Để đánh dấu ba năm Tòa trọng tài ra phán quyết về nội dung trong Vụ kiện Biển Đông giữa Philippines và Trung Quốc, Sáng kiến Minh bạch Hàng hải châu Á (AMTI) có báo cáo đánh giá rằng “Trung Quốc chỉ thi hành 2 trong số 11 phần của phán quyết, trong khi các phần khác, quan điểm của Trung Quốc không đủ rõ ràng để đánh giá”. Kết luận này khá thất vọng nhưng không quá ngạc nhiên, bởi vì ngay từ đầu Trung Quốc đã tuyên bố kiên quyết ràng phán quyết trọng tài là “vô hiệu và không có hiệu lực ràng buộc”, và từ chối thi hành phán quyết.
Vấn đề bảo đảm tuân thủ luật quốc tế, bao gồm các phán quyết của cơ quan tài phán quốc tế, đã luôn là một trong những điểm yếu nhất của hệ thống pháp lý quốc tế. Một phần lý do nằm ở việc luật quốc tế không có cơ chế cưỡng chế thi hành luật tương tự như trong pháp luật quốc gia. Việc một số nước lớn từ chối thi hành các phán quyết mang tính bất lợi cho mình càng củng cố thêm ấn tượng rằng luật pháp quốc tế chỉ có thể dựa trên cơ sở “tự cứu chính mình” (self-help)
Tuy nhiên, thực tế có nhiều cách thức để thi hành các phán quyết. Bài viết sẽ xem xét các biện pháp đã được áp dụng trong thực tiễn quốc tế và đánh giá khả năng áp dụng vào phán quyết của Vụ kiện Biển Đông.
- Thực tiễn quốc tế
Vụ kiện Biển Đông không phải là trường hợp duy nhất một nước lớn từ chối thi hành phán quyết của cơ quan tài phán quốc tế. Có ít nhất hai trường hợp khác có liên quan đến một nước là ủy viên thường trực của Hội đồng Bảo an Liên hợp quốc, đó là: phán quyết năm 1986 của Tòa án Công lý Quốc tế (ICJ) trong Vụ Nicaragua v. Mỹ và phán quyết năm 2015 của Tòa trọng tài trong Vụ tàu Arctic Sunrise giữa Hà Lan và Nga. .
Trong Vụ Nicaragua v Mỹ, Mỹ từ chối tham gia giai đoạn thứ hai liên quan đến nội dung thực chất vụ việc, và cũng bác bỏ phán quyết về nội dung năm 1986 của Tòa ICJ. Nicaragua đã mang vấn đề thi hành phán quyết này ra Hội đồng Bảo an theo Điều 94 Hiến chương Liên hợp quốc. Cũng không có gì ngạc nhiên khi biện pháp này của Nicaragua đã không thành công do Mỹ với tư cách là thành viên thường trực của Hội đồng Bảo an đã sử dụng quyền phủ quyết. Sau đó, Nicaragua đưa vấn đề sang Đại hội đồng Liên hợp quốc, và đã thuyết phụcđược Đại hội đồng thông qua 4 nghị quyết yêu cầu Mỹ tuân thủ phán quyết của Tòa ICJ.[1] Nhìn bên ngoài, các nghị quyết này không làm thay đổi quan điểm công khai của Mỹ đối với phán quyết của tòa ICJ, nhưng khiến dư luận quan tâm đến vấn đề này và đặt ra áp lực buộc Mỹ thay đổi chính sách đối ngoại của mình.
Việc sử dụng Đại hội đồng để tạo áp lực lên quốc gia khác cũng là một chiến lược mà đảo quốc nhỏ bé Mauritius sử dụng trong tranh chấp về quần đảo Chagos với Anh. Trước đó, Mauritius đã không thành công thuyết phục Tòa trọng tài theo Phụ lục VII UNCLOS xem xét vấn đề Anh chiếm đóng quần đảo Chagos mà Mauritius cho rằng thuộc chủ quyền của mình vào năm 2015 (xem phán quyết trọng tài trong vụ này tại đây). Sau đó, Mauritius đã đem vấn đề này ra Đại hội đồng vào năm 2017 và thành công thuyết phục Đại hội đồng thông qua nghị quyết xin ý kiến tư vấn của Tòa ICJ về việc Anh chia tách quần đảo Chagos khỏi thuộc địa Mauritius ngay trước khi Mauritius được Anh trao trả độc lập. Ý kiến tư vấn của Tòa ICJ vào đầu năm 2019 này là chiến thắng vang dội cho Mauritius.[2] Mặc dù, vụ việc này không phải là thủ tục trọng tài, và Anh cũng không phản đối phán quyết toàn trọng tòa, Mauritius là 1 ví dụ cho thấy một nước nhỏ có thể sử dụng cơ chế quốc tế để thúc đẩy lợi ích của mình, ít nhất là thông qua việc thu hút công luận quốc tế chú ý đến hành vi của nước có hành vi sai phạm.
