[160] Mối quan hệ giữa chủ quyền quốc gia với việc thực hiện các nghĩa vụ, cam kết quốc tế về môi trường

Một quốc gia, mặc dù có chủ quyền tối cao đối với lãnh thổ của mình, nhưng không được phép thay đổi những điều kiện tự nhiên của lãnh thổ mình để gây bất lợi cho điều kiện tự nhiên của quốc gia láng giềng[1].

Quan điểm này của luật gia Openhiem có thể được hiểu rộng hơn nữa trong luật môi trường quốc tế hiện nay nhằm xem xét mối quan hệ giữa chủ quyền quốc gia (bao gồm chủ quyền đối với lãnh thổ, với tài nguyên thiên nhiên…) và việc thực hiện các nghĩa vụ, cam kết quốc tế về môi trường. Trong bài viết này, chúng tôi cũng mong muốn làm rõ vấn đề trên thông qua việc xem xét và phân tích các quy phạm luật quốc tế chủ yếu có liên quan đến nghĩa vụ của quốc gia trong việc bảo vệ môi trường, đồng thời có mối liên hệ về phạm vi và nội dung thực chất với khái niệm chủ quyền quốc gia.

Phần I: giới thiệu một cách khái quát về cơ sở xác lập nghĩa vụ, cam kết quốc tế về môi trường của quốc gia; phần II: xem xét một số án lệ quốc tế có liên quan đến chủ quyền lãnh thổ và nghĩa vụ của quốc gia đối với quốc gia khác, với cộng đồng trong việc bảo vệ môi trường; phần III: xem xét và phân tích một số nguyên tắc cơ bản của luật môi trường quốc tế có liên quan đến chủ quyền quốc gia từ những nguồn luật khác nhau đã đề cập ở phần I và II. Cuối cùng, trên cơ sở những phân tích và lập luận trên chúng tôi muốn khẳng định rằng việc thực hiện chủ quyền quốc gia có thể bị giới hạn bởi các nghĩa vụ, cam kết quốc tế về môi trường.

  1. Cơ sở xác lập nghĩa vụ và cam kết quốc tế về môi trường của quốc gia

Luật môi trường quốc tế là một ngành luật tương đối mới của luật quốc tế. Đặc biệt từ những năm 70 của thế kỷ XX đến nay, cùng với việc các quốc gia tăng cường hợp tác trong lĩnh vực môi trường thì ngành luật này đã phát triển mạnh mẽ. Điều này không chỉ thể hiện qua số lượng các điều ước quốc tế về môi trường[2] hay số lượng các quốc gia thành viên mà còn thể hiện qua các quy định ngày càng chi tiết và có tính hệ thống của các điều ước quốc tế về môi trường. Có thể phân loại các điều ước này thành 02 nhóm:

  • Nhóm thứ nhất gồm các điều ước quốc tế đưa ra các biện pháp nhằm ngăn chặn những thiệt hại môi trường bằng cách bảo vệ một cách riêng rẽ tự nhiên và các nguồn tài nguyên thiên nhiên. Đó là, Công ước luật biển (1982), phần XII về bảo vệ và bảo tồn môi trường biển; Công ước Vienna về bảo vệ tầng Ôzôn (1985) và Nghị định thư Montreal (1987)[3]; Công ước Basel về việc kiểm soát vận chuyển xuyên biên giới và tiêu hủy của những rác thải nguy hại (1989)[4]; Công ước Khung của Liên hợp quốc về biến đổi khí hậu (1992); Công ước về đa dạng sinh học (1992); Công ước của Liên hợp quốc về chống sa mạc hóa (1994)…và hàng loạt các điều ước quốc tế đa phương nhằm bảo vệ môi trường và sức khoẻ của cộng đồng, bảo vệ hệ động vật, thực vật[5]…cũng như các điều ước quốc tế khu vực đề cập đến việc bảo tồn tài nguyên thiên nhiên, thủy hải sản, quản lí biển và rác thải nguy hại[6]
  • Nhóm thứ hai là các điều ước quốc tế- mà một số học giả còn gọi là “luật thảm họa”- nhằm đưa ra các biện pháp giải quyết hậu quả đối với môi trường của các thảm họa như tràn dầu, nổ vũ khí hạt nhân, rò rỉ chất thải độc hại…Thuộc nhóm các điều ước quốc tế này phải kể đến: Công ước trong khuôn khổ của Cơ quan năng lượng nguyên tử quốc tế (IAEA) về cảnh báo sớm tai nạn hạt nhân (1986); Công ước về trợ giúp trong trường hợp tai nạn hạt nhân hoặc là trường hợp khẩn cấp do phóng xạ (1986); Công ước của Liên hợp quốc về những tác động xuyên biên giới của những tai nạn công nghiệp (1992)…

Bên cạnh đó phải kể đến các điều ước quốc tế, dù rằng được ký kết với những mục đích khác nhau nhưng ít nhiều có liên quan đến vấn đề môi trường. Ví dụ như, các quy định của Hiệp định GATT (1947) về bảo vệ động vật, thực vật và bảo tồn tài nguyên thiên nhiên, đặc biệt là điều XX (d), (g); Điều 130 Hiệp ước Maastricht (1991) về thành lập Liên minh Châu Âu và Lời nói đầu của Hiệp định Marrakesh (1994) về thành lập tổ chức thương mại thế giới (WTO). Bên cạnh những mục tiêu chính, các văn bản này còn đề cập đến việc sử dụng một cách tối ưu các tài nguyên của thế giới phù hợp với mục tiêu phát triển bền vững. Những văn bản pháp lí ngày càng có tính hệ thống hơn này có mối liên hệ đặc biệt quan trọng về phạm vi và nội dung thực chất với khái niệm chủ quyền quốc gia, đặc biệt là chủ quyền quốc gia đối với lãnh thổ, tài nguyên thiên nhiên và môi trường.

