[65] Hòa giải thành công trong phân định biển giữa Australia và Timor Leste

Bối cảnh – Hòa giải bắt buộc theo UNCLOS – Cơ cấu và chức năng của Ủy ban Hòa giải theo Phụ lục V UNCLOS – Phản đối thẩm quyền của Ủy ban Hòa giải – Tiến trình hòa giải giữa Timor Leste và Australia

Ngày 06 tháng 03 năm 2018, tại Trụ sở Liên hợp quốc ở New York, thỏa thuận phân định biển đã được ký kết giữa Australia và Timor Leste. Thỏa thuận này là kết quả của một tiến trình pháp lý và ngoại giao phức tạp giữa hai nước từ năm 2013 đến nay, liên quan đến một vụ kiện tại Tòa án Công lý Quốc tế (ICJ), hai vụ kiện trọng tài và một vụ việc liên quan đến Hòa giải theo Phụ lục V của Công ước Luật Biển năm 1982 (UNCLOS).

Hiệp định Hoạch định ranh giới trên Biển Timor giữa Timor Leste và Australia năm 2018 (bản gốc tiếng Anh tại đây; nguồn bản đồ minh họa bên dưới).

Bối cảnh

Timor Leste và Australia có bờ biển đối diện nay với khoảng cách bờ biển hai nước khoảng 300 hải lý. Khoảng cách bờ biển như thế tạo ra một vùng biển chồng lấn đặc quyền kinh tế và thềm lục địa giữa hai nước. Trước khi có Thỏa thuận năm 2018, Australia và Timor Leste chưa tiến hành phân định biển. Vùng biển chồng lấn giữa hai nước được điều chỉnh bởi ba thỏa thuận: (1) Hiệp định về Biển Timor năm 2002, (2) Thỏa thuận về việc Sử dụng mỏ Sunrise và Troudadour năm 2003, và (3) Hiệp định về một số dàn xếp trên Biển Timor năm 2006.

Hiệp định năm 2002 xác lập Khu vực Phát triển Dầu khí Chung (JPDA) giữa hai nước nằm hoàn toàn ở vùng biển phía bên Timor Leste của đường cách đều giữa bờ biển hai nước. Với vị trí như thế, tỷ lệ lợi nhuận được chia là 90% cho Timor Leste và 10% cho Australia. Thỏa thuận năm 2003 để cùng khai thác mỏ khí gas Great Sunrise mà 20.1% nằm ở vùng JPDA. Hiệp định năm 2002 đã quy định rằng sản lượng khai thác ở bãi khí gas này sẽ được chia theo tỷ lệ 20.1% thuộc về JPDA và 79.9% thuộc về Australia. Thỏa thuận năm 2003 cụ thể hóa cơ chế khai thác và phân chi sản lượng trên. Hiệp định năm 2006 điều chỉnh tỷ lệ phân chia sản lượng của Thỏa thuận năm 2003, theo đó, sẽ phân chia sản lượng ở mức 50-50 giữa hai nước và có hiệu lực 50 năm hoặc đến 05 năm sau khi hoạt động khai thác chấm dứt. Điều đặc biệt là Điều 4 của Hiệp định năm 2006 quy định rằng việc phân định biển sẽ không được tiến hành bằng bất kỳ biện pháp lý, hay thông qua các tổ chức quốc tế hoặc bất kỳ cơ chế giải quyết tranh chấp nào khác.  Lưu ý rằng khu vực khai thác chung trong cả ba thỏa thuận trên đều nằm phía bên Timor Leste căn cứ theo đường cách đều bờ biển hai nước.

