Đây là bài viết chuyên ngành duy nhất thảo luận sâu và khá toàn diện về một trong hai vấn đề quan trọng còn gây tranh cãi liên quan đến quy chế pháp lý của thềm lục địa hiện nay – quy chế pháp lý của vùng thềm lục địa mở rộng chưa xác lập ranh giới ngoài. Đây là vấn đề có liên quan đến Việt Nam do Việt Nam hiện có hai vùng thềm lục địa mở rộng ở phía bắc và phía nam Biển Đông chưa xác lập được ranh giới ngoài. Hơn nữa, một số lô dầu khí ở phía nam Biển Đông của Việt Nam nằm bên ngoài phạm vi 200 hải lý (xem post này). Robin Churchill tư vấn rằng các quốc gia nên có đánh giá theo tiêu chí “sự không chắc chắn đáng kể” (significant uncertainty) trong Vụ Bangladesh/Myanmar để tự đánh giá rủi ro pháp lý trước khi tiến hành bất kỳ hoạt động có nguy cơ vi phạm vào quyền tự do biển cả của quốc gia khác hoặc quy chế di sản chung của nhân loại ở vùng đáy biển quốc tế. Đây là bài viết tập trung phần lớn vào việc đưa ra tư vấn về những gì có thể làm mà không vi phạm luật quốc tế hơn là những gì luật quốc tế cho phép làm.
Nguồn:Clive Schofield và Andi Arsana, (ANCORS). Hai vùng màu cam là hai vùng thềm lục địa mở rộng mà Việt Nam đệ trình lên CLCS nhưng theo quy định của CLCS thì Uỷ ban này sẽ không xem xét để đưa ra khuyến nghị do bị Trung Quốc và Philippines phản đối.
Lược dịch từ Robin Churchill, ‘The Exercise of Coastal State Rights on the Outer Continental Shelf pending Establishment of its Outer Limit’, in trong Jill Barrett and Richard Barnes, Law of the UNCLOS as a Living Treaty, BIICL, 2016, chương 5, tr. 137 – 163. Robin Churchill là một trong số những học giả và luật sư hàng đầu về luật biển quốc tế hiện nay.
Mở đầu
Điều 76 UNCLOS quy định thềm lục địa của quốc gia ven biển có thể mở rộng tối thiểu 200 hải lý và tối đa 350 hải lý tính từ đường cơ sở hoặc 100 hải lý tính từ đường đẳng sâu 2500 mét. Thềm lục địa của quốc gia ven biển vượt quá 200 hải lý sẽ chấm dứt tại bờ ngoài của rìa lục địa. Điều 76 có quy định chi tiết về cách thức xác định bờ ngoài của rìa lục địa. Nếu quốc gia ven biển mong muốn xác lập thềm lục địa mở rộng vượt quá 200 hải lý thì cần phải chuẩn bị hồ sơ đệ trình nộp lên Uỷ ban Ranh giới Thềm lục địa (Commission on the Limits of the Continental Shelf – CLCS). Uỷ ban sẽ xem xét và đưa ra khuyến nghị liệu ranh giới ngoài mà quốc gia ven biển đề xuất có phù hợp với Điều 76 hay không. Dựa trên khuyến nghị của Uỷ ban, quốc gia ven biển sẽ xác lập ranh giới ngoài của thềm lục địa mở rộng (hay còn gọi là thềm lục địa vượt quá 200 hải lý).
Tuy nhiên, thực tế thực hiện Điều 76 có nhiều bất cập. Uỷ ban nhận quá nhiều đệ trình từ các quốc gia và cần nhiều thời gian để có thể xem xét đưa ra khuyến nghị. Hơn nữa, theo quy định của chính Uỷ ban những đệ trình nào liên quan đến tranh chấp phân định biển hay tranh chấp lãnh thổ và biển khác thì sẽ không được xem xét cho đến khi có sự đồng ý từ tất cả các quốc gia trong tranh chấp. Những bất cập này dẫn đến việc sẽ có nhiều khu vực thềm lục địa mở rộng sẽ không có khuyến nghị từ Uỷ ban trong một thời gian dài, và kéo theo đó quốc gia không thể xác lập ranh giới ngoài của thềm lục địa. Tình huống này dẫn đến câu hỏi vậy các quốc gia có quyền gì trong những vùng đáy biển đó trong khi chờ có khuyến nghị? Robin Churchill cho rằng xem xét câu hỏi này theo sáu nhóm quyền liên quan đến thềm lục địa và chỉ ra những hoạt động nào có thể được thực hiện mà không vi phạm luật pháp quốc tế. Phần phân tích của Churchill chủ yếu không theo hướng chỉ ra quốc gia có quyền gì mà theo hướng quốc gia có thể làm gì mà không vi phạm luật.