Hiện nay, Ủy ban Luật pháp Quốc tế của Liên hợp quốc (ILC) đang soạn thảo 3 văn bản có liên quan đến vấn đề môi trường: Công ước về trách nhiệm pháp lý quốc tế của quốc gia; Công ước về việc sử dụng các nguồn nước quốc tế vì mục đích phi hàng hải, và Công ước về trách nhiệm pháp lí quốc tế đối với những thiệt hại gây ra do thực hiện hành vi mà luật quốc tế không cấm. Đóng góp vào sự phát triển kể trên của luật môi trường quốc tế cũng phải đề cập đến những nỗ lực của UNEP trong việc soạn thảo và thông qua các điều ước quốc tế và trong việc đưa ra những công cụ luật mềm (soft law) ví dụ như, những hướng dẫn hay Bộ quy tắc ứng xử,[7]

Bên cạnh các cơ quan của Liên hợp quốc, những thiết chế khu vực và toàn cầu như: Tổ chức hợp tác kinh tế và phát triển (OECD), Liên minh Châu Âu (EU), Tổ chức thống nhất Châu phi (OAU- nay là Liên minh Châu phi -AU)…cũng đã có những đóng góp quan trọng trong lĩnh vực luật môi trường bằng việc đưa ra những tiêu chuẩn, chuẩn mực và bộ quy tắc ứng xử. Hơn thế nữa, hàng loạt các tổ chức quốc tế phi chính phủ đã có những đề xuất rất thú vị. Ví dụ như: Hiệp hội luật quốc tế (ILA) đã đưa ra Quy tắc Helsinki về việc sử dụng những nguồn nước sông quốc tế (1966) và Quy tắc Montreal về khả năng áp luật quốc tế đối với những ô nhiễm xuyên biên giới (1982); Nhóm chuyên gia về luật môi trường của Ủy ban Brundtland (Ủy ban thế giới về môi trường và phát triển- WCED) đã đưa ra những nguyên tắc pháp lí về bảo vệ môi trường và phát triển bền vững; Liên đoàn quốc tế về bảo tồn tự nhiên (IUCN) cũng đề xuất Thỏa thuận dự thảo về môi trường và phát triển (Dự thảo thứ 5, 1994). Ngoài ra, cũng phải kể đến Hiến chương thương nhân về phát triển bền vững của Hội đồng thương mại quốc tế (1990) và Tuyên bố của Hội đồng thương nhân về phát triển bền vững (1992)… Trong khi những văn bản trên không có vị trí chính thức là luật nhưng chúng có thể đóng góp cho việc xác định những vấn đề pháp lí hiện tại và chỉ ra những định hướng cho việc cải tiến hơn nữa luật quốc tế về bảo vệ môi trường và phát triển bền vững.

Nhìn chung, sự phát triển trên của luật môi trường quốc tế đã minh chứng cho việc các quốc gia ngày càng sẵn sàng chấp nhận những nghĩa vụ quốc tế về bảo tồn tự nhiên và bảo vệ môi trường, ở cấp độ quốc tế và trong phạm vi biên giới quốc gia. Tuy nhiên, khi một điều ước được ký kết thì điều quan trọng hơn nữa là sự phê chuẩn và thực thi nó trên thực tế, nhất là khi việc thực thi đó có thể động chạm sâu sắc đến chủ quyền quốc gia. Trong luật môi trường quốc tế, phạm vi của sự tự do hành động theo nguyên tắc chủ quyền lãnh thổ được xác định bởi các nguyên tắc đã được cách ngôn là “láng giềng thân thiện”, sic utere tuo ut aliennum non laedas (quốc gia phải sử dụng tài nguyên của quốc gia theo cách mà không gây thiệt hại đến quốc gia láng giềng) và các nguyên tắc về trách nhiệm quốc gia đối với các hành vi gây ra những thiệt hại xuyên biên giới. Thật không dễ tìm được chính xác nguồn gốc cũng như hàm ý của những nguyên tắc trên, tuy nhiên, có thể tìm thấy sự tán thành với các nguyên tắc này và những hàm ý của chúng trong các án lệ quốc tế được phân tích sau đây.

  1. Mối quan hệ giữa chủ quyền quốc gia đối với lãnh thổ và việc thực hiện các cam kết, nghĩa vụ của quốc gia về môi trường qua một số phán quyết của cơ quan tài phán quốc tế

Trong Vụ đảo Palmas (Mỹ kiện Hà Lan, phán quyết năm 1928), Trọng tài độc lập Huber, người mà sau này là Chánh án của Pháp viện thường trực quốc tế (PICJ), đã tuyên bố:

“chủ quyền lãnh thổ bao gồm quyền đặc quyền được tiến hành những hành vi của một quốc gia. Quyền này cũng kéo theo nghĩa vụ: trong phạm vi lãnh thổ mình phải bảo vệ những quyền của quốc gia khác, đặc biệt là quyền về tính toàn vẹn và bất khả xâm phạm”[8].

Do đặc tính của môi trường vốn có tính tổng thể nên hành vi tác động đến môi trường tại một quốc gia có thể ảnh hưởng đến môi trường của quốc gia khác. Vì vậy, nghĩa vụ “ trong phạm vi lãnh thổ mình phải bảo vệ những quyền của quốc gia khác” theo quan điểm trên trước hết phải được hiểu là nghĩa vụ không gây thiệt hại môi trường xuyên biên giới và bảo vệ những quyền của quốc gia khác trong lĩnh vực môi trường.

Trong Vụ Trail Smelter (Mỹ kiện Canada, phán quyết năm 1938 và 1941), toà trọng tài đã phán quyết rằng: Canada trước hết phải tiến hành những biện pháp giảm ô nhiễm không khí trong thung lũng sông Columbia do việc xả thải chất sunfurdioxit và chì từ các nhà máy của Canada vốn chỉ cách biên giới Mỹ – Canada 7 dặm; và thứ hai, Canada cũng phải chịu trách nhiệm đối với mùa màng, cây cối,… bị thiệt hại tại Mỹ. Cuối cùng, toà ấn định mức bồi thường và đưa ra một kết luận rất nổi tiếng là:

“[…] theo nguyên tắc của luật quốc tế, không quốc gia nào có quyền sử dụng hoặc cho phép sử dụng lãnh thổ của mình để gây thiệt hại đối với lãnh thổ của quốc gia khác hoặc đối với tài sản hay con người ở lãnh thổ đó, khi mà việc gây thiệt hại ấy gây hậu quả nghiêm trọng và thiệt hại là có thể thấy rõ và có bằng chứng thuyết phục.[9].