Ngày 23/04/2013, Timor Leste khởi kiện Australia ra tòa trọng tài theo quy định của Hiệp định năm 2002 để hủy bỏ Hiệp định năm 2006 dựa trên cở sở là Hiệp định này không được đàm phán một cách thiện chí giữa hai nước.[1] Ngày 17/12/2013 Timor Leste khởi kiện tiếp Australia ra Tòa ICJ sau khi cơ quan chức năng của Australia tịch thu các tài liệu tại văn phòng tại Australia của một trong các cố vấn pháp lý của Timor Leste.[2] Timor Leste cho rằng trong số các tài liệu tịch thu có tài liệu và thông tin trao đổi giữa Chính phủ nước này và các cố vấn pháp lý liên quan đến vụ kiện trọng tài nêu trên. Đến năm 2015 Timor Leste rút lại vụ kiện tại Tòa ICJ sau khi Australia trả lại tài liệu bị tịch thu và ngầm thừa nhận hành vi sai phạm của mình. Ngày 15/9/2015 Timor Leste tiếp tục khởi kiện Australia ra tòa trọng tài theo quy định của Hiệp định năm 2002; nội dung vụ kiện không được công bố.[3] Ngày 11/04/2016, Timor Leste viện dẫn Điều 298 UNCLOS để kích hoạt thủ tục hòa giải theo Phụ lục V của UNCLOS nhằm giải quyết vấn đề phân định biển giữa hai nước.[4] Lý do Timor Leste sử dụng thủ tục hòa giải là do căn cứ vào Điều 4 của Hiệp định năm 2006 Australia từ chối đàm phán phân định biển cho đến khi Hiệp định năm 2006 hết hiệu lực, tức là đến sau năm 2056. Thủ tục hòa giải cũng là thủ tục duy nhất mà Timor Leste có thể sử dụng, do biện pháp tòa án hay trọng tài đã bị Australia vô hiệu quá bằng một tuyên bố dựa trên Điều 298 UNCLOS vào năm 2002. Đây là lần đầu tiên thủ tục hòa giải của UNCLOS được sử dụng và đưa đến kết quả thành công là giúp hai nước đạt được thỏa thuận phân định biển cuối cùng vào ngày 06/03/2018 vừa qua. Trong quá trình tham gia vào tiến trình hòa giả, năm 2017 Timor Leste và Australia đồng ý rút vụ kiện trọng tài mà Timor Leste khởi kiện năm 2013.

Hòa giải bắt buộc theo Phụ lục V UNCLOS

UNCLOS có một số các quy định liên quan đến việc sử dụng biện pháp hòa giải để giải quyết tranh chấp giữa các quốc gia thành viên Công ước. Hòa giải theo quy định của UNCLOS được chia thành hòa giải tự nguyện và hòa giải bắt buộc. Hòa giải tự nguyện yêu cầu phải có sự đồng ý của các bên tranh chấp, trong khi hòa giải bắt buộc có thể tiến hành khi một bên đơn phương yêu cầu sử dụng. Hòa giải tự nguyên được quy định tại Điều 284, theo đó một bên trong tranh chấp có thể mời bên còn lại giải quyết tranh chấp giữa họ bằng hòa giải, nhưng hòa giải sẽ không thể tiến hành nếu bên còn lại đó không đồng ý. Hòa giải bắt buộc được quy định ở các Điều 297 và 298.

Điều 297 quy định về giải quyết tranh chấp trong vùng biển thuộc quyền chủ quyền và quyền tài phán của quốc gia ven biển, cụ thể là vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa. Điều 297 loại trừ các tranh chấp liên quan đến nghiên cứu khoa học biển, đánh bắt cá ra khỏi phạm vi giải quyết tranh chấp bằng các tòa án và trọng tài bắt buộc được trù định ở Mục II Phần XV. Nói cách khác, hai dạng tranh chấp trên không thể được mang ra xét xử theo yêu cầu đơn phương của một bên tranh chấp. Để cân bằng lại việc loại trừ hai dạng tranh chấp này, Điều 297 quy định về hòa giải bắt buộc nếu các bên không thể tự giải quyết tranh chấp với nhau được. Theo đó Điều 297(2)(b) quy định về hòa giải bắt buộc đối với tranh chấp liên quan đến nghiên cứu khoa học trong vùng biển thuộc quyền tài phán của quốc gia ven biển (vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa); Điều 297(3)(b) quy định về hòa giải bắt buộc đối với tranh chấp liên quan đến đánh bắt cá.

