu và Việt Nam); Có 13 nước đã bị phạt thẻ nhưng đã được thu hồi do hệ thống quản lý đã được cải thiện hiệu (Belize (thẻ đỏ), Fiji (đỏ), Ghana, Guinea (đỏ), Panama (đỏ), Papua New Guinea, Philippines, South Korea, Sri Lanka (đỏ), Togo (đỏ), Vanuatu (đỏ), Curacao, Solomon Islands)[36].

            3.2. Biện pháp đánh chìm tàu cá và đề xuất xây dựng Hiệp định khu vực về chống tội phạm nghề cá của Inđônêsia

   Inđônêsia là một trong những quốc gia chịu ảnh hưởng nặng nề của các hoạt động đánh bắt IUU và là nơi diễn ra 30% số vụ đánh bắt cá bất hợp pháp trên toàn thế giới[37]. Từ thực tế đó, Inđônêsia đã triển khai nhiều biện pháp cứng rắn để đối phó với tình trạng IUU diễn ra trong vùng biển nước này như tăng cường tuần tra, bắt giữ tàu cá và ngư dân (kể cả ngư dân Inđônêsia và ngư dân nước ngoài tham gia các hoạt động IUU trong vùng biển của Inđônêsia) … đặc biệt là việc tịch thu và tiêu hủy tàu cá nước ngoài vi phạm.

Chính sách “đánh chìm tàu cá” là một phản ứng nhanh do Bộ trưởng Hàng hải và Ngư nghiệp Inđônêsia đưa ra, dựa trên cơ sở pháp lý của Điều 60 và Điều 69(4) Luật số 45/2009 về ngư trường và thủy sản của nước này[38]. Hiện các cơ quan, Bộ, ban, ngành của Inđônêsia đang tiến hành bắt giữ, xử lý tàu cá phi pháp một cách đồng bộ, nhất quán. Trong đó, các lực lượng chấp pháp (hải quân, kiểm ngư, Lực lượng chuyên trách về đánh bắt trái phép Inđônêsia) sẽ tiến hành tuần tra, giám sát, bắt giữ và lai dắt các tàu cá vi phạm vào bờ. Tòa án các cấp có nhiệm vụ xét xử và đưa ra phán quyết về việc có đánh chìm tàu vi phạm hay không[39]. Trên thực tế, việc đánh chìm tàu cá nước ngoài của Inđônêsia có một số điểm chưa thực sự phù hợp với luật quốc tế, đặc biệt là UNCLOS. Cụ thể: Điều 69(4) Luật số 45 năm 2009 về thủy sản của Inđônêsia không quy định rõ phạm vi khu vực quản lý đánh cá của nước này. Trong khi đó, UNCLOS đã phân chia biển thành các khu vực và mỗi vùng này đã được thừa nhận các quyền tương ứng. Đối với đặc quyền kinh tế, UNCLOS yêu cầu quốc gia ven biển phải lập tức thả tàu khi một khoản bảo lãnh hoặc bảo đàm khác được nộp. Nói cách khác, sau khi nhận được khoản bảo lãnh thì thả tàu được coi như là nghĩa vụ của quốc gia ven biển. Trong vụ Tomimaru giữa Nga và Nhật Bản vào năm 2007, ITLOS đã khẳng định việc tịch thu tàu là có thể chấp nhận được khi thực thi quyền của quốc gia ven biển theo Điều 73(1). Tuy nhiên, việc tịch thu sẽ không phù hợp nếu mục đích của nó chỉ là “hạn chế khả năng xin thả tàu nhanh”[40]. Do đó, việc Inđônêsia tịch thu rồi phá hủy tàu là làm mất đi đối tượng để thực hiện thả tàu nhanh, chính vì vậy chính sách này của Indonesia không phù hợp với quan điểm của ITLOS. Mặc dù nhiều quốc gia trong khu vực bày tỏ sự không đồng tình với chính sách của Inđônêsia, nhưng thực tiễn này của Inđônêsia cũng giúp các quốc gia rút ra được bài học kinh nghiệm vô cùng giá trị trong thực thi quyền tài phán trên biển của mình. Sự đồng bộ, nhất quán, không chồng chéo là những yếu tố rất quan trọng trong thực hiện chiến lược, chính sách của quốc gia. Tuy nhiên các biện pháp xử lý được áp dụng cũng cần phải được xây dựng trên cơ sở sự tôn trọng pháp luật quốc tế cũng như quan hệ quốc tế giữa các quốc gia.