Kết luận này của toà liên quan đến ô nhiễm không khí nhưng nó cũng có thể được áp dụng đối với ô nhiễm nước và hiện nay được xem xét rộng hơn như một phần của luật quốc tế chung về mối quan hệ giữa chủ quyền quốc gia với nghĩa vụ của quốc gia trong lĩnh vực môi trường. Mặt khác, từ phán quyết này cũng phải thấy rằng, nghĩa vụ không gây thiệt hại không có nghĩa là tuyệt đối không gây thiệt hại hay rủi ro nào mà là ngăn ngừa và làm giảm các tác động gây hại đáng kể hay gây rủi ro cho quốc gia khác. Nghĩa vụ này cũng sẽ được bàn đến ở phần tiếp theo của bài viết này.

Trong Vụ Eo biển Corfu (1949) giữa Anh và Albani. Tòa án Công lý Quốc tế (ICJ) đã đưa ra phán quyết, trên thực tế đây là phán quyết đầu tiên của ICJ, về trách nhiệm của Albani đối với việc mìn đã nổ trong vùng nước của Albani làm chết và bị thương các thủy thủ của Anh. Toà cho rằng: (i) việc đặt mìn trong vùng nước của Albani không thể biện minh là Albani không biết; (ii) eo biển Corfu là eo biển được sử dụng cho hàng hải quốc tế, vì vậy, sự cho phép trước của quốc gia ven biển là không cần thiết đối với tàu thuyền đi qua không gây hại; (iii) Albani có trách nhiệm thông báo, “vì lợi ích của tàu thuyền nói chung, về sự tồn tại của mìn nằm trong vùng nước quốc gia Albani” và cảnh báo sự tiếp cận của những tàu chiến Anh là nguy hiểm[10]. Bởi vì Albani đã không thông báo và cảnh báo, Toà đã phán quyết rằng Albani phải chịu trách nhiệm đối với tàu chiến Anh cũng như binh lính Anh bị thiệt mạng. Tòa cũng xác định mức bồi thường và khẳng định:

“[…] trách nhiệm của mỗi quốc gia không cho phép lãnh thổ đã được biết đến là của mình được sử dụng để chống lại những quyền của quốc gia khác.[11].

Có thể nhận thấy trong các phán quyết trên, các luật gia và các cơ quan tài phán quốc tế đã thể hiện sự tán thành với quan điểm rằng một quốc gia không thể thực hiện chủ quyền của mình bằng cách xâm phạm chủ quyền của quốc gia khác, nghĩa là: chủ quyền quốc gia bị giới hạn bởi chủ quyền của quốc gia khác, trong đó có các quyền trong lĩnh vực môi trường.

Trong Vụ Lac Lanoux (giữa Pháp và Tây Ban Nha, phán quyết năm 1957), Pháp đã sử dụng nguồn nước của hồ Lanoux để sản xuất thủy điện, do đó, đã phải chuyển hướng của dòng chảy từ sông biên giới Carol tới một con sông khác- sông Arie’ge. Theo Tây Ban Nha, việc chuyển hướng này sẽ ảnh hưởng đến lợi ích của Tây Ban Nha; phía Pháp cho rằng, Pháp đã đảm bảo việc phục hồi lại dòng chảy gốc và Pháp đã đưa ra những bảo đảm rằng những nhu cầu sử dụng nguồn nước này của Tây Ban Nha sẽ được đáp ứng. Do đàm phán không thành công nên năm 1956 hai bên đã đưa vụ tranh chấp ra trước trọng tài. Cơ quan tài phán này đã đưa ra phán quyết rất thú vị liên quan đến quyền và nghĩa vụ theo luật quốc tế chung của quốc gia ven sông đối với những nguồn nước quốc tế: việc làm của Pháp không vi phạm các quyền của Tây Ban Nha theo hiệp ước Bayone mà các bên đã ký kết trước đó. Bởi vì, Pháp đã tiến hành những biện pháp cần thiết để ngăn chặn thiệt hại có thể xảy ra đối với Tây Ban Nha cũng như thể nhân và pháp nhân của quốc gia này. Về câu hỏi liệu rằng việc làm của Pháp có cần phải được Tây Ban Nha cho phép trước hay không, trọng tài cho rằng một sự giới hạn về chủ quyền quốc gia như vậy chỉ có thể được đặt ra trong hoàn cảnh ngoại lệ, ví dụ như chế độ đồng sở hữu, cộng đồng sử dụng hay cộng đồng trách nhiệm chứ không phải trong trường hợp này.

Thừa nhận rằng quyền tài phán trong một lĩnh vực nhất định có thể không được tiến hành trong trường hợp hoặc với điều kiện có một thỏa thuận giữa hai quốc gia mà theo đó có giới hạn về chủ quyền của một quốc gia. Một sự giới hạn như vậy chỉ có thể được thừa nhận nếu như có những bằng chứng rõ ràng và thuyết phục.[12].

Tuy nhiên, theo trọng tài, Pháp cũng có nghĩa vụ cung cấp thông tin và tham vấn trước với Tây Ban Nha cũng như phải tính đến những lợi ích của Tây Ban Nha khi xây dựng kế hoạch cũng như triển khai dự án. Theo trọng tài, Pháp đã làm tốt điều này. Trong khi rõ ràng là trọng tài nhấn mạnh vào bản chất cốt lõi của nguyên tắc chủ quyền lãnh thổ, trọng tài cũng thừa nhận rằng chủ quyền lãnh thổ phải được thực thi trong khuôn khổ của luật quốc tế:

“[…] chủ quyền lãnh thổ đóng vai trò quan trọng nhưng nó cũng bị giới hạn trước tất cả nghĩa vụ quốc tế, bất kể nghĩa vụ đó bắt nguồn từ đâu, và cũng chỉ bị giới hạn bởi những nghĩa vụ đó mà thôi.[13].

