Ngày 11 tháng 12 năm 2023, Văn phòng Công tố Berlin (Đức) đã quyết định đình chỉ cuộc điều tra đối với Mahmoud Abbas, Chủ tịch Chính quyền Dân tộc Palestine, với lý do ông được hưởng quyền miễn trừ với tư cách là người đại diện của một “quốc gia”.[1] Cần lưu ý rằng tính đến tháng 3 năm 2025, vẫn còn 46 quốc gia thành viên Liên Hợp Quốc, trong đó có Đức, chưa công nhận nhà nước Palestine. Bài viết này vì vậy nhằm chứng minh quan điểm việc không công nhận tư cách quốc gia không làm ảnh hưởng đến quyền miễn trừ của nguyên thủ quốc gia cũng như của nhân viên ngoại giao/lãnh sự của Palestine, mặc dù hai vấn đề này thường có mối liên hệ mật thiết với nhau.
1. Quyền miễn trừ của nhân viên ngoại giao/lãnh sự và biện pháp mang tính ‘kỹ thuật’ của Palestine
Vào ngày 31 tháng 10 năm 2011, với 107 phiếu thuận, 14 phiếu chống và 52 phiếu trắng, Đại hội đồng của Tổ chức Giáo dục, Khoa học và Văn hóa Liên Hợp Quốc (UNESCO) đã biểu quyết chấp nhận Palestine trở thành một “Quốc gia thành viên” chính thức của tổ chức này, theo khuyến nghị trước đó của Ban Điều hành với 40 phiếu thuận, 4 phiếu chống và 14 phiếu trắng.[2] Điều 2 của Hiến chương của UNESCO quy định 2 trường hợp được xem xét trở thành thành viên của tổ chức này:
Thứ nhất, các quốc gia thành viên của Liên hợp quốc có thể trở thành thành viên của UNESCO bằng cách ký và phê chuẩn Hiến chương UNESCO; và
Thứ hai, các “quốc gia” khác không phải là thành viên của Liên hợp quốc có thể trở thành các quốc gia thành viên của UNESCO dựa theo khuyến nghị của Ban Điều hành cùng với hai phần ba phiếu bầu của Đại hội đồng.
Palestine hiện không phải là quốc gia thành viên của Liên hợp quốc. Do vậy, Palestine phải đáp ứng các điều kiện của Điều II(2) Hiến chương UNESCO, trong đó dường như quy định rằng Palestine phải là một “quốc gia” để được kết nạp vào tổ chức này (xem thêm về định nghĩa “quốc gia” tại đây).[3]
Tuy nhiên, trong quá trình UNESCO xem xét đơn xin gia nhập của Palestine, tổ chức này đã không đánh giá tư cách quốc gia của Palestine dựa trên các tiêu chí truyền thống về quốc gia, bao gồm các yếu tố cơ bản như lãnh thổ xác định, dân cư thường trú, chính phủ hiệu quả và năng lực tham gia quan hệ quốc tế với các quốc gia khác.[4] Thay vào đó, phần lớn các quốc gia thành viên chỉ đồng ý rằng việc Palestine bày tỏ mong muốn tham gia và cam kết đối với UNESCO là đủ.
Việc trở thành thành viên đã giúp Palestine tham gia vào các điều ước liên quan đến UNESCO, ví dụ: Công ước Di sản Thế giới; Công ước về Bảo vệ và Thúc đẩy sự Đa dạng của các Hình thức Biểu đạt Văn hóa; Công ước về Bảo vệ Di sản Văn hóa và Thiên nhiên Thế giới.[5] Nhưng quan trọng hơn, việc tham gia UNESCO đã mở ra cánh cửa để Palestine ký kết nhiều điều ước khác có sử dụng “Công thức Viên” trong điều khoản gia nhập. Cụ thể, Điều 83 của Công ước Viên về Luật Điều ước năm 1969 quy định rằng: “Công ước này sẽ luôn để ngỏ cho việc gia nhập của bất kỳ quốc gia nào thuộc một trong các loại hình nêu tại Điều 81.”