   Bên cạnh biện pháp đánh chìm tàu cá, Inđônêsia cũng là một trong những nước đề xuất xem xét hình sự hóa đối với hành vi đánh bắt IUU[41]. Theo đó, Inđônêsia cho rằng các văn kiện hiện có về IUU mới chỉ coi IUU là một vấn đề về quản lý nghề cá chứ chưa chú trọng tới việc giải quyết vấn đề này từ góc độ là một loại hình tội phạm. Inđônêsia cũng cho rằng có mối liên hệ giữa IUU và các loại hình tội phạm khác như buôn lậu nhiên liệu phục vụ cho tàu cá, tội phạm về nhập cư, tội phạm về hải quan, rửa tiền, buôn bán người, sử dụng lao động trẻ em…chính vì vậy cần phải coi IUU là một loại tội phạm có tổ chức xuyên quốc gia và thông qua việc áp dụng các biện pháp hình sự chống loại tội phạm này, các nước sẽ không những hạn chế được tình trạng IUU mà còn phần nào giải quyết được các loại hình tội phạm khác. Đây chính là lý do để Inđônêsia đưa ra sáng kiến về xây dựng một Công ước khu vực về chống IUU và các tội phạm liên quan. Tuy nhiên, vấn đề này cũng đang phải đối mặt với nhiều ý kiến tranh luận vì nếu được chấp nhận thì việc thực thi quyền tài phán của các quốc gia ven biển trong vùng đặc quyền kinh tế đối với hành vi đánh bắt IUU sẽ bị chia sẻ với các quốc gia thành viên khác của Công ước chống tội phạm có tổ chức xuyên quốc gia năm 2000. Điều này có vẻ sẽ khó được các quốc gia ven biển chấp thuận vì nó liên quan trực tiếp đến quyền chủ quyền và quyền tài phán của các quốc gia trong vùng đặc quyền kinh tế.

   Năm 2016, Inđônêsia đã tổ chức các Hội nghị khu vực để thảo luận và nhằm tìm kiếm tiếng nói chung của các nước trong khu vực về vấn đề này[42]. Mặc dù đều nhận thấy sự ảnh hưởng và những tác động của IUU, tuy nhiên, hầu hết các nước đều cho rằng không nên coi IUU là một loại tội phạm mặc dù việc thực hiện IUU có thể có mối liên hệ với các loại hình tội phạm khác, ngoài ra đặt trong mối tương quan với Điều 73(3), việc hình sự hóa IUU cũng vấp phải nhiều ý kiến khác nhau khi UNCLOS đã có những giới hạn nhất định về việc không áp dụng hình phạt tống giam hoặc các hình phạt thân thể khác (như đã trình bày trong phần trước).

  3.3. Chương trình giám sát nhập khẩu thủy sản của Mỹ

            Là quốc gia đánh bắt và nhập khẩu lớn các nguồn thủy sản, phòng chống các hoạt động đánh bắt IUU luôn được xác định là ưu tiên quốc tế hàng đầu của Mỹ. Năm 2001, Mỹ đã hỗ trợ để thông qua Kế hoạch hành động quốc tế để ngăn chặn, xóa bỏ và hạn chế đánh bắt IUU của FAO, đồng thời thông qua Kế hoạch hành động Quốc gia vào năm 2004[43]. Mỹ cũng ủng hộ việc thành lập các RFMO để xác định và trừng phạt các tàu thực hiện hành vi đánh bắt IUU, giới hạn tiếp cận các cảng và thị trường đối với các quốc gia không kiềm chế hoạt động đánh bắt IUU.

            Bên cạnh các chương trình giám sát, quản lý giải pháp và truy xuất nguồn gốc đối với thủy sản được đánh bắt bởi các tàu mang cờ của mình, đối với tàu thuyền và thủy sản có nguồn gốc của các quốc gia khác, Mỹ cũng đã thiết lập những cơ chế giám sát nhập khẩu khá chặt chẽ và hiệu quả đối với thủy sản từ các nước thứ 3. Cơ quan Nghề cá thuộc Cục Quản lý Đại dương và Khí quyển Quốc gia Mỹ (NOAA) đã đưa ra quy định cuối cùng của Chương trình giám sát thủy sản nhập khẩu (SIMP) vào ngày 9/12/2016, trong đó đưa ra các yêu cầu về việc báo cáo và lưu trữ hồ sơ cần thiết nhằm ngăn chặn việc khai thác IUU và/hoặc mô tả sai lệch về sản phẩm được nhập khẩu vào thị trường Mỹ, do đó sẽ góp phần bảo vệ nền kinh tế nước này, đảm bảo an ninh lương thực toàn cầu và chia sẻ nguồn tài nguyên biển một cách bền vững[44].