Tuyên bố này một lần nữa khẳng định sự giới hạn của chủ quyền quốc gia không chỉ bởi chủ quyền của quốc gia khác mà còn bởi các nghĩa vụ quốc tế, và lẽ đương nhiên, các nghĩa vụ quốc tế ấy bao gồm cả nghĩa vụ của quốc gia trong việc thực thi các cam kết quốc tế về môi trường.

Tương tự, trong Vụ Barcelona Traction (Bỉ kiện Tây Ban Nha, phán quyết năm 1970), Toà đã chỉ ra rằng “Về bản chất, nghĩa vụ với cộng đồng quốc tế liên quan đến tất cả các quốc gia. Dưới góc độ tầm quan trọng của các quyền có liên quan, tất cả các quốc gia có thể có lợi ích hợp pháp trong hoạt động bảo vệ của mình; các quốc gia có nghĩa vụ liên quan đến tất cả các quốc gia khác”[14].

Khái niệm quốc gia nghĩa vụ với tất cả các quốc gia khác (được biết đến với thuật ngữ phổ biến là “erga omnes”) trong tương lai có thể thích ứng với những vấn đề môi trường toàn cầu như là sự suy giảm của tầng ôzôn, sự biến mất của đa dạng sinh học, ô nhiễm nguồn nước quốc tế và những đe dọa của biến đổi khí hậu. Khái niệm này cùng với thuật ngữ “mối quan tâm chung” và nguyên tắc “di sản chung của nhân loại” đã chỉ ra sự cần thiết phải có trách nhiệm về môi trường của các quốc gia đối với cộng đồng quốc tế nói chung.

Như vậy, một số phán quyết của toà án và trọng tài quốc tế có thể đưa ra hướng dẫn đối với chúng ta trong việc giải thích nghĩa và những ngụ ý về chủ quyền lãnh thổ như là một nguyên tắc của luật môi trường quốc tế. Những phán quyết này một mặt khẳng định những quyền thuộc về chủ quyền của quốc gia nhưng cũng đặt ra nghĩa vụ của quốc gia trong phạm vi lãnh thổ mình phải tính đến và bảo vệ quyền của quốc gia khác, không được gây thiệt hại đáng kể đối với quốc gia khác hoặc đối với những vùng nằm ngoài lãnh thổ quốc gia. Đó cũng chính là những nghĩa vụ quốc tế của quốc gia trong việc bảo vệ môi trường nói chung và chính những nghĩa vụ đó đã giới hạn sự tự do hành động của quốc gia khi thực thi chủ quyền của mình.

  1. Một số nguyên tắc cơ bản của luật môi trường quốc tế có liên quan đến chủ quyền quốc gia

Bên cạnh phán quyết của cơ quan tài phán quốc tế, những nguyên tắc chính của luật môi trường quốc tế liên quan đến chủ quyền quốc gia xuất hiện trong các điều ước quốc tế và những văn bản “luật mềm” (đã đề cập ở trên) như Tuyên bố Stockholm, Tuyên bố Rio…được tổng hợp sau đây sẽ  giúp chúng ta nhận thức rõ hơn nữa về mối quan hệ giữa chủ quyền quốc gia và việc thực hiện các nghĩa vụ, cạm kết quốc tế về môi trường. Cần phải lưu ý rằng, không phải mỗi nguyên tắc đều có chung một phạm vi hay vị trí trong nguồn của luật quốc tế. Một số nguyên tắc đã được thừa nhận, một số nguyên tắc khác đang xuất hiện và hoàn chỉnh. Một số nguyên tắc đưa ra quy định cấm hoặc mệnh lệnh đối với quốc gia (và cả con người), yêu cầu phải hành động theo một cách nhất định trong phạm vi quyền tài phán của mình; trong khi một số nguyên tắc khác liên quan đến nghĩa vụ với quốc gia láng giềng, với vùng lãnh thổ quốc tế hoặc môi trường toàn cầu. Có thể tổng hợp thành các nguyên tắc sau:

3.1 Nghĩa vụ tiến hành các hoạt động phòng ngừa và giảm thiểu thiệt hại môi trường; thông tin trước, tư vấn và cảnh báo sớm

Đây là một trong những nguyên tắc cơ bản của luật môi trường quốc tế dựa trên cơ sở thực tế là môi trường sẽ được bảo vệ một cách tốt nhất thông qua các biện pháp phòng ngừa thiệt hại hơn là thông qua các nỗ lực sửa chữa và đền bù sau khi thiệt hại đã xảy ra. Các biện pháp ngăn ngừa sẽ trở nên hiệu quả khi chúng giảm thiểu các nguồn gây thiệt hại hơn là giải quyết các hậu quả của các tác động gây hại. Sự xuất hiện của nguyên tắc phòng ngừa được phản ánh trong các điều ước quốc tế đa phương. Ví dụ như, Điều XX(b),(g) của Hiệp định GATT (1947); Điều 192, 204 và 206 của Công ước luật biển (1982), công ước ECE (1991) về đánh giá tác động môi trường; Điều 6 của Công ước về đa dạng sinh học; Điều 3.3 của Công ước Khung về biến đổi khí hậu (1992); Điều 4 của Công ước về chống sa mạc hoá (1994)… Trong Công ước dự thảo về trách nhiệm quốc tế, ILC đã nhấn mạnh “khả năng có thể thấy trước” như là một yếu tố cơ bản trong việc xác định liệu rằng một quốc gia có phải chịu trách nhiệm hay không. Phương thức phòng ngừa cũng được đề cập đến trong nguyên tắc 15 và 19 của Tuyên bố Rio hay trong các phán quyết đã được đề cập ở trên.