Vụ tàu Arctic Sunrise khá tương tự như Vụ kiện Biển Đông do cùng là thủ tục trọng tài theo Phụ lục VII UNCLOS, một bên là nước lớn (ủy viên thường trực Hội đồng Bảo an), và nước lớn đó đều từ chối tham gia vụ kiện. Phán quyết trong Vụ tàu Arctic Sunrise kết luận Nga vi phạm quy định của UNCLOS và yêu cầu nước này phải bồi thường thiệt hại cho Hà Lan. Nga tuyên bố không chấp nhận và không thi hành phán quyết trọng tài. Trước đó, Tòa án Quốc tế về Luật Biển (ITLOS) đã ra Quyết định áp dụng biện pháp tạm thời đối với Nga, và Nga cũng đã thực thi một phần quyết định đó mặc dù vẫn phản đối biện pháp tạm thời của Tòa.
Tuy nhiên, các diễn biến gần đây cho thấy Nga không hoàn toàn phớt lờ phán quyết của Tòa trọng tài. Bằng chứng là vào ngày 17.5.2019, Nga và Hà Lan đã cùng đưa ra “Tuyên bố chung về Hợp tác Khoa học trong Vùng biển Bắc Băng Dương thuộc Nga và Giải quyết tranh chấp” (Joint Statement on Scientific Cooperation in the Russian Arctic Region and the Settlement of a Dispute). Mặc dù Tuyên bố này nêu rõ rằng tuyên bố không ảnh hưởng đến quan điểm của hai bên liên quan đến Vụ tàu Arctic Sunrise, thực tế tuyên bố đã ghi nhận một số các kết luận của Tòa trọng tài trong vụ việc này. Đáng chú ý nhất là Nga đồng ý bồi thường thiệt hại cho Hà Lan. Nga và Hà Lan cũng đạt được thỏa thuận về giới hạn các biện pháp mà quốc gia ven biển có thể thực thi để xử lý vấn đề biểu tình trên biển – thỏa thuận về vấn đề này “phản ánh câu chữ được sử dụng trong phán quyết về nội dung trong Vụ tàu Arctic Sunrise”[3] nhưng với mức độ chi tiết hơn phù hợp với tình hình quan hệ song phương giữa Nga và Hà Lan.
- Giải pháp thi hành phán quyết trong Vụ kiện Biển Đông
Nhìn vào hai thực tiễn quốc tế nêu trên, câu hỏi đặt ra là các giải pháp nào có thể sử dụng ở Biển Đông để thi hành phán quyết trọng tài? Rõ ràng không có tranh chấp nào là giống nhau hoàn toàn, tuy nhiên một số bài học có thể được rút ra.
Do phán quyết trọng tài không phải là phán quyết của Tòa ICJ nên giải pháp sử dụng Hội đồng Bảo an là không thể áp dụng. Có vẻ, trong bối cảnh những diễn biến gần đây, khó có thể hi vọng rằng Philippines và Trung Quốc khó sẽ đưa ra một Tuyên bố chung có bản chất tương tự như Tuyên bố chung giữa Hà Lan và Nga để thi hành phán quyết.
Tuy nhiên, cần lưu ý rằng có sự khác nhau cơ bản giữa Vụ Nicaragua v. Mỹ và Vụ tàu Arctic Sunrise với Vụ kiện Biển Đông. Trong khi, về nguyên tắc, phán quyết trọng tài chỉ ràng buộc Philippines và Trung Quốc,[4] trong bối cảnh Biển Đông là một biển nửa kín nơi mà lợi ích của các bên tranh chấp khác đang xen lẫn nhau, phán quyết trọng tài, hoặc một phần của phán quyết, có thể là “một quy chế khách quan” (an objective regime) có hiệu lực erga omnes. Điều này dẫn đến việc phán quyến cũng sẽ có hiệu lực pháp lý đối với các quốc gia không là một bên trong vụ kiện. Theo đó, không chỉ Philippines mà các quốc gia có liên quan đến Biển Đông đều có quyền và nghĩa vụ phải thi hành phán quyết. Trong trường hợp đó, các giải pháp nào mà các quốc gia có thể xem xét đến?