            SIMP ra đời dựa trên các quy định tại Đạo luật quản lý và bảo tồn thủy sản của Mỹ – Đạo luật Magnuson Stevens (2006), SIMP thiết lập các yêu cầu báo cáo và lưu giữ hồ sơ cần thiết cho một số sản phẩm thủy sản nhập khẩu nhằm ngăn chặn các loại thủy sản bị đánh bắt bằng các hành vi IUU xâm nhập vào thị trường thương mại của Mỹ[45]. Sự ra đời của chương trình này được kỳ vọng sẽ cung cấp thêm sự bảo vệ cho nền kinh tế quốc gia, an ninh lương thực toàn cầu và tính bền vững của tài nguyên đại dương. SIMP yêu cầu nhà nhập khẩu cung cấp hồ sơ và báo cáo các dữ liệu quan trọng từ thời điểm đánh bắt đến khi nhập cảnh vào thị trường thương mại của Mỹ. Theo các quy định cuối cùng của SIMP, vấn đề kiểm soát thủy sản gồm một số nội dung sau[46]:

            – SIMP đưa ra các yêu cầu về việc cấp phép, báo cáo dữ liệu và lưu trữ đối với các loài thủy sản và sản phẩm thủy sản ưu tiên đã được xác định là dễ bị tổn thương bởi hoạt động khai thác IUU hay dễ bị gian lận thương mại.

            – Dữ liệu được thu thập sẽ cho phép các loài thủy sản ưu tiên này được tuy xuất từ điểm nhập cảnh vào Mỹ quay lại điểm được khai thác hoặc sản xuất để kiểm chứng xem chúng có được khai thác hay sản xuất hợp pháp không.

            – Thu thập tài liệu về sản lượng và sản lượng cập cảng của những loài thuỷ sản ưu tiên sẽ được hoàn thành thông qua hệ thống Dữ liệu thương mại quốc tế (ITDS), là cổng dữ liệu riêng của Chính phủ Hoa Kỳ cho việc báo cáo tất cả các hàng hoá xuất và NK.       

            – Chương trình giám thủy sản nhập khẩu (SIMP) được thiết lập dành cho một số sản phẩm thủy sản nhất định như: Bào ngư, cá tuyết Đại Tây Dương, ghẹ xanh Đại Tây Dương, cá nục heo, cá song, cua huỳnh đế đỏ, cá hồng, hải sâm, các loài cá nhám…

            Cùng với quy định về nghĩa vụ báo cáo của các công ty nhập khẩu, Chương trình dành sự hỗ trợ kỹ thuật cho các quốc gia xuất khẩu và các công ty nhập khẩu nhằm đạt được tuân thủ với các nghĩa vụ báo cáo[47].

            Như vậy, có thể thấy mục đích chủ yếu của SIMP là nhằm thu thập thông tin tổng hợp, toàn diện về các loại hải sản nhằm giải quyết tình trạng IUU. SIMP không đặt ra các biện pháp hạn chế nhập khẩu hay các biện pháp chế tài trong trường hợp nhà nhập khẩu vi phạm nghĩa vụ báo cáo. Trách nhiệm báo cáo chính được đặt lên các nhà nhập khẩu là các công ty của Mỹ. Ngoài ra, SIMP cũng thiết kế một cơ chế tăng cường năng lực, chuyển giao công nghệ cho các công ty đánh bắt cá của quốc gia nước ngoài nhằm tuân thủ các quy định của Chương trình.

            Mặc dù quy cách giám sát khá mở, tuy nhiên SIMP vẫn có những hạn chế nhất định như: chương trình này không phải là chương trình dán nhãn sản phẩm, do đó các thông tin truy xuất nguồn gốc nhận được sẽ không được công khai và thông tin đến khách hàng để kiểm chứng; các chi phí tuân thủ yêu cầu truy xuất nguồn gốc cao, trong khi các quốc gia xuất khẩu chủ yếu là các quốc gia đang phát triển; trách nhiệm báo cáo theo quy định của SIMP là của các nhà nhập khẩu, không là trách nhiệm trực tiếp của quốc gia xuất khẩu. Do đó, không có sự liên hệ trực tiếp giữa Chương trình này và quốc gia xuất khẩu…