Sáu nhóm quyền được xem xét cụ thể là: (1) thăm dò và khai thác tài nguyên khoáng sản, (2) khai thác tài nguyên sinh vật, (3) quy định liên quan đến xây dựng và vận hành đảo nhân tạo, công trình và cấu trúc nhân tạo, (4) cấp phép nghiên cứu khoa học biển, (5) quy định về lắp đặt cáp, ống ngầm, và (6) quy định về ô nhiễm.
Trước khi đi vào phân tích, Churchill (giống với nhiều học giả khác như Oude Elferink)[1] nhấn mạnh rằng quyền của quốc gia ven biển đối với thềm lục địa có tính chất đương nhiên – nói cách khác, đây là các quyền tự nhiên, mặc nhiên của quốc gia ven biển. Quyền của quốc gia ven biển đối với thềm lục địa mở rộng không phụ thuộc vào khuyến nghị của CLCS, hay việc đệ trình và tiến trình xem xét các đệ trình của CLCS. Điều 77(3) quy định quyền của quốc gia ven biển đối với thềm lục địa “không phụ thuộc vào việc chiếm đóng, hữu hiệu hay danh nghịa, hay bất kỳ tuyên bố công khai nào.” Toà án Luật Biển Quốc tế (ITLOS) trong vụ Bangladesh/Myanmar cụng khẳng định rằng quyền đối với thềm lục địa không phụ thuộc vào việc quốc gia ven biển xác lập ranh giới ngoài của thềm lục địa. Nói cách khác, dù có hay chưa có ranh giới ngoài, các quyền chủ quyền và quyền tài phán của quốc gia ven biển đối với thềm lục địa vẫn tồn tại. Vấn đề ở đây chỉ là quyền đó được áp dụng đến xa đến đâu khi chưa biết rõ ranh giới ngoài của thềm lục địa.
- Thăm dò và khai thác tài nguyên khoáng sản
Quốc gia ven biển có quyền chủ quyền trong việc thăm dò và khai thác tài nguyên tự nhiên của thềm lục địa, bao gồm tài nguyên khoáng sản. Nếu quốc gia ven biển tiến hành thăm dò và khai thác tài nguyên khoáng sản ở khu vực đáy biển mà nước này cho rằng nằm trong thềm lục địa mở rộng của mình khi chưa có khuyến nghị của CLCS thì sẽ dẫn đến hai tình huống. Nếu sau đó khuyến nghị của CLCS cũng xác nhận rằng vùng đáy biển đó nằm bên trong ranh giới ngoài của thềm lục địa thì quốc gia ven biển không vi phạm bất kỳ quy định nào. Ngược lại, nếu khuyến nghị của CLCS lại cho rằng khu vực đó nằm ngoài ranh giới ngoài, tức là nằm trong vùng đáy biển quốc tế, thì quốc gia ven biển đã vi phạm vào di sản chung của nhân loại theo Điều 137 của Công ước. Điều 137 quy định không một quốc gia nào được phép đơn phương khai thác khoáng sản ở vùng đáy biển quốc tế. Mọi hoạt động khai thác cần được sự cho phép của Cơ quan Quyền lực Đáy biển Quốc tế (International Seabed Authority – ISA). Như vậy ở đây quốc gia ven biển sẽ có rủi ro pháp lý.