Ở cấp quốc gia, nguyên tắc này yêu cầu: bên cạnh các hoạt động bảo vệ môi trường thường xuyên, các quốc gia cần ban hành pháp luật hữu hiệu về môi trường; phải tính đến việc đánh giá tác động môi trường trong các kế hoạch của mình; đưa ra các tiêu chuẩn, mục tiêu quản lý môi trường; khuyến khích sự tham gia của công dân vào giải quyết các vấn đề môi trường…

Ở cấp độ quốc tế, nguyên tắc này yêu cầu nghĩa vụ của quốc gia phải thông tin, tư vấn và cảnh báo sớm với quốc gia khác về các nguy cơ hay rủi ro có thể thấy trước của các thiệt hại môi trường. Theo đó, bất cứ khi nào nguồn tài nguyên xuyên biên giới ở trong tình trạng nguy cơ hoặc có những hành vi trong phạm vi lãnh thổ của một quốc gia có thể gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến môi trường của quốc gia khác, đến con người hay mùa màng của quốc gia đó thì quốc gia có trách nhiệm thông tin và tư vấn trước về điều này đối với quốc gia có thể bị ảnh hưởng. Trong trường hợp có thảm họa môi trường xuyên biên giới (ví dụ như tràn dầu, nổ hạt nhân hay dò rỉ các khí thải độc hại) hoặc thậm chí là những vấn đề môi trường ít nghiêm trọng hơn, quốc gia có nghĩa vụ cảnh báo với quốc gia khác và hợp tác để ngăn chặn và giải quyết những vấn đề này[15].

3.2  Nguyên tắc công bằng trong việc khai thác, sử dụng và bảo vệ môi trường

Thực tế đã được thừa nhận như luật rằng, mỗi quốc gia (và trong những điều kiện nhất định là con người) được quyền tự do quản lí, khai thác và sử dụng nguồn tài nguyên thiên nhiên trong phạm vi quyền tài phán của mình và có quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật hoặc theo đuổi những chính sách môi trường của chính mình[16].

Tuy nhiên, các quốc gia cũng có nghĩa vụ quốc tế là phải khai thác, sử dụng và bảo vệ môi trường (trong và ngoài phạm vi lãnh thổ) để đảm bảo khả năng sử dụng bền vững cho thế hệ hiện tại và tương lai[17], đồng thời, đảm bảo một quốc gia khác cũng có thể khai thác và sử dụng nó hoặc ít nhất là dành được một phần hợp lí và công bằng[18]. Hơn nữa, quốc gia cũng phải phối hợp và hợp tác để “sử dụng tối ưu” (trong luật đánh cá quốc tế cũng đề cập đến điều này như là “sản lượng bền vững tối đa”) tài nguyên thiên nhiên và ngăn chặn những thiệt hại xuyên biên giới có thể đánh giá được. Tuy nội dung của nguyên tắc này trên thực tế còn nhiều tranh luận, song có thể thấy rằng, nguyên tắc này đề cập tới tất cả các nguồn tài nguyên thiên nhiên chung giữa các quốc gia (bao gồm: tài nguyên nước sạch, đất, cá, và khí đốt, dầu mỏ) và lãnh thổ quốc tế[19]…Đồng thời, việc thực hiện nguyên tắc này cần phải có sự trợ giúp của các quốc gia công nghiệp đối với các quốc gia đang phát triển. Đó là một phần cố hữu và cần thiết trong việc thực hiện những nghĩa vụ giữa các thế hệ loài người và giữa các quốc gia.

3.3 Láng giềng thân thiện

Nguyên tắc này có liên quan đến nguyên tắc đã được thừa nhận rằng, quốc gia không được sử dụng lãnh thổ của mình theo cách mà có thể gây thiệt hại đáng kể đến quốc gia khác (sic utere tuo ut alienum non laedas) và rộng hơn nữa, trong thời gian gần đây, là tới những vùng lãnh thổ bên ngoài quyền tài phán quốc gia. Thật không dễ xác định phạm vi của nguyên tắc này cũng như là những ngụ ý của nó nhưng chắc chắn là, không phải trong mọi trường hợp có những thiệt hại xuyên biên giới do thực hiện những hành vi trong phạm vi lãnh thổ quốc gia đều bị xem là trái pháp luật và bị cấm. Điều này có thể thấy được qua Vụ Trail Smelter hay Vụ Lac Lanoux đã đề cập ở trên hay trong các nguồn khác của luật. Hiện nay, các thỏa thuận giữa các quốc gia hay các điều ước quốc tế khu vực ngày càng có xu hướng yêu cầu phải đánh giá tác động môi trường[20]. Yếu tố cơ bản trong việc xác định hành vi nào được phép và hành vi nào bị cấm, có thể là:

(a) khả năng gây thiệt hại đáng kể đối với môi trường và đối với những hoạt động hiện tại và tương lai của một quốc gia khác;

(b) tỉ lệ giữa chi phí ngăn chặn thiệt hại và thiệt hại;

(c) những tác động đối với môi trường của quốc gia khác theo một cách tương tự; và

(d) sức khoẻ của người dân ở quốc gia khác[21].

Tuy có thể còn những tranh luận về nội dung cốt lõi của nguyên tắc này bởi việc thực hiện nó có thể động chạm sâu sắc đến sự tự do hành động của một quốc gia nhưng không thể phủ nhận rằng đây là nguyên tắc này đang trong giai đoạn hình thành.