4. Liên hệ với Việt Nam

            Là một quốc gia ven biển với trên 1 triệu km2 vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa, Việt Nam cũng giống như hầu hết các quốc gia có biển khác, cũng đang phải đối mặt với vấn nạn IUU. Mặc dù chưa đến mức bị đánh giá là “thiếu tích cực trong phòng chống IUU”, tuy nhiên hiện tượng ngư dân nước ngoài đến đánh bắt trái phép trong các vùng biển của Việt Nam và việc các tàu cá của Việt Nam tiến hành đánh bắt trái phép tại các vùng biển của các quốc gia khác đang có chiều hướng gia tăng. Hiện tượng này bắt nguồn từ nhiều nguyên nhân khác nhau như: vấn đề về xây dựng và thi hành pháp luật, thiếu sót trong công tác tuyên truyền phổ biến pháp luật, về ý thức của ngư dân…

              Hiện nay, các quy định về đánh bắt thủy sản của Việt Nam được quy định trong nhiều văn bản như: Luật Thuỷ sản 2017, Nghị định 103/2013/NĐ-CP ngày 12/9/2013 về qui định xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động thuỷ sản, Nghị định 53/2012/NĐ-CP ngày 20/6/2012 về sửa đổi bổ sung một số điều của các nghị định về lĩnh vực thuỷ sản; Thông tư số 50/2015/TT-BNNPTNT ngày 30/12/2015 qui định về việc chứng nhận, xác nhận thuỷ sản khai thác; Số 25/2013/TT-BNNPTNT ngày 10/5/2013 qui định chi tiết thi hành một số điều của Nghị định 33/2010; Số 26/2016/ TT-BNNPTNT ngày 30/6/2016 qui định về kiểm dịch động vật, sản phẩm động vật thuỷ sản…trong đó Điều 60 Luật Thủy sản đã liệt kê ra 14 hành vi được coi là khia thác thủy sản bất hợp pháp như: Khai thác thủy sản không có giấy phép; Khai thác thủy sản trong vùng cấm khai thác, trong thời gian cấm khai thác; khai thác, vận chuyển thủy sản cấm khai thác; khai thác loài thủy sản có kích thước nhỏ hơn quy định; sử dụng nghề, ngư cụ khai thác bị cấm; Khai thác thủy sản trái phép loài thuộc Danh mục loài thủy sản nguy cấp, quý, hiếm; Khai thác thủy sản trái phép trong vùng biển thuộc quyền quản lý của tổ chức quản lý nghề cá khu vực, quốc gia và vùng lãnh thổ khác[48]…

Về các biện pháp xử lý vi phạm, Nghị định số 103/2013/NĐ-CP ngày 12/9/2013 quy định: “…tổ chức, cá nhân nước ngoài có hành vi vi phạm hành chính quy định trong phạm vi lãnh thổ,…có thể bị xử phạt tối đa là là 100.000.000 đồng. Mức phạt tiền tối đa trong hoạt động thủy sản áp dụng đối với tổ chức là 200.000.000 đồng”[49]. Đồng thời, tùy vào mức độ vi phạm có thể bị áp dụng thêm một hoặc một số hình thức xử phạt bổ sung hoặc biện pháp khắc phục hậu quả[50]. Trong trường hợp hành vi vi phạm cấu thành tội phạm sẽ bị xử lý theo các quy định của Bộ luật hình sự năm 2015 (sửa đổi năm 2017)[51]… Nhìn chung, mặc dù đã xây dựng một khung pháp lý điều chỉnh các hoạt động khai thác thủy sản và chống đánh bắt thủy sản bất hợp pháp, tuy nhiên pháp luật và thực tiễn triển khai các quy định về IUU của Việt Nam vẫn còn những hạn chế nhất định.