Điều 298 cho phép quốc gia thành viên được phép lựa chọn để loại trừ ba dạng tranh chấp khỏi phạm vi giải quyết tranh chấp bằng các tòa án và trọng tài bắt buộc được trù định ở Mục II Phần XV, cụ thể gồm tranh chấp phân định biển, vịnh và danh nghĩa lịch sử, tranh chấp về hoạt động quân sự và thực thi pháp luật, và tranh chấp mà Hội đồng Bảo an Liên hợp quốc đang xem xét. Khác với Điều 297, ba dạng tranh chấp này không đương nhiên loại trừ mà chỉ có thể loại trừ khi có tuyên bố của quốc gia thành viên. Australia đã ra tuyên bố loại trừ tranh chấp liên quan đến phân định biển, vịnh và danh nghĩa lịch sử vào năm 2002. Cũng nói thêm là năm 2006 Trung Quốc cũng có tuyên bố loại trừ cả ba dạng tranh chấp trên. Để cân bằng lại việc loại trừ trên, Điều 298(1)(a)(i) và (ii) quy định rằng: “khi một tranh chấp phát sinh sau khi Công ước có hiệu lực và không thể đạt được giải pháp trong một thời gian hợp lý bằng đàm phán, theo yêu cầu của bất kỳ bên tranh chấp nào, [quốc gia đưa ra tuyên bố loại trừ] phải chấp nhận đệ trình tranh chấp theo thủ tục hòa giải tại Phụ lục V.” Như vậy, quốc gia đưa ra tuyên bố loại trừ theo Điều 298 bắt buộc phải chấp nhận hòa giải theo Phụ lục V khi có yêu cầu đơn phương từ bên tranh chấp khác trong tranh chấp về phân định biển, vịnh hay danh nghĩa lịch sử. Có hai điều kiện phải thỏa mãn:

• Tranh chấp phải phát sinh sau khi Công ước có hiệu lực; và
• Các bên tranh chấp không thể đạt được thỏa thuận trong thời gian hợp lý bằng đàm phán.

Cơ cấu và chức năng của Ủy ban Hòa giải theo Phụ lục V UNCLOS

Ủy ban Hòa giải gồm năm thành viên, mỗi bên chỉ định hai thành viên, thành viên thứ năm sẽ là Chủ tịch của Ủy ban Hòa giải sẽ do bốn thành viên chỉ định.[5] Trong vụ việc này, Timor Leste chỉ định cựu thẩm phán Tòa ICJ Abdul Koroma (người Sierra Leone) và thẩm phán Tòa ITLOS Rudiger Wolfrum (người Đức). Australia chỉ định cựu Giám đốc phụ trách các vấn đề pháp lý và đối ngoại của Tổ chức Hàng hải Quốc tế (IMO) Rosalie Balkin (người Australia) và nguyên giáo sư Đại học Otawa Donal McRae (người Canada và New Zealand). Chủ tịch của Ủy ban là Đại sứ Taksoe-Jensen (người Đan Mạch).[6] Tòa Trọng tài Thường trực (PCA) được chọn làm ban thư ký cho Ủy ban Hòa giải.[7]

Chức năng của Ủy ban là lắng nghe quan điểm của các bên, đánh giá các yêu sách và phản đối của các bên, đưa ra các đề xuất nhằm đạt được một giải pháp được các bên chấp nhận.[8] Sau khi lắng nghe và xem xét quan điểm của các bên, Ủy ban Hòa giải sẽ đưa ra báo cáo ghi nhận thỏa thuận mà các bên đạt được, hoặc nếu các bên không đạt được thỏa thuận, báo cáo sẽ đưa ra các kết luận của Ủy ban về các khía cạnh pháp lý và bằng chứng liên quan đến vụ việc và đề xuất của Ủy ban.[9] Báo cáo và nội dung của báo cáo không có hiệu lực ràng buộc với các bên.[10] Không giống với chức năng của tòa án hay trọng tài, Ủy ban Hòa giải đóng vai trò hỗ trợ để các bên có thể đi đến một giải pháp chung mà không áp đặt một phán quyết ràng buộc lên các bên.

Australia phản đối thẩm quyền của Ủy ban Hòa giải

Ngay sau khi Uỷ ban Hòa giải được thành lập, Australia đã nộp phản đối thẩm quyền của mình. Ủy ban Hòa giải đã đưa ra Quyết định về thẩm quyền bác bỏ phản đối của Australia.[11] Dưới đây là một số lập luận quan trọng của Australia và kết luận của Ủy ban Hòa giải.