 3.4 Bảo vệ lợi chung của cộng đồng và di sản chung của nhân loại

Nguyên tắc này trước hết liên quan đến tất cả những vùng lãnh thổ nằm ngoài quyền tài phán quốc gia như là biển cả, đáy đại dương, khoảng không vũ trụ và có lẽ là cả Nam cực. Rất nhiều Công ước quy định rằng, những vùng lãnh thổ trên không thể được sử dụng như là nơi chôn vùi rác thải và các nguồn tài nguyên của những vùng này phải được sử dụng vì mục đích chung của nhân loại[22]. Trong tương lai, những nguyên tắc này có thể dành được sự thích ứng trong việc bảo vệ và bảo tồn những giá trị thiết yếu của tự nhiên, môi trường và những cái mà thuộc về tất cả chúng ta như là những hệ sinh thái chủ yếu của hành tinh, sự đa dạng sinh học… Ví dụ, Công ước về tầng Ôzôn (1985) có quy định về việc ngăn chặn những tác động bất lợi này bởi những biến đổi về khí hậu có tác động bất lợi đáng kể đến sức khoẻ của con người hoặc đến cấu tạo địa chất, đến sự thích nghi và sản lượng của hệ sinh thái tự nhiên hay đối với tài nguyên thiên nhiên có ích đối với loài người”[23]. Đoạn 3, lời mở đầu Công ước về đa dạng sinh học (1992) quy định rằng: việc bảo tồn sự đa dạng sinh học là “mối quan tâm chung của nhân loại”. Tương tự, Công ước Khung về biến đổi khí hậu (1992) cũng ghi nhận: “những biến đổi khí hậu của trái đất và những tác động bất lợi của nó là mối quan tâm chung của nhân loại”.

Dẫu rằng có một “bước lùi” giữa khái niệm “mối quan tâm chung” so với khái niệm “di sản chung” thì những khái niệm này đều đề cập đến lợi ích của cộng đồng quốc tế trong việc bảo vệ môi trường. Trong Vụ Các vụ thử vũ khí hạt nhân (Australiavà New Zealand kiện Pháp, 1974 ), Australia cho rằng:

“[…] có một lợi ích chung giữa tất cả các  quốc gia, một quyền chung của tất cả các quốc gia, là quyền được bảo vệ những quyền về môi trường quan trọng và trong trường hợp những quyền của cộng đồng quốc tế thì việc thử vũ khí trong khí quyển sẽ không được tiến hành”[24].

3.5 Nghĩa vụ hợp tác để giải quyết những vấn đề môi trường xuyên biên giới

Nghĩa vụ hợp tác giữa các quốc gia đã được thừa nhận trong luật quốc tế, ví dụ như Chương IX của Hiến chương Liên hợp quốc và Tuyên bố năm 1970 về các nguyên tắc của luật quốc tế. Ở cấp độ song phương, khu vực và nhiều khi là ở cấp độ toàn cầu, nghĩa vụ hợp tác quốc tế để giải quyết các vấn đề môi trường xuyên biên giới đặt ra hàng loạt các trách nhiệm đối với quốc gia như trách nhiệm thông tin trước, tư vấn, đàm phán; thực hiện các biện pháp phòng ngừa biến đổi khí hậu và hợp tác để chuẩn bị đối phó với những biến đổi khí hậu; xây dựng những kế hoạch tổng thể đối với những vùng và những nguồn tài nguyên đặc biệt có nguy cơ[25]

Đã có một sự thừa nhận chung về mặt quan điểm là giữa các quốc gia có nghĩa vụ chung nhưng khác biệt trong việc bảo vệ môi trường, trong đó, các quốc gia công nghiệp phải giúp đỡ các quốc gia đang phát triển trong việc bảo vệ môi trường toàn cầu[26]. Sự trợ giúp đó thể là về tài chính, chuyển giao kỹ thuật về môi trường và hợp tác thông qua các tổ chức quốc tế. Có hai cơ sở hợp lí cho sự khác biệt này. Trước hết, điều đã được nhận thấy rằng một lượng lớn khí thải nhà kính toàn cầu là bắt nguồn từ các quốc gia công nghiệp, do vậy, họ phải gánh trách nhiệm chính trong việc chống biến đổi khí hậu. Thứ hai, các quốc gia đang phát triển cần phải được tiếp cận với những nguồn tài nguyên và kỹ thuật để có thể phát triển bền vững. Việc thiết lập Chương trình môi trường toàn cầu (GEF)- một dự án hợp tác giữa ngân hàng thế giới (WB), UNEP và UNDP từ năm 1991 đến nay- có thể xem như là những bước đi chủ yếu đầu tiên trong việc thực hiện những nghĩa vụ này.

3.6 Nghĩa vụ và trách nhiệm pháp lí của quốc gia

Sự cấp thiết của các nghĩa vụ bắt nguồn từ những nguyên tắc đã đề cập ở trên như là “nguyên tắc phòng ngừa”, “nguyên tắc công bằng”, nguyên tắc bảo vệ lợi chung của cộng đồng và di sản chung của nhân loại… Theo đó, các quốc gia có trách nhiệm không tiến hành những biện pháp hoặc thực hiện những chính sách không phù hợp với những nghĩa vụ quốc tế của mình. Về cơ bản, nguyên tắc này trước tiên và trước hết cấm những nguyên nhân gây thiệt hại đáng kể đến môi trường của quốc gia khác[27]. Trong luật quốc tế hiện đại, việc cấm này mở rộng tới những vùng lãnh thổ quốc tế nằm ngoài quyền tài phán quốc gia như biển cả, đáy đại dương, khoảng không vũ trụ. Nghĩa vụ này dẫn đến hệ quả là, một quốc gia thực hiện hành vi gây thiệt hại cho môi trường của chính mình hay môi trường của quốc gia láng giềng và của cộng đồng quốc tế sẽ phải chấm dứt những hành vi bị cho là vi phạm hay không phù hợp với những nghĩa vụ quốc tế của mình và tiến hành sửa chữa, khắc phục hoặc bồi thường những thiệt hại gây ra.

Về nguyên tắc, việc khắc phục thiệt hại là khôi phục lại hiện trạng trước đây hoặc nếu không thể khôi phục lại được thì phải bồi thường bằng tiền hoặc hiện vật đối với những thiệt hại hay tổn thất đã gây ra. Trong lĩnh vực môi trường, khía cạnh thứ hai của nguyên tắc này được đề cập đến như là “nguyên tắc người gây ô nhiễm phải bồi thường – (PPP)” hoặc là “nguyên tắc bồi thường cho những nạn nhân của thiệt hại môi trường”[28]. Cũng phải lưu ý rằng, nguyên tắc “PPP” có phạm vi rộng hơn bởi vì nó cũng bao hàm cả việc quốc tế hoá những chi phí về môi trường trong giá cả của hàng hoá, dịch vụ và sự chuyển giao tiếp theo các chi phí khắc phục đó từ nhà nước tới người gây ô nhiễm.