Ngày 23/10/2017, Ủy ban Châu Âu (EC) đã ra Thông cáo báo chí cho biết EU đã quyết định áp đặt thẻ vàng đối với thủy sản Việt Nam do Việt Nam không thực hiện đầy đủ các biện pháp cần thiết trong việc ngăn chặn và xóa bỏ IUU. Quyết định này của EU được đưa ra sau 05 năm, kể từ khi Tổng Vụ các vấn đề Biển và Thuỷ sản của Uỷ ban Châu Âu (DG-MARE) bắt đầu khuyến nghị Việt Nam cần phải có hành động để hoàn thiện thế chế, tăng cường kiểm tra, giám sát để phát triển nghề cá bền vững và kiểm soát hiệu quả IUU. Theo quan điểm của EU nêu trong Thông cáo, Việt Nam đã không có đủ các chế tài cần thiết để ngăn chặn hoạt động IUU, không thực hiện các hành động cần thiết để ngăn chặn việc tàu cá và ngư dân Việt Nam tham gia IUU tại vùng biển của các nước trong khu vực, trong đó có các quốc đảo đang phát triển tại Thái Bình Dương. Hơn nữa, Việt Nam cũng không có đủ công cụ để kiểm soát thủy sản tại cảng, trước khi được xuất khẩu sang thị trường các nước, trong đó có thị trường EU. Tại Thông cáo báo chí này, EU cũng cho biết đã trao đổi không chính thức với Việt Nam từ năm 2012 về vấn đề IUU và việc áp đặt “thẻ vàng” chưa đi kèm với bất kỳ biện pháp hạn chế thương mại nào đối với thủy sản của Việt Nam xuất khẩu sang thị trường EU. Mặc dù không đi kèm với các biện pháp hạn chế thương mại nhưng việc EU tăng cường kiểm soát nguồn gốc xuất xứ của thủy sản Việt Nam xuất khẩu sang EU sẽ làm gia tăng các chi phí thực tế; đồng thời, thủy sản Việt Nam cũng có thể sẽ phải đối mặt với nguy cơ bị trả lại do bị xác định là có nguồn gốc từ IUU.

Từ ngày 16-24/5/2018, Đoàn thanh tra của Tổng vụ các vấn đề về biển và Thủy sản của Ủy ban châu Âu đã sang làm việc tại Việt Nam để kiểm tra tình hình triển khai thực hiện các khuyến nghị mà EC đã đua ra cho Việt Nam. Mặc dù ghi nhận những điểm tích cực và nỗ lực của Việt Nam, nhưng Đoàn thanh tra cũng cho rằng hiện trạng chống khai thác IUU của các địa phương tại Việt Nam vẫn chưa được cải thiện rõ ràng. Chính vì vậy, thẻ vàng thủy sản Việt Nam đã được gia hạn đến tháng 1/2019. Điều này có nghĩa rằng, trong 6 tháng tới, Việt Nam sẽ phải tích cực hơn nữa trong việc hoàn thiện pháp luật, tăng cường hiệu quả thực thi các quy định về IUU nhằm thực hiện đầy đủ các khuyến nghị mà EC đã đưa ra cho thủy sản của Việt Nam.

            Như vậy, với những nguy cơ thấy được từ các hành vi IUU, các nước và khu vực đã có những nỗ lực rất lớn nhằm hạn chế và tiến tới xóa bỏ IUU. Tuy nhiên, một thực tế rất dễ nhận thấy là các hành vi IUU chủ yếu lại đang diễn ra tại các quốc gia đang phát triển, trong khi đó các biện pháp thương mại được đề xuất chủ yếu lại xuất phát từ chính sách đơn phương của các nước phát triển, điều đáng nói là ngay cả những chính sách này cũng ít nhiều vấp phải những ý kiến khác nhau về tính hợp pháp của nó trong mối quan hệ với các văn kiện quốc tế liên quan như UNCLOS hay GATT của WTO. Thiết nghĩ, để hạn chế các hành vi IUU, các quốc gia nên tiếp tục có những chương trình hợp tác hiệu quả và thiết thực hơn, bao gồm cả các hợp tác song phương, đa phương và toàn cầu, trong đó chú trọng đến cả các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả phòng chống IUU như: đề xuất các biện pháp chế tài, các giải pháp về hỗ trợ kỹ thuật, pháp luật; giải pháp về nâng cao nhận thức…

TS. Nguyễn Thị Hồng Yến, Trường Đại học Luật Hà Nội

(*) Bài báo này được thực hiện trong khuôn khổ đề tài của Trường Đại học Luật Hà Nội: Đánh bắt cá bất hợp pháp, không được báo cáo, không được kiểm soát (IUU Fishing) và những vấn đề đặt ra đối với Việt Nam.