Có hai lựa chọn cho quốc gia ven biển: không tiến hành bất kỳ hoạt động nào cho đến khi có khuyến nghị của CLCS, hoặc theo cách thức mạo hiểm hơn sẽ tiến hành hoạt động sau khi có đánh giá rủi ro cẩn trọng. Nếu theo lựa chọn thứ hai, Churchill đề xuất quốc gia ven biển nên xem xét và đánh giá nguy cơ pháp lý theo tiêu chí về “sự không chắc chắn đáng kể” (significant uncertainty) mà Toà ITLOS đã áp dụng trong vụ Bangladesh/Myanmar. Trong vụ này, mặc dù Bangladesh và Myanmar chưa có khuyến nghị từ CLCS và chưa xác lập ranh giới ngoài của thềm lục địa mở rộng nhưng Toà vẫn tiến hành phân định thềm lục địa mở rộng. Toà xem xét rằng không có “sự không chắc chắn đáng kể” nào về sự tồn tại của thềm lục địa mở rộng của hai nước do đó không cần chờ khuyến nghị của CLCS mà có thể tiến hành phân định ngay. Nói cách khác Toà khá chắc chắn và gần như không nghi ngờ rằng Bangladesh và Myanmar có thềm lục địa mở rộng. Churchill cho rằng các quốc gia muốn tiến hành hoạt động khai thác khoáng sản ở thềm lục địa mở rộng chưa có khuyến nghị của CLCS cần phải chắc chắn ở mức độ đáng kể rằng mình đã áp dụng đúng Điều 76 và xác định chính xác vị trí của ranh giới ngoài (theo nghĩa rằng nước này có thể chắc chắn rằng CLCS sẽ ủng hộ đường ranh giới mà mình đề xuất trong đệ trình). Đương nhiên ở đây cũng sẽ có rủi ro là quốc gia ven biển xác định không chính xác do kỹ thuật lạc hậu hoặc thiếu số liệu hoặc ranh giới để xuất bị tối ưu hoá theo ý chí chính trị.
Đề xuất thứ hai của Churchill là áp dụng tương tự quy chế pháp lý của vùng chồng lấn vào thềm lục địa mở rộng chưa xác lập ranh giới ngoài do hai vùng này có điểm tương tự nhau. Quy chế pháp lý của vùng chồng lấn thềm lục địa được quy định ở Điều 83(3) và giải thích trong phán quyết năm 2007 của vụ Guyana vs Suriname. Tuy nhiên nếu áp dụng tương tự Điều 83(3) thì phạm vi hoạt động sẽ hẹp hơn do nguy cơ vi phạm tăng cao hơn. Điều 83(3) theo Toà trọng tài trong vụ Guyana vs Suriname áp đặt nghĩa vụ không có hoạt động “dẫn đến thay đổi vật lý môi trường biển hay đáy biển”, theo đó các hoạt động thăm dò có thể được phép nhưng hoạt động khai thác sẽ bị cấm.
Liên quan đến thăm dò và khai thác tài nguyên khoáng sản, Churchill chỉ đưa ra các đề xuất nhầm giảm rủi ro pháp lý cho quốc gia ven biển chứ không khẳng định rõ ràng và trực tiếp các quốc gia có quyền gì. Ít nhất, ông cho rằng hoạt động thuần tuý thăm dò có thể được xem là ít rủi ro nhất.
- Khai thác tài nguyên sinh vật
Quyền chủ quyền của quốc gia ven biển đối với tài nguyên thiên nhiên mở rộng ra các tài nguyên sinh vật là các loài định cư ở đáy biển, ví dụ các loại giáp xác và san hô. Theo Churchill mọi hoạt động thăm dò và khai thác tài nguyên sinh vật ở vùng thềm lục địa mở rộng chưa có khuyến nghị của CLCS đều hợp pháp bất kể sau đó khu vực đáy biển đó có hay không có được xác định là thuộc thềm lục địa mở rộng của quốc gia ven biển hay không. Nếu khu vực đó được xem là thuộc thềm lục địa thì quốc gia ven biển chỉ đã và đang thực hiện quyền chủ quyền của mình. Nếu không thì quốc gia ven biển đang thăm dò và khai thác tài nguyên sinh vật theo quy chế tự do biển cả, cụ thể là tự do đánh bắt cá. Trong cả hai trường hợp hoạt động của quốc gia ven biển đều hợp pháp.