Thứ nhất, Australia cho rằng Điều 4 Hiệp định năm 2006 ghi nhận thỏa thuận của hai nước sẽ hoãn việc giải quyết phân định biển trong giai đoạn Hiệp định này có hiệu lực, do đó, theo Điều 281 UNCLOS đã loại trừ mọi biện pháp nhằm giải quyết tranh chấp phân định biển giữa hai nước, bao gồm cả thủ tục hòa giải theo UNCLOS. Theo Ủy ban Hòa giải, mặc dù Điều 4 của Hiệp định năm 2006 cho thấy hai nước cam kết không sử dụng bất kỳ biện pháp nào để phân định biển trong giai đoạn Hiệp định còn hiệu lực, nhưng để loại trừ thẩm quyền của Ủy ban Hòa giải, Điều 281 quy định rằng các bên cần phải đạt được thỏa thuận “nhằm tìm kiếm giải pháp cho tranh chấp bằng một biện pháp hòa bình mà các bên lựa chọn”. Hiệp định năm 2006 không thể được xem là một thỏa thuận tìm kiến giải pháp được.[12] Ngược lại, Hiệp định này hướng đến tạm thời không giải quyết vấn đề phân định biển trong giai đoạn Hiệp định còn hiệu lực. Ủy ban Hòa giải cho rằng một thỏa thuận nhằm không tìm kiếm giải pháp giải quyết tranh chấp không thể được xem là một biện pháp giải quyết tranh chấp mà các bên lựa chọn như quy định ở Điều 281.[13]

Thứ hai, Australia cho rằng theo Điều 298(1)(a)(i) thủ tục hòa giải để giải quyết tranh chấp phân định biển chỉ có thể được áp dụng với những tranh chấp phát sinh sau ngày Công ước có hiệu lực giữa các bên tranh chấp. UNCLOS có hiệu lực giữa Australia và Timor Leste vào năm 2013 khi Timor Leste gia nhập Công ước, trong khi tranh chấp phân định biển giữa hai nước đã phát sinh từ trước đó với bằng chứng là việc ký kết ba thỏa thuận năm 2002, 2003 và 2006 để xây dựng một số dàn xếp tạm thời khi chưa phân định biển giữa hai nước. Ủy ban Hòa giải bác bỏ lập luận này của Australia. Ủy ban cho rằng Điều 298(1)(a)(i) quy định “các tranh chấp phát sinh sau khi Công ước có hiệu lực” cần được hiểu là ngày mà Công ước bắt đầu có hiệu lực vào ngày 16 tháng 11 năm 1994, mà không phải là ngày bắt đầu có hiệu lực giữa các bên tranh chấp.[14] Lịch sử đàm phán điều khoản này cũng xác nhận cách giải thích trên.[15] Tại Hội nghị Luật Biển lần thứ ba (1973 – 1982), Israel đã đề xuất ghi nhận rõ là Điều 298(1)(a)(i) sẽ loại trừ các tranh chấp phát sinh trước ngày Công ước có hiệu lực giữa tất cả các bên tranh chấp. Đề xuất này sau đó đã không được chấp nhận.

Thứ ba, Australia cũng dựa vào Điều 298(1)(a)(i) để cho rằng Ủy ban Hòa giải không có thẩm quyền vì hai nước chưa tiến hành đàm phán phân định biển. Điều 298(1)(a)(i) quy định thủ tục hòa giải chỉ được áp dụng khi “không có bất kỳ thỏa thuận nào đạt được thông qua đàm phán giữa các bên trong thời gian hợp lý”. Theo Ủy ban Hòa giải, quy định trên không thể được hiểu là đàm phán nhất thiết phải đã được tiến hành trước khi một bên có thể viện dẫn thủ tục hòa giải. Bởi lẽ, cách giải thích như thế sẽ trao cho một bên quyền phủ quyết thủ tục hòa giải khi từ chối đàm phán với bên còn lại. Thực tế, Australia và Timor Leste đã tiến hành đàm phán phân định biển, mà kết quả là các thỏa thuận năm 2002, 2003 và 2006 và sau đó Timor Leste đã tiếp tục kêu gọi Australia đàm phán phân định biển nhưng bị Australia từ chối.