Từ kinh nghiệm của Nicaragua và Mauritius, các quốc gia có thể thu hút công luận quốc tế vào các hành vi trái với phán quyết tại các diễn đàn toàn cầu như Đại hội đồng Liên hợp quốc. Việt Nam đã từng sử dụng biện pháp này trong vụ việc Trung Quốc hạ đặt giàn khoan Hải Dương 981 gần quần đảo Hoàng Sa vào năm 2014. Lúc đó, Việt Nam đã gửi hàng loạt các công hàm cho Tổng thư ký Liên hợp quốc đề nghị cho lưu hành các công hàm mà Việt Nam gửi phản đối đến Trung Quốc tại phiên hợp 68 của Đại hội đồng.[5]
Từ thực tiễn Tuyên bố chung giữa Hà Lan và Nga, một biện pháp khác là các bên tranh chấp có thể xem xét ký kết một thỏa thuận ghi nhận lại một số nội dung trong phán quyết, nhắc lại các kết luận của Tòa trọng tài và qua đó thi hành phán quyết. Thỏa thuận có thể bao gồm các vấn đề ít nhạy cảm về chính trị nhưng không kém phần quan trọng để đối phó với các hoạt động đang diễn ra không phù hợp với phán quyết, gây căng thẳng trong khu vực, ví dụ như chèn ép, đánh chìm tàu cá,[6] hay khai thác các loài sinh vật đang bị đe dọa.[7] Ví dụ như liên quan đến vấn đề an toàn hàng hải, an ninh và an toàn trên biển, thỏa thuận có thể nhắc lại các nghĩa vụ trong Điều 94 UNCLOS và các tiêu chuẩn hàng hải được Tòa trọng tài nêu trong phán quyết, ví dụ như tiêu chuẩn của COLREGS. Liên quan đến vấn đề bảo vệ môi trường biển, thỏa thuận có thể nhấn mạnh nghĩa vụ bảo vệ môi trường biển ở Điều 192, 194, 206 của UNCLOS, cụ thể là nghĩa vụ cẩn trọng thích đáng của quốc gia mà tàu mang cờ trong việc ngăn chặn tổn hại đến môi trường biển, bao gồm bảo vệ các loài bị đe dọa như phán quyết liệt kê ra. Tương tự như Tuyên bố chung giữa Hà Lan và Nga, các bên có thể đưa vào thỏa thuận điều khoản “giữ thể diện” rằng “việc ký kết thỏa thuận không ảnh hưởng đến lập trường pháp lý của các quốc gia đối với Vụ kiện Biển Đông”. Bộ Quy tắc Ứng xử (COC) đang được đàm phán có thể là cơ hội để các quốc gia làm việc này.
Về lâu dài, để đảm bảo giá trị của phán quyết ,các giải pháp khác trên biển Đông như các thỏa thuận phân định biển hay hợp tác nghề cá trong tương lai cần phải dựa trên nhận thức chung rằng: (1) các yêu sách hợp pháp theo UNCLOS, mà không thể dựa trên một yêu sách lịch sử bao trùm toàn bộ Biển Đông, và (2) các thực thể trên Biển Đông cũng không thể tạo ra vùng biển rộng hơn 12 hải lý. Kinh nghiệm phân định Vịnh Bắc Bộ giữa Việt Nam cho thấy các bên hoàn toàn có thể từ bỏ các yêu sách lịch sử để tiến h hành phân định biển dựa trên các quy định của luật pháp quốc tế nếu các bên có đủ thiện chí và ý chí chính trị.
Trên thực địa, phán quyết có thể xem là được “thi hành” khi một quốc gia kiên trì và kiền quyết phản đối các hành vi của Trung Quốc nhằm hiện thực hóa yêu sách biển quá mức của nước này. Chúng ta đã thấy các nỗ lực đó gần đây trong diễn biến căng thẳng giữa Việt Nam và Trung Quốc liên quan đến việc tàu Hải Dương 8 của Trung Quốc – thuộc một tập đoàn nhà nước của nước này – cùng hơn chục tàu công vụ của nước này tiến hành khảo sát dầu khí trong khu vực nằm hoàn toàn trong vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục đia của Việt Nam. Trung Quốc biện minh một cách mờ hồ rằng việc khảo sát là thuộc “quyền chủ quyền và quyền tài phán [của nước này] trong vùng biển liên quan”.[8] Tuy nhiên, phán quyết năm 2016 đã xác định rõ ràng yêu sách đường chín đoạn của Trung Quốc là không có cơ sở pháp lý và không có đảo nào thuộc quần đảo Trường Sa có vùng biển rộng quá 12 hải lý. Do đó, khó có thể tìm ra bất kỳ cơ sở pháp lý nào biện minh cho việc Trung Quốc có quyền chủ quyền và quyền tài phán trong khu vực khảo sát. Thay vào đó, theo một nhà quan sát, “vụ việc này nằm trong mô thức quen thuộc của Trung Quốc nhằm ngăn cản các hoạt động thăm dò dầu khí của các quốc gia khác trên Biển Đông.” Việt Nam đã liên tục lên án hành vi này qua nhiều kênh chính thức khác nhau,[9] và sẽ tiến tục duy trì các hoạt động trong khu vực gần Bãi Tư Chính (Vanguard Bank).[10] Việc phản ứng một cách nhất quán và có nguyên tắc như thế với các hành vi của Trung Quốc là một trong các biện pháp thực tế nhằm sử dụng và đồng thời thi hành phán quyết trên thực địa.
Mặc dù các biện pháp này đều có vẻ vô ích trước các hoạt động hung hăn của Trung Quốc trên biển, chúng có vai trò quan trọng. Theo luật quốc tế, trong bối cảnh không có cơ chế cưỡng chế thi hành luật quốc tế, các quốc gia chính là người thi hành luật. Chỉ cần các quốc gia liên quan tiếp tục chống lại các yêu sách quá đáng của Trung Quốc và kiên quyết bảo vệ yêu sách hợp pháp của mình theo phán quyết, và miễn là các quốc gia khác trên thế giới không quay đầu lại với vấn đề trên Biển Đông và tiếp tục có tiếng nói phản đối các hành vi vi phạm luật quốc tế, phán quyết trọng tài trong Vụ kiện Biển Đông sẽ có tác động thực sự và không chỉ là “một tờ giấy suông”.[11]
Nguyễn Ngọc Lan
Bài trình bày tại Hội thảo thường niên về Biển Đông lần thứ 9 do Trung tâm Nghiên cứu Chiến lược và Quốc tế, Mỹ tổ chức, Washington D.C., ngày 24/7/2019. Dịch từ bản gốc tiếng Anh “Not ‘Just a Pieace of Paper’: Pathways to Ensure Compliance with the South China Sea Arbitral Award” đăng trên Maritime Issues.
—————————————————————-
[1] Constanze Schulte, Compliance with Decisions of the International Court of Justice (Oxford University Press 2004) 197–211.
[2] See also: “General Assembly Welcomes International Court of Justice Opinion on Chagos Archipelago, Adopts Text Calling for Mauritius’ Complete Decolonization”(22 May 2019) UN Press <https://www.un.org/press/en/2019/ga12146.doc.htm>
[3] Alex Oude Elferink, “Settlement of the Dispute concerning the Arctic Sunrise – A belated recognition of the relevance of the award on the merits in the Arctic Sunrise case?” (8 July 2019) JCLOS Blog <http://site.uit.no/jclos/2019/07/08/settlement-of-the-dispute-concerning-the-arctic-sunrise-a-belated-recognition-of-the-relevance-of-the-award-on-the-merits-in-the-arctic-sunrise-case/>
[4] Article 11, Annex VII UNCLOS
[5] See : https://www.un.org/Depts/los/LEGISLATIONANDTREATIES/STATEFILES/VNM.htm
[6] See, eg, “Philippine boat sinking after Chinese ship’s assault” (15 June 2019) The Rappler < https://www.rappler.com/nation/233107-photo-philippine-boat-sinking-after-chinese-ship-assault>, “Vietnam says fishing boat sunk by Chinese ship” (8 March 2019) The Bangkok Post <https://www.bangkokpost.com/world/1641412/vietnam-says-fishing-boat-sunk-by-chinese-ship>
[7] “China’s Most Destructive Boats Return to the South China Sea” (20 May 2019) Asia Maritime Transparency Initiative < https://amti.csis.org/chinas-most-destructive-boats-return-to-the-south-china-sea/>
[8] Foreign Ministry Spokesperson Geng Shuang’s Regular Press Conference on July 17, 2019 <http://www.china-embassy.org/eng/fyrth/t1681711.htm>
[9] Statement of the MOFA Spokesperson on the violations of Viet Nam’s EEZ and Continental shelf by the Chinese survey ship, Haiyang Dizhi 8, and its escort vessels (25 July 2019) Viet Nam’s Ministry of Foreign Affairs <http://www.mofa.gov.vn/en/tt_baochi/pbnfn/ns190726103258>
[10] Ankit Panda, “Vietnam Extends Oil Rig Operations Amid Vanguard Bank Standoff With China” (29 July 2019) The Diplomat <https://thediplomat.com/2019/07/vietnam-extends-oil-rig-operations-amid-vanguard-bank-standoff-with-china/>
[11] “Nothing more than a piece of paper’: former Chinese envoy dismisses upcoming ruling on South China Sea claims” (6 July 2016) South China Morning Post <https://www.scmp.com/news/china/diplomacy-defence/article/1986029/nothing-more-piece-paper-former-chinese-envoy-dismisses>
Luật pháp Quốc tế 
Trả lời