Vấn đề có thể gây tranh cãi là nếu quốc gia ven biển mong muốn áp dụng các biện pháp nhằm quản lý tài nguyên sinh vật trong khu vực liên quan đối với quốc gia khác, ví dụ như cấm quốc gia khác khai thác tài nguyên sinh vật ở khu vực mà quốc gia ven biển cho rằng nằm trong thềm lục địa mở rộng của mình. Đây sẽ là vi phạm luật pháp quốc tế nếu khu vực đó sau này được xác định là nằm bên ngoài thềm lục địa mở rộng của quốc gia ven biển, bởi vì khi đó quốc gia ven biển đã vi phạm quyền tự do đánh bắt cá ở biển cả của các quốc gia khác.
Đối với tài nguyên sinh vật, mọi hoạt động thăm dò và khai thác cho chính mình của quốc gia ven biển đều hợp pháp nhưng nếu có biện pháp áp dụng đối với quốc gia khác thì sẽ có rủi ro pháp lý. Trong trường hợp thứ hai, hai đề xuất ở phần trên liên quan đến thăm dò và khai thác tài nguyên khoáng sản sẽ cần được xem xét áp dụng.
- Quy định liên quan đến xây dựng và vận hành đảo, công trình và cấu trúc nhân tạo
Quốc gia ven biển có quyền tài phán trong việc xây dựng và vận hành đảo, công trình và cấu trúc nhân tạo. Churchill tách ra thành quyền tự mình xây dựng vận hành và quyền đặt ra quy định và cấp phép co quốc gia khác xây dựng và vận hành. Các quyền này lại được xem xét trong hai trường hợp là các đảo, công trình hay cấu trúc có hay không có liên quan đến hoạt động khai thác tài nguyên thiên nhiên. Tuỳ từng hành vi mà quốc gia ven biển thực hiện mà có đánh giá khác nhau. Quốc gia ven biển có hành vi thực hiện:
- Quyền tự xây dựng và vận hành các công trình nhân tạo không liên quan đến khai thác tài nguyên: không vi phạm vì có thể hoặc thuộc quyền tài phán trong thềm lục địa hoặc quyền tự do biển cả liên quan đến xây dựng, vận hành công trình nhân tạo.
- Quyền tự xây dựng và vận hành các công trình nhân tạo liên quan đến khai thác tài nguyên: có rủi ro pháp lý, cần đánh giá tương tự như mục 1 phía trên.
- Quyền đặt ra quy định và cấp phép cho các quốc gia khác xây dựng và vận hành các công trình nhân tạo không liên quan đến khai thác tài nguyên thiên nhiên: sẽ không vi phạm nếu nhằm mục đích bảo đảm các quốc gia khác không cản trở việc thực hiện các quyền trên thềm lục địa khi sau này khu vực đó được xác định là thuộc thềm lục địa mở rộng của quốc gia ven Ngược lại nếu khu vực đó thuộc vùng đáy biển quốc tế thì quốc gia ven biển đã vi phạm quyền tự do biển cả liên quan đến xây dựng và vận hành công trình nhân tạo.
- Quyền đặt ra quy định và cấp phép cho các quốc gia khác xây dựng và vận hành các công trình nhân tạo liên quan đến khai thác tài nguyên nghiên nhiên: Sẽ không vi phạm nếu sau này khu vực đó được xác định là thềm lục địa mở rộng của quốc gia ven biển. Nếu sau này khu vực đó được xác định là vùng đáy biển quốc tế thì quốc gia ven biển đã vi phạm vào thẩm quyền của ISA.