Tiến trình hòa giải phân định biển giữa Timor Leste và Australia

Ủy ban Hòa giải có chức năng phải lắng nghe quan điểm của các bên, đưa ra đánh giá và đề xuất nhằm hỗ trợ các bên đạt được thỏa thuận. Trong vụ việc này, có thể thấy Ủy ban Hòa giải đã hoàn thành xuất sắc nhiệm vụ. Thành công của Ủy ban Hòa giải có thể do cả Timor Leste và Australia đều rất thiện chí và thể hiện tinh thần hợp tác nhằm cùng đạt được thỏa thuận mà hai bên có thể chấp nhận được. Đây là điều mà không phải vụ việc nào cũng có được. Một phần nằm ở tiến trình đối thoại mà Ủy ban Hòa giải đã xây dựng; tiến trình đó bao gồm các chuỗi đối thoại liên tục, vừa đồng thời cả hai bên vừa riêng từng bên, vừa bảo đảm bí mật để tạo môi trường thuận lợi cho trao đổi thiện chí giữa hai bên.

Timor Leste khởi động thủ tục hòa giải vào tháng 04 năm 2016, đến ngày 25/6/2016 Ủy ban Hòa giải gồm năm thành viên chính thức đi vào hoạt động. Ngày 19/9/2016 Ủy ban Hòa giải ra quyết định về thẩm quyền của mình và chính thức đảm nhận vai trò hòa giải các vấn đề thực chất trong tranh chấp phân định biển giữa Timor Leste và Australia. Thông qua các buổi đối thoại mật được thiết kế nhằm tăng cường lòng tin giữa các bên vào tháng 10/2016 tại Singapore, các bên đã đạt được một thỏa thuận trọn gói các biện pháp xây dựng lòng tin (“an integrated package of confidence-building measures”). Theo đó, Ủy ban Hòa giải đã giúp các bên giải quyết được vấn đề tranh chấp quan trọng đầu tiên giữa hai nước: việc hủy bỏ Hiệp định năm 2006 và đình chỉ sau đó rút hai vụ kiện trọng tài mà Timor Leste đã khởi động năm 2013 và 2015. Ngày 09/01/2017, Timor Leste, Australia và Ủy ban Hòa giải ra Thông cáo ba bên ghi nhận rằng hai bên đã đạt được gói giải pháp đầu tiên. Theo đó, hai nước đồng ý hủy bỏ Hiệp định năm 2006, thống nhất nhận thức chung xử lý các vấn đề sau khi Hiệp định được hủy bỏ, và cam kết tham gia thiện chí vào các cuộc đối thoại do Ủy ban Hòa giải tiến hành.[16] Ngày 10/01/2017, Timor Leste chính thức gửi thông báo hủy bỏ Hiệp định năm 2006 cho Australia.

Cuộc gặp thứ hai giữa hai bên được tổ chức vào ngày 16-20/01/2017 tại Singapore. Sau cuộc gặp, để tăng cường thiện chí và lòng tin, ngày 20/01/2017 Timor Leste cũng thông báo chính thức hủy bỏ hai vụ kiện trọng tài được nước này khởi động năm 2013 và 2015. Việc rút hai vụ kiện trọng tài là bước cuối cùng trong gói thỏa thuận xây dựng lòng tin mà các bên đạt được vào tháng 10/2016.[17] Tiếp đó, Thông cáo ba bên ngày 24/01/2017 xác nhận các bên đã bắt đầu tiến hành đối thoại về vấn đề phân định biển. Ủy ban Hòa giải đã gặp các bên để tìm hiểu quan điểm của hai bên về đường phân định biển mà từng bên mong muốn nhằm tìm kiếm những điểm có thể đạt được thỏa thuận trong các thảo luận tiếp theo.[18] Các cuộc gặp được Ủy ban Hòa giải kết hợp giữa gặp đồng thời cả hai bên và gặp riêng từng bên.