——————————————————————————-

[1] Xem FAO (2001), International Plan of action to prevent, deter and eliminate illegal, unreported, unregulated fishing, Roma tại http://www.fao.org/DOCREP/003/y1224e/y1224e00.HTM

[2] Xem Erik Jaap Molenaar (2003), Participation, Allocation and Unregulated Fishing: The Practice of Regional Fisheries Management Organisations, The International Journal of Marine and Coastal Law 457-480, trang 460

[3] Xem CCAMLR Commission, Report of the Sixteenth Meeting of the Commission (1997) tại http://www.ccamlr.org/pu/E/pubs/cr/97/cc-xvi-all.pdf

[4] Xem Oceans and the law of the sea, GA Res 55/7, UN GAOR, 55^th sess, 44^th plen mtg, Agenda item 34, UN Doc A/RES/55/7, đoạn 24 tại

https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N00/559/81/PDF/N0055981.pdf?OpenElement

[5] Xem FAO (2001), International Plan of action to prevent, deter and eliminate illegal, unreported, unregulated fishing, Roma tại http://www.fao.org/DOCREP/003/y1224e/y1224e00.HTM

[6] Xem Tomimaru Case (Japan v. Russian Federation), 2007, tại địa chỉ: https://www.itlos.org/fileadmin/itlos/documents/cases/case_no_15/15_judgment_060807_en.pdf, ngày truy cập 14/3/2018

[7] Xem phán quyết của ITLOS trong vụ MV Saiga năm 1999 (Saint Vincent v. the Grenadines) tại địa chỉ: https://www.itlos.org/cases/list-of-cases/case-no-2, ngày truy cập 14/3/2018.

[8]Nguồn: Center for Oceans Law and Policy, University of Virginia School of Law (2003), United Nations Convention on the law of the sea 1982, A Commentary, Volume II, Martinus Nijhoff Publishers, London.  Tr. 556, 561.

[9] Điều 15 TOC quy định: 2. Theo quy định tại Điều 4 Công ước này, một Quốc gia thành viên cũng sẽ thiết lập quyền tài phán của mình đối với bất kỳ hành vi phạm tội nào khi:

(a) Hành vi phạm tội được thực hiện nhằm chống lại một công dân của Quốc gia thành viên đó;

(b) Hành vi phạm tội được thực hiện bởi một công dân của Quốc gia thành viên đó hay một người không quốc tịch thường trú trên lãnh thổ của quốc gia đó; hoặc

(c) Hành vi phạm tội là:

(i) Một trong những hành vi được quy định tại Điều 6 Khoản 1 Công ước này và được thực hiện bên ngoài lãnh thổ của quốc gia đó nhằm thực hiện một tội phạm nghiêm trọng trong lãnh thổ của quốc gia đó;

(ii) Một trong những hành vi được quy định tại Điều 6 Khoản 1 (b) (ii) Công ước này và được thực hiện bên ngoài lãnh thổ của quốc gia đó nhằm thực hiện một hành vi phạm tội theo quy định tại Điều 6 Khoản 1 điểm (a) (i) hoặc (ii) hay điểm (b) (i) Công ước này trong lãnh thổ quốc gia đó.

3. Vì mục đích của Điều 16 Khoản 10 Công ước này, mỗi Quốc gia thành viên sẽ thông qua những biện pháp cần thiết để thiết lập quyền tài phán của mình đối với những hành vi phạm tội được Công ước này điều chỉnh khi người bị tình nghi là tội phạm xuất hiện trên lãnh thổ của quốc gia đó và quốc gia đó không dẫn độ người này với lý do họ là công dân của quốc gia đó. (Nguồn; http://dangcongsan.vn/tu-lieu-van-kien/ho-so-su-kien/luat-quoc-te/books-310220153251756/index-01022015322255615.html)

[10] Xem ITLOS Case No. 21 Request for an advisory opinion submitted by the Sub-Regional Fisheries Commission (SRFC) tại địa chỉ https://www.itlos.org/en/cases/list-of-cases/case-no-21/, đoạn 106, truy cập ngày 12/3/2018

[11] Sđd, đoạn 104

[12] Ngay trong phần phán quyết về tàu Virginia, ITLOS cũng đã khẳng định rằng, hoạt động cung cấp nhiên liệu cho các tàu đánh cá nước ngoài mà chưa được sự cho phép của quốc gia ven biển vẫn bị coi là vi phạm các quyền chủ quyền của quốc gia ven biển, bởi vì hoạt động này có mục đích hướng đến rất rõ ràng là giúp cho các tàu đánh cá có điều kiện thực hiện hoạt động khai thác tài nguyên cá tích cực và nhanh chóng hơn. Trong trường hợp này việc cung cấp nhiên liệu được coi là những hoạt động liên quan đến đánh bắt cá (fishing-related-activities), vi phạm quyền chủ quyền của quốc gia ven biển theo quy định tại Điều 56(1,a) của UNCLOS. Xem M/V Virginia G Case (Guinea-Bissau v. Panama), 2014, tại địa chỉ: https://www.itlos.org/affaires/role-des-affaires/affaire-no-19/#c1840, ngày truy cập 14/3/2018.