- Cấp phép nghiên cứu khoa học biển
Quốc gia ven biển có quyền tài phán trong việc quy định, cấp phép và tiến hành hoạt động nghiên cứu khoa học biển ở thềm lục địa. Điều 246(3) quy định trong hoàn cảnh bình thường, quốc gia ven biển phải cấp phép cho các hoặc động nghiên cứu khoa học vì mục đích hoà bình và nhằm tăng cường kiến thức khoa học về môi trường biển để mang lại lợi ích cho nhân loại. Trong một số trường hợp quốc gia ven biển có thể rút lại giấy phép này. Tuy nhiên đối với thềm lục địa mở rộng, quyền rút lại giấy phép bị thu hẹp đáng kể khi quốc gia ven biển chỉ có thể rút lại giấy phép đối với các hoạt động nằm trong những khu vực đáy biển mà nước này đã khoanh vùng trước đó nhằm mục đíc thăm dò và khai thác tài nguyên.
Nếu quốc gia ven biển chắc chắn rằng vùng đáy biển bên ngoài 200 hải lý thuộc về thềm lục địa mở rộng của mình khi có khuyến nghị của CLCS thì việc thực thi quyền tài phán trong lĩnh vực này sẽ phù hợp với quy định của Công ước. Ngược lại quốc gia ven biển có thể vi phạm vào quyền tự do nghiên cứu khoa học biển ở biển cả theo Điều 87 và 257 và ở vùng đáy biển quốc tế theo Điều 143 và 256. Ở đây các quốc gia nên có đánh giá rủi ro pháp lý như mục 1 ở trên.
- Quy định liên quan đến lắp đặt cáp, ống ngầm của quốc gia khác
Theo Điều 79(1) các quốc gia có quyền lắp đặt cáp, ống ngầm trên thềm lục địa của quốc gia ven biển. Điều 79(2) quy định quốc gia ven biển không được gây cản trở đối với việc lắp đặt và bảo trì các tuyến cáp và đường ống này, trừ “các biện pháp hợp lý” liên quan đến thăm dò và khai thác tài nguyên và ngăn ngừa ô nhiễm từ các đường ống. UNCLOS không quy định tiêu chí để xác định mức độ “hợp lý” của các biện pháp. Điều 79(3) quy định “hướng đi” của đường ống (không phải tuyến cáp) phải có sự đồng ý của quốc gia ven biển.
Đối với thềm lục địa mở rộng chưa được xác lập trên cơ sở khuyến nghị của CLCS thì các quốc gia cần xem xét đến tiêu chí về “sự không chắc chắn đáng kể” (significant uncertainty), được nêu ở mục 1 để quyết định việc có hay không áp dụng “các biện pháp hợp lý” và đòi hỏi “sự đồng ý” đối với hướng đi của đường ống. Nếu sau này khu vực biển có tuyến cáp và đường ống lại nằm ngoài thềm lục địa thì các biện pháp và đòi hỏi của quốc gia ven biển sẽ vi phạm quyền tự do lắp, đặt cáp, ống ngầm ở biển cả theo Điều 87 và 112.
- Quy định về ô nhiễm
Quốc gia có thể thực thi hai quyền tài phán liên quan đến ngăn ngừa ô nhiễm trên thềm lục địa. Thứ nhất, theo Điều 208 và 214 quốc gia ven biển có quyền và nghĩa vụ ban hành và thực thi quy định pháp luật để ngăn ngừa, giảm thiểu và kiểm soát ô nghiễm môi trường có nguồn gốc từ hoặc có liên quan đến hoạt động ở đáy biển trong phạm vi thẩm quyền của mình và các công trình nhân tạo trong thẩm quyền của mình. Đối với quyền tài phán này, do liên quan đến thăm dò, khai thác tài nguyên và công trình nhân tạo, quốc gia ven biển cần có đánh giá như ở mục 1 và mục 3 ở trên khi quyết định có hay không thực thi quyền tài phán này.