Cuộc gặp thứ ba diễn ra vào tháng 03/2017 tại Washington D.C.. Cuộc gặp thứ tư vào tháng 06/2017 tại Copenhagen. Thông cáo sau cuộc gặp thứ tư cho thấy Ủy ban Hòa giải tự tin các bên sẽ đạt được thỏa thuận dù còn nhiều bất đồng. Ủy ban cũng dự kiến các thảo luận thực chất sẽ kết thúc vào tháng 10/2017, sau đó, Ủy ban sẽ chuẩn bị báo cáo hòa giải của mình. Cuộc gặp thứ năm diễn ra vào tháng 7/2017 tại Singapore.

Cuộc gặp thứ sáu từ ngày 28/8 đến ngày 01/9/2017 tại Copenhagen. Theo thông cáo sau cuộc gặp, Timor Leste và Australia đã đạt được thỏa thuận về các vấn đề cơ bản liên quan đến phân định biển giữa hai nước. Đây là một thỏa thuận trọn gói, bao gồm một đường phân định biển, quy chế pháp lý của mỏ khí gas Greater Sunrise, thành lập một cơ chế đặc biệt cho mỏ này, định hướng phát triển tài nguyên và chia sẽ lợi nhuận khai thác được. Hai bên và Ủy ban Hòa giải sẽ tiếp tục thảo luận và dự thảo thỏa thuận cuối cùng, xem xét một số vấn đề còn khác biệt và cần cụ thể hóa.

Tại cuộc gặp thứ bảy vào tháng 10/2017 tại La Hay, hai bên đã thống nhất được văn bản điều ước cho thỏa thuận đạt được tại cuộc gặp thứ sáu tại Copenhagen. Hai bên bắt đầu tiếp hành các thủ tục nội bộ theo quy định của từng nước để đi đến ký kết thỏa thuận phân định biển.[19] Hai bên sẽ tiếp tục tham vấn với các nhà đầu tư để cụ thể hóa quy chế pháp lý và định hướng khai thác tại mỏ khí gas Greater Sunrise. Cuộc gặp thứ tám vào tháng 11/2017 và thứ chín vào tháng 12/2017 tại La Hay tiếp tục thảo luận về vấn đề trên. Song song với các cuộc gặp giữa hai bên và Ủy ban Hòa giải, các cuộc gặp tham vấn với các nhà đầu tư cũng được tiến hành liên tục. Cuộc gặp thứ chính vào ngày 25/01/2018 là cuộc gặp cuối cùng, các bên thống nhất các vấn đề liên quan đến định hướng phát triển mỏ khí gas Greater Sunrise và thống nhất các vấn đề liên quan đến lễ ký kết hiệp định phân định biển. Để đánh dấu mốc lịch sử này và cũng nhằm tăng cường hiểu biết về vai trò của biện pháp hòa giải theo UNCLOS, với sự đồng ý của Tổng thư ký Liên hợp quốc, Timor Leste và Australia đã tiến hành ký kết hiệp định phân định biển tại Trụ sở của Liên hợp quốc ngày 06 tháng 03 năm 2018.

Trần H. D. Minh

———————————————————————

[1] https://pcacases.com/web/view/37

[2] http://www.icj-cij.org/en/case/156

[3] https://www.pcacases.com/web/view/141

[4] https://www.pcacases.com/web/view/132

[5] UNCLOS, Phụ lục V, Điều 3.

[6] PCA, Press Release No. 1, xem tại https://www.pcacases.com/web/sendAttach/1813

[7] Như trên.

[8] UNCLOS, Phụ lục V, Điều 6.   [9] Như trên, Điều 7(1).   [10] Như trên, Điều 7(2).

[11] Ủy ban Hòa giải, Quyết định về Phản đối thẩm quyền của Australia, ngày 19 tháng 9 năm 2016.

[12] Như trên, đoạn 62.   [13] Như trên, đoạn 64.   [14] Như trên, đoạn 74.   [15] Như trên, đoạn 75.

[16] Thông cáo ba bên (Trilateral Joint Statement) ngày 09/01/2017, xem tại https://www.pcacases.com/web/sendAttach/2049

[17] Thông cáo ba bên (Trilateral Joint Statement) ngày 24/01/2017, xem tại https://www.pcacases.com/web/sendAttach/2053   [18] Như trên.

[19] Thông cáo số 10 ngày 15/10/2017, xem tại https://www.pcacases.com/web/sendAttach/2240