[13] Xem ITLOS Case No. 21 Request for an advisory opinion submitted by the Sub-Regional Fisheries Commission (SRFC) tại đại chỉ https://www.itlos.org/en/cases/list-of-cases/case-no-21/. Đoạn 124, truy cập ngày 12/3/2018

[14] Như trên, đoạn 142

[15] Như trên, đoạn 142

[16]Như trên, đoạn 142

[17] Nguồn: Điều 118 UNCLOS

[18] Nguồn: vụ Fisheries Jurisdiction (United Kingdom v Iceland) năm 1974 tại http://www.icj-cij.org/files/case-related/55/055-19740725-JUD-01-00-EN.pdf; vụ Fisheries Jurisdiction (Germany v Iceland) năm 1974 tại http://www.icj-cij.org/files/case-related/56/056-19740725-JUD-01-00-EN.pdf

[19] Nguồn: Điều 118 UNCLOS.

[20]Xem Agreement to Promote Compliance with International Conservation and Management Measures by Fishing Vessels on the High Seas tại địa chỉ http://www.fao.org/docrep/meeting/003/x3130m/X3130E00.HTM, truy cập ngày 12/3/2018

[21] Sđd

[22] Xem The Agreement on Port State Measures to Prevent, Deter and Eliminate Illegal, Unreported and Unregulated Fishing tại địa chỉ http://www.fao.org/fileadmin/user_upload/legal/docs/037s-e.pdf, truy cập ngày 12/3/2018

[23] Xem Fabio Hazin, Port State Control:FAO Agreement on Port State Measures to Prevent, Deter and Eliminate Illegal, Unreported and Unregulated Fishing, The Fourth Global Fisheries Enforcement Training Workshop http://www.imcsnet.org/wp-content/uploads/2014/10/Fabio-Hazin_Presentation.pdf, truy cập ngày 12/3/2018

[24] Xem FAO, The Agreement on Port State Measures to Prevent, Deter and Eliminate Illegal, Unreported and Unregulated Fishing tại địa chỉ http://www.fao.org/fileadmin/user_upload/legal/docs/037s-e.pdf, truy cập ngày 12/3/2018

[25] Xem The Packard Foundation, Illegal, Unreported and Unregulated (IUU) Fishing: A White Paper, Bernd Cordes & California Environment Associates 2015 tại địa chỉ https://www.packard.org/wp-content/uploads/2016/03/Packard-White-Paper-on-IUU-for-Packard-websiite.pdf, truy cập ngày 14/4/2018

[26]Xem The Agreement on Port State Measures to Prevent, Deter and Eliminate Illegal, Unreported and Unregulated Fishing tại địa chỉ http://www.fao.org/fileadmin/user_upload/legal/docs/037s-e.pdf, truy cập ngày 12/3/2018

[27] Xem The EU Common Fisheries Policy tại https://ec.europa.eu/fisheries/cfp_en

[28] Xem Community Action Plan for the Eradication of Illegal, Unreported and Unregulated Fishing tại https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=LEGISSUM:l66008&from=EN, truy cập ngày 13/3/2018.

[29] Nguồn Hiệp hội chế biến và xuất khẩu thủy sản Việt Nam (2018), Sách trắng về chống khai thác IUU ở Việt Nam tại http://vasep.com.vn/sach-trang-iuu.html, trang 16, ngày truy cập 5/5/2018.

[30] Xem Nghị quyết EC No. 1005/2008, Điều 4 và 5

[31] Sđd, Điều 8.

[32] Sđd, Điều 9.

[33] Sđd, Điều 11.

[34] Sđd, Điều 18

[35] Điều 31 quy định, những tiêu chí sau đây sẽ được xem xét để cân nhắc việc có đưa một quốc gia thứ ba vào danh sách không tuân thủ các quy định về phòng chống IUU hay không:

   – Việc các quốc gia thực hiện các nghĩa vụ liên quan về phòng chống IUU theo luật quốc tế;

   – Hồ sơ về IUU của quốc gia và công dân quốc gia đó;

   – Hồ sơ của quốc gia đó trong việc thực hiện các biện pháp thực thi pháp luật hiệu quả về IUU đối với tàu mang cờ, ngư dân và các công dân khác có liên quan của mình…

[36] Nguồn Hiệp hội chế biến và xuất khẩu thủy sản Việt Nam (2018), Sách trắng về chống khai thác IUU ở Việt Nam tại http://vasep.com.vn/sach-trang-iuu.html, trang 20, ngày truy cập 5/5/2018.