Thứ hai, theo Điều 210 và 216 quốc gia ven biển có quyền và nghĩa vụ ban hành và thực thi các quy định pháp luật để ngăn ngừ, giảm thiểu và kiểm soát ô nhiễm môi trường biển từ hoạt động xả thải. Đặc biệt quốc gia ven biển có thể cấp phép, đặt ra quy định và kiểm soát việc xả thải chất thải trên thềm lục địa và không có bất kỳ hoạt động xả thải nào được phép mà không có sự chấp thuận trước đó rõ ràng của quốc gia ven biển (Điều 210(5)). Nếu quốc gia ven biển thực thi quyền tài phán này đối với tàu thuyền nước ngoài và sau này CLCS khuyến nghị khu vực xả thải thuộc thềm lục địa mở rộng của quốc gia ven biển đó thì việc thực thi là hợp pháp. Ngược lại nếu CLCS khuyến nghị khu vực xả thải là vùng đáy biển quốc tế thì quốc gia ven biển đã vi phạm vào thẩm quyền của quốc gia mà tàu mang cờ theo Điều 92(1). Đánh giá theo tiêu chí “sự không chắc chắn đáng kể” cần được thực hiện để làm cơ sở cho việc quyết định có hay không thực thi quyền tài phán này.
Kết luận của Churchill
Việc thực thi các quyền chủ quyền và quyền tài phán của quốc gia ven biển ở vùng thềm lục địa mở rộng khi chưa có khuyến nghị của CLCS là một vấn đề phức tạp. UNCLOS không có quy định cụ thể. Thực tiễn quốc tế gần như không có. Các cơ quan tài phán quốc tế cũng chưa từng xem xét vấn đề này. Câu trả lời cho vấn đề này có vẻ phụ thuộc vào từng quyền mà quốc gia ven biển muốn thực thi và mức độ chắc chắn của khu vực liên quan so với tiêu chí về thềm lục địa ở Điều 76.
Không có rủi ro pháp lý nào cho quốc gia ven biển nếu tiến hành thăm dò và khai thác tài nguyên sinh vật hoặc xây dựng các công trình nhân tạo ở khu vực đáy biển mà nước đó cho rằng là thềm lục địa mở rộng của mình, bởi lẻ đây cũng là những quyền tự do biển cả. Có vẻ sẽ có một tí vấn đề nếu quốc gia ven biển tiến hành thăm dò tài nguyên khoáng sản mà không gây ra sự thay đổi vật lý đối với đáy biển, đây là quyền tự do thăm dò ở đáy biển quốc tế nhưng vẫn phải tuân thủ một số quy định của ISA. Quốc gia ven biển nên tuân thủ các quy định này nhưng cần tuyên bố rõ ràng là việc tuân thủ không ảnh hưởng đến quy chế pháp lý của khu vực đáy biển liên quan.
Liên quan đến các quyền khác của quốc gia ven biển trên thềm lục địa – liên quan đến hoạt động khai thác tài nguyên khoáng sản, xây dựng các công trình nhân tạo liên quan đến hoạt động khai thác đóm và việc đặt ra các quy định về hoạt động khai thác khoáng sản, nghiên cứu khoa học biển, lắp đặt cáp ống ngầm và hoạt động xả thải của quốc gia khác – câu trả lời sẽ rất khác nhau. Ở đây có rủi ro vi phạm quyền tự do biển cả và quy định về khai thác khoáng sản ở vùng đáy biển quốc tế nếu sau này CLCS khuyến nghị rằng khu vực biển liên quan là vùng đáy biển quốc tế. Churchill đề xuất các quốc gia ven biển nên áp dụng tương tự cách tiếp cận của Toà ITLOS trong vụ Bangladesh/Myanmar – đánh giá theo tiêu chí “sự không chắc chắn đáng kể” (significant uncertainty). Tuỳ thuộc vào đánh giá của mình mà các quốc gia quyết định nên hay không nên thực thi quyền. Đương nhiên tiêu chí “sự không chắc chắn đáng kể” không phải là một tiêu chí rõ ràng và cần thời gian để thực tiễn phát triển cụ thể hơn tiêu chí này. Một điều có thể chắc chắn là nguyên tắc thiện chí ở Điều 300 sẽ là một yếu tố quan trọng cần xem xét đến.
Trần H. D. Minh (lược dịch)
———————————————————————-
[1] Alex G. Oude Elferink, The Regime for Marine Scientific Research in the Implications of the Absence of Outer Limits of the Continental Shelf beyond 200 Nautical Miles, in trong Wasum-Rainer et al. (eds), Arctic Science, International Law and Climate Change, Springer-Verlag: Berlin, 2012, tr. 189 – 207.
Luật pháp Quốc tế 