Các loại chủ thể được nêu tại Điều 81 bao gồm tất cả các quốc gia là thành viên Liên Hợp Quốc, bất kỳ cơ quan chuyên môn nào của Liên Hợp Quốc (bao gồm UNESCO), Cơ quan Năng lượng Nguyên tử Quốc tế, hoặc là thành viên Quy chế của Tòa án Công lý Quốc tế, cũng như bất kỳ quốc gia nào khác được Đại hội đồng Liên Hợp Quốc mời tham gia Công ước.[6] Như vậy, thông qua việc tham gia UNESCO, Palestine đã ký kết nhiều điều ước đa phương có sử dụng “Công thức Viên” trong điều khoản gia nhập, bao gồm Công ước Viên về Quan hệ Lãnh sự và Công ước Viên về Quan hệ Ngoại giao. Thực tế rằng không có ghi nhận nào cho thấy các quốc gia lưu chiểu đã đặt vấn đề về tư cách quốc gia của Palestine khi nhận được văn kiện xin gia nhập từ Palestine đối với các công ước này.[7]
Liên quan đến vấn đề này, theo TS. Shadi Sakran, thuật ngữ “quốc gia” (State) tại Điều II(2) của Hiến chương UNESCO không nên được hiểu theo nghĩa chung được sử dụng trong công pháp quốc tế. Thay vào đó, UNESCO tiếp cận thuật ngữ này dựa trên mục tiêu và tôn chỉ của chính Hiến chương, thể hiện qua thực tiễn chấp nhận các Quốc gia thành viên không phải là thành viên Liên Hợp Quốc.[8] Điều này cho thấy rằng, mặc dù UNESCO về cơ bản là một tổ chức quốc tế lấy quốc gia làm đơn vị thành viên chủ yếu, nhưng việc Palestine tham gia tổ chức này không đồng nghĩa với việc tạo lập tư cách quốc gia cho Palestine theo luật quốc tế.
Cùng quan điểm với TS. Shadi Sakran, TS. Jure Vidmar lập luận rằng việc Palestine có khả năng ký kết các điều ước quốc tế vốn thường chỉ dành cho các “quốc gia” không đồng nghĩa với việc “ngầm” thiết lập quy chế quốc gia cho Palestine. Nói cách khác, tư cách của một quốc gia không thể được tạo ra bằng một “thủ thuật thủ tục” (procedural trick) thông qua các điều ước quốc tế vốn được ký kết cho những mục đích hoàn toàn khác.[9] Hơn nữa, chúng ta có thể đặt vấn đề rằng: nếu việc tham gia UNESCO và những hệ quả kéo theo của việc tham gia các điều ước quốc tế có sử dụng “Công thức Viên” có thể cấu thành nên tư cách quốc gia cho một chủ thể, thì liệu cộng đồng quốc tế có đang trao cho UNESCO và 130 quốc gia thành viên một thẩm quyền vượt ra ngoài mục đích thành lập của tổ chức này hay không?
Tác giả đồng ý với quan điểm của TS. Sakran và TS. Vidmar rằng việc trở thành thành viên của các tổ chức hoặc điều ước quốc tế như vậy không đương nhiên tạo ra tư cách quốc gia cho Palestine. Tuy nhiên, cũng khó có thể phủ nhận rằng việc Palestine chấp thuận chịu sự ràng buộc bởi các quy tắc thành viên trong các tổ chức và điều ước này đã thiết lập những quyền và nghĩa vụ nhất định cho Palestine (mặc dù một số quyền và nghĩa vụ này thường gắn liền với một quốc gia theo các tiêu chí truyền thống). Hiện nay, vấn đề quyền miễn trừ của viên chức ngoại giao/lãnh sự đang được điều chỉnh bởi hai điều ước chính là Công ước Viên về Quan hệ Lãnh sự và Công ước Viên về Quan hệ Ngoại giao (các vấn đề chung về quyền miễn trừ ngoại giao, lãnh sự có thể xem tại đây),[10] Vì vậy, tác giả cho rằng các quốc gia không công nhận Palestine, nếu vẫn là thành viên của các công ước này, sẽ có nghĩa vụ tôn trọng các đặc quyền và quyền miễn trừ của đại diện ngoại giao/lãnh sự Palestine trong phạm vi các khuôn khổ đó. Nói cách khác, việc Palestine được chấp nhận trở thành thành viên trong các văn kiện và tổ chức đa phương như vậy không đòi hỏi phải có sự đánh giá chính thức về tư cách quốc gia của Palestine.
2. Quyền miễn trừ của nguyên thủ quốc gia và sự cần thiết của một quy chế kiểu ‘một nửa nhà nước’ cho Palestine
Có thể dễ dàng lập luận rằng nếu những nhân viên ngoại giao/lãnh sự được hưởng quyền miễn trừ, thì nguyên thủ quốc gia của Palestine (với một mức độ đại diện cho nhà nước cao hơn) cũng sẽ nên được hưởng quyền tương tự như vậy. Tuy nhiên, cơ sở pháp lý cho quyền miễn trừ của nguyên thủ quốc gia lại không vững chắc như của nhân viên ngoại giao/lãnh sự. Một trong những điều ước hiếm hoi hiện ghi nhận quyền miễn trừ của nguyên thủ quốc gia là Công ước Liên hợp quốc tế về Quyền miễn trừ thẩm quyền của Quốc gia và Tài sản quốc gia năm 2004 (các vấn đề chung về quyền miễn trừ quốc gia có thể xem tại đây). Một mặt, Công ước này hiện chưa có hiệu lực. Thêm vào đó, Công ước này quy định quyền miễn trừ của nguyên thủ quốc gia sẽ là một phần của quyền miễn trừ quốc gia.[11] Hệ quả là, việc phân tích quyền miễn trừ của nguyên thủ quốc gia Palestine khó có thể tách rời khỏi tranh luận về tư cách quốc gia của chủ thể này.
Quay trở lại với quyết định huỷ bỏ việc truy tố Mahmoud Abbas của văn phòng Công tố Berlin, vấn đề đặt ra là: tại sao cơ quan này có thể thừa nhận quyền miễn trừ nguyên thủ quốc gia cho ông Abbas mà không ảnh hưởng đến lập trường không công nhận nhà nước Palestine của chính phủ Đức? Theo TS. Talmon, câu trả lời nằm ở sự khác biệt về tư cách quốc gia trong công pháp quốc tế và quốc gia theo nghĩa chức năng trong tư pháp quốc tế.
Ở góc độ công pháp quốc tế, việc một chủ thể có tư cách quốc gia kéo theo hệ quả pháp lý quốc tế rộng lớn, liên quan đến chủ quyền, quan hệ ngoại giao và các quyền, nghĩa vụ quốc tế. Tuy nhiên, dưới góc độ tư pháp quốc tế, việc coi một thực thể là “quốc gia” trong phạm vi giới hạn nào đó có thể chỉ nhằm phục vụ cho việc vận hành trật tự pháp lý và giải quyết tranh chấp, chứ không nhất thiết bao hàm sự công nhận chủ quyền.[12]
Theo đó, trong vụ việc này, văn phòng Công tố Berlin có thể đã cho rằng nguyên thủ Palestine được hưởng quyền miễn trừ quốc gia dựa trên phương diện chức năng: tức là nhìn nhận ông như người đại diện đối ngoại của một chủ thể đang thực thi quyền tài phán hiệu quả trong một phạm vi lãnh thổ, mà không đồng nghĩa với việc cơ quan này công nhận Nhà nước Palestine theo nghĩa chặt chẽ của công pháp quốc tế.
Lập luận này một mặt có thể thoả mãn một số nhà nghiên cứu, tuy nhiên, nó cũng đặt ra một vấn đề nan giải khác trong công pháp quốc tế khi một số quốc gia và cơ quan tư pháp không công nhận nhà nước Palestine có thể ghi nhận một số đặc tính “quốc gia” của Palestine mà không đồng nghĩa với việc công nhận tư cách quốc gia đầy đủ cho chủ thể này. Điều này có thể tạo ra sự thiếu nhất quán và khoảng trống pháp lý trong việc xử lý địa vị quốc tế của Palestine.
Vì vậy, tác giả cho rằng việc các quốc gia này ghi nhận một cơ chế đặc thù kiểu “một nửa nhà nước” cho Palestine là cần thiết. Cơ chế kiểu “một nửa nhà nước” được đề xuất lần đầu bởi TS. Yaël Ronen. Theo đó, TS. Ronen cho rằng một chủ thể mang quy chế kiểu “một nửa nhà nước” được xác định bởi sự tương đồng của chúng với các quốc gia, bao gồm cả quyền kiểm soát lãnh thổ, kéo theo đó là khả năng thực hiện toàn bộ các quyền và nghĩa vụ của một quốc gia.[13] Chủ thể này vì vậy nên được trao một quy chế đặc biệt, có một số đặc tính của “quốc gia”, nhưng bị giới hạn hơn. Phạm vi và mức độ của những đặc tính này cần được xác định bởi hai nguồn luật chính: (i) các điều ước quốc tế mà chủ thể này là thành viên, và (ii) các đạo luật/quyết định đặc thù do các quốc gia không công nhận tư cách quốc gia của chủ thể này ban hành.
Một ví dụ cho việc áp dụng quy chế “một nửa nhà nước” chính là trường hợp giữa Hoa Kỳ và Đài Loan. Mặc dù không chính thức công nhận Đài Loan là một quốc gia, Hoa Kỳ đã ban hành một Đạo luật đặc biệt về Quan hệ với Đài Loan (Taiwan Relations Act), theo đó trao cho chính quyền Đài Loan quy chế pháp lý đặc biệt và công nhận quyền miễn trừ của Đài Loan ở mức độ tương tự như các quốc gia được Hoa Kỳ công nhận đầy đủ.[14] Điều này gợi mở một hướng tiếp cận khả dĩ để xử lý vấn đề tư cách quốc gia và quyền miễn trừ đối với Palestine.
3. Kết luận
Quyền miễn trừ của nguyên thủ quốc gia hay nhân viên lãnh sự/ngoại giao của Palestine chỉ là một trong số rất nhiều vấn đề pháp lý xoay xung quanh việc công nhận tư cách quốc gia của Palestine. Về mặt tổng quan, bài viết đứng trên quan điểm việc tham gia vào các Công ước hay Tổ chức quốc tế vốn thường chỉ dành cho thực thể là các ‘quốc gia’ không mang ý nghĩa ngầm trao cho Palestine tư cách quốc gia. Tuy nhiên, những nỗ lực này của Palestine không phải không có tác dụng, nhất là khi những Công ước này đã trao cho Palestine những quyền và nghĩa vụ nhất định mà thường chỉ gắn với một ‘quốc gia’. Hơn nữa, quy chế kiểu “một nửa nhà nước” chỉ nên được coi là một giải pháp tình thế, và bản thân quy chế đặc biệt này cũng có thể tạo ra những khoảng trống pháp lý và sự phân mảnh trong pháp luật quốc tế.
Ở một khía cạnh khác, 4 năm sau khi gia nhập UNESCO, Palestine một lần nữa thành công khi gia nhập Quy chế Rome của Tòa án Hình sự Quốc tế và Hiệp định về Quyền ưu tiên và Miễn trừ của Tòa án Hình sự Quốc tế (APIC). Việc gia nhập của Palestine nâng tổng số “Quốc gia thành viên” của Quy chế Rome lên 123 và tổng số “Quốc gia Thành viên” của APIC lên 74.[15] Tương tự như việc gia nhập UNESCO, điều này không có ý nghĩa ngầm khẳng định tư cách quốc gia của Palestine. Tuy nhiên, việc gia nhập Quy chế Rome có thể tạo điều kiện cho Palestine trở thành một phần không thể thiếu của Toà án. Điều này có thể bao gồm việc tham gia và đóng góp ý kiến tại các phiên họp thường niên, đề cử đại diện của Palestine cho vị trí trong văn phòng, hoặc thậm chí xa hơn nữa là một ví trí thẩm phán của toà. Điều này sẽ tạo áp lực thể chế cho các bên của Toà cần phải kết luận Palestine là một quốc gia, vì một quyết định ngược lại có thể dẫn đến việc phải trục xuất đại biểu của Palestine, hoặc phải sa thải thẩm phán của Palestine.[16]
Việc ngày càng có nhiều quốc gia công nhận tư cách quốc gia của Palestine là minh chứng rõ ràng nhất cho những nỗ lực trên. Điều này gợi nhắc đến ‘bài kiểm tra con vịt’ mà các học giả thường hay nhắc đến khi đề cập tới vấn đề công nhận tư cách quốc gia của Palestine: “Nếu nó trông giống một con vịt, bơi như một con vịt, và kêu như một con vịt, thì chắc hẳn nó là một con vịt”.[17]
Đinh Trọng Hiệp
Bài viết được dịch một phần từ nghiên cứu của tác giả tại Đại học Utrecht.
[1] Lea Köhne, ‘(State) Immunity for Palestine?’ [2023] Verfassungsblog <https://verfassungsblog.de/state-immunity-for-palestine/> truy cập ngày 10/9/2025.
[2] ‘UNESCO Votes to Admit Palestine as Full Member | UN News’ (31 October 2011) <https://news.un.org/en/story/2011/10/393562> truy cập ngày 10/9/2025.
[3] UNESCO Constitution (1945), Điều II(2).
[4] Montevideo Convention on the Rights and Duties of States (1933), Điều 1.
[5] UNESCO World Heritage Centre, ‘State of Palestine – UNESCO World Heritage Convention’ (UNESCO World Heritage Centre) <https://whc.unesco.org/en/statesparties/ps> truy cập ngày 10/9/2025.
[6] ‘Vienna Convention on the Law of Treaties (1969)’ 1155 UNTS 331, Điều 81.
[7] Shadi Sakran, The Legal Consequences of Limited Statehood: Palestine in Multilateral Frameworks (1st edn, Routledge 2019) tr. 99 <https://www.taylorfrancis.com/books/9781000763478> truy cập ngày 10/9/2025.
[8] Như trên, tr. 94.
[9] Jure Vidmar, ‘Palestine and the Conceptual Problem of Implicit Statehood’ (1 April 2013) 17 <https://papers.ssrn.com/abstract=2243371> truy cập ngày 10/9/2025.
[10] Quyền miễn trừ dành cho nhân viên ngoại giao/lãnh sự còn có thể được coi là một phần của tập quán quốc tế. Tuy nhiên, các tập quán quốc tế này thường được chủ thể là các quốc gia viện dẫn và áp dụng. Do vậy, khi nghiên cứu về Palestine, bài viết không đề cập tới loại nguồn này.
[11] United Nations Convention on Jurisdictional Immunities of States and Their Property (2004), Điều 2(1)(iv).
[12] Stefan Talmon, ‘Acceptance of a Palestinian Nationality Within the Area of Private International Law’ (2023), https://gpil.jura.uni-bonn.de/2023/09/acceptance-of-a-palestinian-nationality-within-the-area-of-private-international-law/ truy cập ngày 05/10/2025.
[13] Yaël Ronen, ‘Entities That Can Be States but Do Not claim to Be’ in Duncan French (ed), Statehood and Self-Determination (1st edn, Cambridge University Press 2013) 2, 3 <https://www.cambridge.org/core/product/identifier/9781139248952%23c02933-955/type/book_part> truy cập ngày 05/10/2025.
[14] The Taiwan Relations Act (1979), mục 10.3.
[15] International Criminal Court, The State of Palestine accedes to the Rome Statute, <https://www.icc-cpi.int/news/state-palestine-accedes-rome-statute> truy cập ngày 05/10/2025.
[16] Kevin Jon Heller, The Advantage for Palestine of a Slow Preliminary Examination (2015), < http://opiniojuris.org/2015/04/06/the-advantage-of-a-slow-preliminary-examination-for-palestine/> truy cập ngày 06/10/2025.
[17] Bài kiểm tra con vịt thường được áp dụng để có thể xác định một chủ thể chưa rõ ràng bằng cách quan sát các đặc điểm thường gặp của chủ thể đó.
Luật pháp Quốc tế 
Bình luận về bài viết này