[37] Xem http://nghiencuubiendong.vn/tin-ncbd/4760-quan-diem-cua-bao-gioi-indonesia-ve-hoat-dong-danh-bat-ca-trai-phep, ngày truy cập 2/5/2018

[38] Xem http://nghiencuubiendong.vn/tin-ncbd/4454-van-de-phap-ly-danh-chim-tau-ca, ngày truy cập 2/5/2018

[39] Xem http://nghiencuubiendong.vn/tin-ncbd/4454-van-de-phap-ly-danh-chim-tau-ca

[40] Xem Tomimaru Case (Japan v. Russian Federation), 2007, tại địa chỉ: https://www.itlos.org/fileadmin/itlos/documents/cases/case_no_15/15_judgment_060807_en.pdf, ngày truy cập 14/3/2017.

[41] Minister of Marine Affairs and Fisheries of the Republic of Indonesia, Speech at the High Level Side Event on Preventing and Combatting Transnational Organized Fisheries Crime (Vienna, 23 May 2016).

[42] Xem Indonesia Leads the Establishment of a Regional Cooperation to Combat Crimes in Fisheries Sector tại địa chỉ https://oceanconference.un.org/commitments/?id=15127 , truy cập ngày 5/5/2018

[43] Nguồn https://www.state.gov/e/oes/ocns/fish/illegal/ , truy cập ngày 5/5/2018

[44] Nguồn Hiệp hội chế biến và xuất khẩu thủy sản Việt Nam (2018), Sách trắng về chống khai thác IUU ở Việt Nam tại http://vasep.com.vn/sach-trang-iuu.html, trang 20, ngày truy cập 5/5/2018

[45] Nguồn https://www.iuufishing.noaa.gov/RecommendationsandActions/RECOMMENDATION1415/FinalRuleTraceability.aspx, truy cập ngày 8/5/2018

[46] Nguồn https://www.iuufishing.noaa.gov/RecommendationsandActions/RECOMMENDATION1415/FinalRuleTraceability.aspx, truy cập ngày 8/5/2018

[47] Nguồn Hiệp hội chế biến và xuất khẩu thủy sản Việt Nam (2018), Sách trắng về chống khai thác IUU ở Việt Nam tại http://vasep.com.vn/sach-trang-iuu.html, trang 20, ngày truy cập 5/5/2018

[48] Nguồn: Điều 60 Luật Thủy sản 2017

[49]Nguồn: Nghị định số 103/2013/NĐ-CP ngày 12/9/2013 quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động thuỷ sản

[50]Như trên

[51] Điều 242 quy định về tội hủy hoại nguồn lợi thủy sản như sau: Người nào vi phạm các quy định về bảo vệ nguồn lợi thủy sản thuộc một trong các trường hợp như: sử dụng chất độc, chất nổ, các hóa chất khác, dòng điện hoặc các phương tiện, ngư cụ bị cấm để khai thác thủy sản hoặc làm hủy hoại nguồn lợi thủy sản; khai thác thủy sản trong khu vực cấm, khu vực cấm có thời hạn theo quy định của pháp luật; khai thác các loài thủy sản bị cấm khai thác theo quy định của pháp luật; gây thiệt hại nguồn lợi thủy sản từ 100.000.000 đồng đến dưới 500.000.000 đồng hoặc thủy sản thu được trị giá từ 50.000.000 đồng đến dưới 200.000.000 đồng hoặc đã bị xử phạt vi phạm hành chính về một trong những hành vi này hoặc đã bị kết án về tội này, chưa được xóa án tích mà còn vi phạm, thì bị phạt tiền từ 50.000.000 đồng đến 300.000.000 đồng, phạt cải tạo không giam giữ đến 03 năm hoặc phạt tù từ 06 tháng đến 03 năm; hoặc có thể bị phạt tiền từ 300.000.000 đồng đến 1.000.000.000 đồng hoặc phạt tù từ 03 năm đến 05 năm nếu gây thiệt hại nguồn lợi thủy sản 1.500.000.000 đồng trở lên hoặc thủy sản thu được trị giá 500.000.000 đồng trở lên; làm chết 02 người trở lên. Trường hợp người vi phạm là pháp nhân thương mại thì có thể bị phạt tiền từ 300.000.000 đồng đến 5.000.000.000 đồng và có thể bị tạm đình chỉ hoạt động hoặc cấm hoạt động trong một số lĩnh vực từ 1 đến 3 năm…