Từ năm 1949, chủ đề về trách nhiệm quốc gia đã được đặt ra trong lịch trình làm việc của ILC, nhưng cho đến nay, một Công ước liên quan đến trách nhiệm quốc gia vẫn chưa được ký kết. Tuy nhiên, tại Điều 19 “Các điều khoản dự thảo về trách nhiệm quốc gia”, ILC có chỉ ra “một sự vi phạm nghiêm trọng nghĩa vụ quốc tế thiết yếu đối với việc bảo vệ và bảo tồn môi trường của loài người ví dụ như: gây ô nhiêm nghiêm trọng không khí hay biển” là hành vi vi phạm luật quốc tế[29]. Tương tự, Tuyên bố Stockholm (1972, nguyên tắc 22) và Tuyên bố Rio (1992, nguyên tắc 13) cũng đã chỉ ra nội dung thực chất của vấn đề này và kêu gọi các quốc gia cần phải quan tâm hơn nữa tới sự phát triển của luật quốc tế liên quan đến trách nhiệm pháp lí và bồi thường những thiệt hại về môi trường bên ngoài lãnh thổ quốc gia.

Xem thêm post về Trách nhiệm pháp lý quốc tế của quốc gia.

Kết luận

Về tổng thể, các thành phần của môi trường có mối quan hệ gắn bó với nhau trong một chỉnh thể thống nhất để tạo thành môi trường sống cho con người. Do đó, trong lĩnh vực môi trường, việc thực hiện chủ quyền quốc gia về mặt đối nội (trong đó có việc ban hành các chính sách, pháp luật liên quan đến môi trường và thực hiện các hành vi tác động đến môi trường…) phải luôn phù hợp với các nguyên tắc và quy phạm luật quốc tế. Những phân tích trên đã cho thấy, trong luật quốc tế về môi trường (từ các điều ước quốc tế hay các văn bản “luật mềm” và cả các án lệ quốc tế đã được thừa nhận chung, áp dụng lặp đi lặp lại có tính chất như là tập quán), chủ quyền quốc gia bao gồm cả quyền và nghĩa vụ của quốc gia. Một mặt, trên cơ sở chủ quyền, các quốc gia có quyền tự do theo đuổi chính sách kinh tế và môi trường của mình, khai thác sử dụng và bảo tồn các tài nguyên thiên nhiên trong phạm vi lãnh thổ. Tuy nhiên, các quốc gia cũng có nghĩa vụ phải thực hiện các cam kết quốc tế về môi trường vì lợi ích của chính quốc gia, lợi ích của thế hệ mai sau và của cộng đồng. Chính điều này đã giới hạn sự tự do hành động của quốc gia dưới góc độ chủ quyền.

Trước những vấn đề môi trường toàn cầu hiện nay, nhận thức rõ vấn đề trên sẽ góp phần hạn chế những điểm còn chưa thống nhất về trách nhiệm của các quốc gia trong lĩnh vực môi trường để từ đó có những hành động thiết thực nhằm thực hiện có hiệu quả hơn nữa các cam kết quốc tế trong lĩnh vực này. Bên cạnh đó cũng phải thấy rằng, luật quốc tế về môi trường với những Tuyên bố, Chương trình hay Công ước Khung… là những văn bản chưa có tính ràng buộc cao về mặt pháp lý và đang nhanh chóng bị bỏ xa trước những vấn đề môi trường hiện nay. Điều này đòi hỏi “luật của con người phải được cải tiến để làm cho hành vi của con người phù hợp hơn với luật của tự nhiên vốn có tính toàn cầu và không thay đổi”[30]. Chủ quyền quốc gia (bao gồm chủ quyền đối với lãnh thổ)- với tính chất là cơ sở của các quyền và nghĩa vụ về môi trường- có thể vẫn là nguyên tắc cơ bản của luật môi trường quốc tế.

TS. Lê Thị Anh Đào

Khoa Pháp luật Quốc tế- Đại học Luật Hà Nội

—————————————————————————–

[1] Openhiem, 1912, p. 243-244

[2] Theo UNEP (Chương trình môi trường Liên hợp quốc) thống kê: đến năm 1991, số lượng điều ước quốc tế trong lĩnh vực môi trường đã đăng ký là 152 điều ước, so với giai đoan 1921- 1989 chỉ có 48 điều ước ký trước những năm 1970 được đăng ký.

[3] Nghị định thư này đã được sửa đổi vào các năm 1990; 1992; 1997 và 1999 tại các kỳ Hội nghị của các quốc gia thành viên.

[4]  Được sửa đổi vào tháng 3/1994 bao gồm các quy định về cấm hoàn toàn đối với việc xuất khẩu từ năm 1998.

[5] Ví dụ, Công ước về những vùng đất thấp (1971); Công ước về di sản thế giới (1972) và Công ước về thương mại quốc tế có liên quan đến những loài thực động vật hoang dã có nguy cơ (1973).

[6] Công ước Châu Phi (1968) về bảo vệ tự nhiên và tài nguyên thiên nhiên; Hiệp ước về hợp tác sông Amazon (1978) ; Thoả thuận ASEAN về bảo tồn tự nhiên và tài nguyên thiên nhiên (1985) và Nghị định thư về bảo vệ môi trường theo Hiệp ước Nam cực (1991).

[7] Ví dụ, Nghị quyết của UNEP (1978) về “Những nguyên tắc dự thảo đối với hành vi trong lĩnh vực môi trường để hướng dẫn cho các quốc gia trong việc bảo tồn và sử dụng một cách hài hòa các nguồn tài nguyên thiên nhiên chung giữa hai hay nhiều quốc gia”.

[8] Xem Island of Palmas Case, 2 RIAA (1949), P.289-299

[9] Xem D. J. Harris, Cases and Materials on international Law, London, Sweet & Maxwell (1991) p.245

[10] Xem ICJ Reports 1949, p.22.   [11] Xem ICJ Reports 1949, p.22

[12] Xem, International Law Report (1957), p.98.   [13] Xem ILR (1957), tr.120

[14] Xem ICJ Reports (1970), tr.42 hoặc http://www.unhcr.org/refworld/docid/402391b04.html %5Baccessed 17 September 2010]

[15] Xem, Công ước IAEA về cảnh báo sớm tai nạn hạt nhân (1986); Công ước về trợ giúp trong trường hợp tai nạn hạt nhân hoặc là trường hợp khẩn cấp do phóng xạ (1986); Công ước của Liên hợp quốc về những tác động xuyên biên giới của những tai nạn công nghiệp (1992); Công ước Bắc Âu về bảo vệ môi trường (1976); và Dự thảo của ILC về trách nhiệm quốc gia do thực hiện hành vi mà luật quốc tế không cấm…

[16]  Đoạn 1, Tuyên bố của UN (1962) về chủ quyền vĩnh viễn đối với tài nguyên thiên nhiên và Điều 1 Tuyên bố về  về quyền con người (1948) ; Nguyên tắc 21 Tuyên bố Stockholm; Nguyên tắc 2 Tuyên bố Rio và Điều 3 Công ước về đa dạng sinh học.

[17] Điều 30 Công ước về đa dạng sinh học và Tuyên bố Stockholm, Tuyên bố Rio.

[18] Xem, nguyên tắc 9 đề xuất của nhóm chuyên gia Ủy ban Bruntland

[19] Xem Điều 83.1 Công ước luật biển (1982) và điều 11 Công ước  về chống sa mạc hoá (1994) hoặc một số án lệ như phán quyết của ICJ trong vụ thềm lục địa giữa Tusnia/Libya, ICJ Reports 1981, p.3 và trong vụ thềm lục địa giữa Lybia/Malta (ICJ Reports 1981.p.13)

[20]  Xem Công ước ECE (1991) về đánh giá tác động môi trường trong phạm vi liên quan đến các hoạt động xuyên biên giới, Espoo (Finland)

[21] Nguyên tắc 3 “Những nguyên tắc dự thảo của UNEP về ứng xử đối với nguồn tài nguyên thiên nhiên chung” và Điều 10- 12 “Những nguyên tắc chung liên quan đến nguồn tài nguyên thiên nhiên và môi trường” do nhóm chuyên gia về luật môi trường của Ủy ban Bruntland đưa ra.

[22] Xem Điều 4 Công ước về mặt trăng (1979) và Điều 140 Công ước luật biển 1982

[23] Điều 1.15 Công ước về bảo vệ tầng ôzôn

[24] Xem, Dixon and Mc Corquodale (1991) p. 454-455

[25] Xem Điều 3.3, 3.4 và 4.1 (e) Công ước về biến đổi khí hậu (1992)

[26] Xem, ví dụ Công ước Vienna về bảo vệ tầng ôzôn ngày 22/3/1985 có hiệu lực ngày 22/9/1988; Nghị định thư Montreal (1995) và văn bản bổ sung London (1990), Copenhaghen (1992) và các Công ước về biến đổi khí hậu và đa dạng sinh học. Ví dụ như,  Điều 4 Công ước Khung về biến đổi khí hậu (1992) quy định rằng, mức độ mà các quốc gia đang phát triển sẽ phải thực thi một cách có hiệu quả các cam kết của mình theo Công ước sẽ phụ thuộc vào những hỗ trợ về tài chính và kỹ thuật của các quốc gia công nghiệp.

[27] Trong luật quốc tế trước đây, quốc gia bị thiệt hại phải đáp ứng được yêu cầu rất khắt khe trước khi có thể yêu cầu một quốc gia khác phải chịu trách nhiệm về thiệt hại xuyên biên giới. Ví dụ, trong vụ Trail Smelter, trọng tài quốc tế đã đề cập tới “bằng chứng rõ ràng và thuyết phục của thiệt hại đáng kể”.

[28] Xem, Khuyến nghị OECD, 14 ILM (1975), tr. 234 và 28 ILM (1989), tr.1230 và gần đây là Công ước của Hội đồng Châu Âu về trách nhiệm dân sự đối với thiệt hại do thực hiện các hành vi nguy hiểm với môi trường (Lugano, 1993). Trong đó, nguyên tắc “PPP” đặc biệt nhấn mạnh đến mối quan hệ giữa chính quyền công của quốc gia và người gây ô nhiễm trong phạm vi quốc gia đó.  Nguyên tắc  13 và 16 Tuyên bố Rio cũng đề cập đến vấn đề này.

[29] Điều 19.3 (d) “Các điều khoản dự thảo về trách nhiệm quốc gia”, ILC Yearbook 1980. Vol. 2,  p. 30, 34 và 1995. Vol. 2,  p. 24, 25.

[30] Xem, Ủy ban quốc tế về môi trường và phát triển (1987:330). Nguyên tắc 27, Tuyên bố Rio về môi trường và phát triển và Chương trình 21 của UN về môi trường và phát triển

Trả lời

Mời bạn điền thông tin vào ô dưới đây hoặc kích vào một biểu tượng để đăng nhập:

WordPress.com Logo

Bạn đang bình luận bằng tài khoản WordPress.com Đăng xuất /  Thay đổi )

Google photo

Bạn đang bình luận bằng tài khoản Google Đăng xuất /  Thay đổi )

Twitter picture

Bạn đang bình luận bằng tài khoản Twitter Đăng xuất /  Thay đổi )

Facebook photo

Bạn đang bình luận bằng tài khoản Facebook Đăng xuất /  Thay đổi )

Connecting to %s

Create a website or blog at WordPress.com

Up ↑

%d bloggers like this: