[120] Nhật Bản rút khỏi Công ước về Đánh bắt cá voi (IWC)

Điều XI cho phép rút khỏi IWC – Giới thiệu về Công ước – Lệnh cấm đánh bắt cá voi vì mục đích thương mại năm 1986 và tiền lệ Iceland – Bất đồng giữa IWC và Nhật Bản – Vụ kiện đánh bắt cá voi tại Tòa ICJ

Theo thông báo ngày 14 tháng 01 năm 2019, Ủy ban Đánh bắt cá voi Quốc tế (International Whaling Commission – IWC) đã nhận được thông báo của Chính phủ Nhật bản về việc nước này sẽ rút khỏi Công ước về Đánh bắt cá voi năm 1946 trong năm 2019. Theo cập nhật từ Bộ Ngoại giao Mỹ – Mỹ là nước lưu chiểu của Công ước này – công hàm thông báo của Nhật Bản ghi ngày 26 tháng 12 năm 2018 và nêu rõ việc rút khỏi Công ước sẽ có hiệu lực vào ngày 30 tháng 06 năm 2019. Bài viết sẽ giới thiệu về quy định liên quan đến việc rút khỏi Công ước này.

Điều XI Công ước

Điều XI của Công ước quy định rằng “Bất kỳ Chính phủ ký kết nào cũng có thể rút khỏi Công ước này vào ngày 30 tháng 06 của bất kỳ năm nào bằng việc gửi thông báo vào hoặc trước ngày 01 tháng 01 của cùng năm cho Chính phủ lưu chiểu.” Như vậy, Công ước quy định một thủ tục đặc biệt một quốc gia rút khỏi Công ước, với hai mốc thời gian:

• Thông báo rút khỏi Công ước cần gửi đúng hoặc trước ngày 01 tháng 01; và
• Việc rút khỏi sẽ chính thức có hiệu lực vào ngày 30 tháng 06.

Trong vụ việc này, Nhật Bản đã làm đúng thủ tục trên. Công hàm được gửi cho Chính phủ Mỹ vào ngày 26 tháng 12 năm 2018. Việc rút khỏi sẽ có hiệu lực ngày 30 tháng 06 năm 2019. Cho đến thời điểm đó, Nhật Bản sẽ vẫn là thành viên và vẫn chịu ràng buộc bởi các nghĩa vụ của Công ước.

Giới thiệu về Công ước

Công ước Quốc tế Điều chỉnh về Đánh bắt cá voi (International Convention for the Regulation of Whaling) được thông qua vào năm 1946 nhằm mục đích xác lập các quy định điều chỉnh việc đánh bắt cá voi của các quốc gia thành viên. Theo lời nói đầu của Công ước, mục đích của Công ước không nhằm cấm đánh bắt cá voi mà nhằm bảo đảm việc đánh bắt cá voi được bền vững trước thực trạng đánh bắt quá mức. Công ước nhằm đạt được cân bằng giữa duy trình đánh bắt cá voi và bảo tồn nguồn cá voi.

“Công nhận rằng […] việc phát triển các nguồn cá voi sẽ cho phép tăng số lượng cá voi được đánh bắt mà không đe dọa đến các nguồn tài nguyên tự nhiên này;

Công nhận rằng để đạt được các mục tiêu này, hoạt động đánh bắt cá voi sẽ được giới hạn trong những loài có nhiều khả năng duy trì đánh bắt nhất nhằm tạo thời gian phục hồi cho các loài cá voi hiện đang bị suy kiệt về số lượng;

Mong muốn xây dựng một hệ thống các quy định quốc tế cho hoạt động đánh bắt cá voi nhằm bảo đảm việc phát triển và bảo tồn tốt và hiệu quả các nguồn cá voi dựa trên cơ sở các nguyên tắc ghi nhận trong các quy định của Thỏa thuận Quốc tế Điều chỉnh đánh bắt cá voi ký tại Luân Đông ngày 8 tháng 06 năm 1937, và các nghị định thư đi kèm với Thòa thuận đó ký tại Luân Đôn ngày 24 tháng 06 năm 1938 và ngày 26 tháng 11 năm 1945; và

Quyết định ký kết một công ước để quy định về việc bảo tồn tốt các nguồn cá voi và do đó tạo khả năng phát triển trong trật tự ngành công nghiệp đánh bắt cá voi.”

Công ước đi kèm với một Biểu biện pháp cụ thể (Schedule) quy định về các biện pháp cụ thể để thực thi Công ước, bao gồm: (a) loài được bảo vệ và loài không thuộc danh sách bảo vệ; (b) mùa đánh bắt; (c) vùng biển được phép đánh bắt; (d) kích thước được phép đánh bắt với từng loài; (e) thời gian, phương pháp và mức độ đánh bắt (bao gồm cả quota tối đa của từng mùa đánh bắt); (f) loại và quy chuẩn của ngư cụ; (g) phương pháp đo lường; và (h) quy định báo cáo sau đánh bắt và các thông tin sinh học và thống kê khác.[1] Biểu biện pháp này không cố định mà sẽ được Ủy ban Đánh bắt cá voi (Uỷ ban IWC) xem xét sửa đổi phù hợp với tình hình thực tế.

Điều V quy định về hiệu lực của các sửa đổi của Biểu biện pháp đối với các quốc gia thành viên. Theo đó, các quốc gia sẽ chịu ràng buộc bởi các biện pháp sửa đổi nếu không phản đối trong thời hạn cho phép (90 ngày sau khi được Uỷ ban IWC thông báo về sửa đổi, nếu có quốc gia phản đối thì thời hạn được kéo dài thêm 90 ngày tiếp theo hoặc 30 ngày sau ngày nhận thông báo phản đối cuối cùng, tùy mốc nào muộn hơn). Các quốc gia phản đối sẽ không chịu ràng buộc bởi biện pháp sửa đổi cho đến khi nào các quốc gia này rút phản đối.

Lệnh cấm đánh bắt cá voi thương mại năm 1986 và tiền lệ Iceland

Năm 1982, Ủy ban IWC đã thông qua sửa đổi Biểu biện pháp áp đặt quota đánh bắt cá voi thương mại về không (zero). Nói cách khác, mọi hoạt động đánh bắt cá voi thương mại sẽ bị cấm. Sửa đồi có hiệu lực từ năm 1986, và vẫn tiếp tục có hiệu lực đến nay.

Quyết định được IWC thông qua với tỷ lệ 25 phiếu thuận, 07 phiếu chống và 05 phiếu trắng. Bảy nước phản đối bao gồm: Nhật Bản, Na Uy, Peru, Liên Xô, Brazil, Iceland và Hàn Quốc. Peru và Brazil rút phản đối năm 1983. Dưới sức ép của Mỹ, năm 1988 Nhật Bản tuyên bố rút phản đối của mình, nhưng tuyên bố sẽ nghiên cứu đánh bắt cá voi phi-thương mại vì mục đích nghiên cứu khoa học.[2] Phản đối của Na Uy tiếp tục có hiệu lực cho đến hiện nay.

Một trường hợp đặc biệt là Iceland. Không rõ vì lý do gì, Iceland không có phản đối lệnh cấm, và theo đó, nước này phải chịu ràng buộc bởi lệnh cấm. Tuy nhiên, để tránh tiếp tục chịu ràng buộc bởi lệnh cấm, Iceland rút khỏi IWC vào năm 1992. Nước này tái gia nhập Công ước vào năm 2002 với một tuyên bố bảo lưu:

“Chính phủ Iceland sẽ không cấp phép đánh bắt thương mại cá voi trước năm 2006, và sau đó cũng không cấp phép trong giai đoạn đàm phán trong nội bộ IWC về RMS [Revised Management Scheme]. Tuy nhiên, cam kết này không áp dụng trong trường hợp lệnh cấm đánh bắt cá voi [năm 1986]…”[3]

Theo thông tin trên website của IWC, tuyên bố bảo lưu của Iceland không được tất cả thành viên IWC chấp nhận. Tại cuộc họp đặc biệt năm 2002, đa số các quốc gia đã bỏ phiếu chấp nhận Iceland là thành viên của IWC.

Ví dụ của Iceland có thể là một tiền lệ mà Nhật Bản có khả năng áp dụng: Rút khỏi IWC và sau đó tái gia nhập với một bảo lưu. Lựa chọn này sẽ cân bằng giữa nhu cầu đánh bắt cá voi của Nhật Bản, vừa bảo đảm việc đánh bắt này nằm trong phạm vi kiểm soát của cộng đồng quốc tế.

Bất đồng giữa Nhật Bản và IWC

Việc Nhật Bản rút khỏi Công ước là kết quả của xung đột nhiều năm giữa nước này và đa số các quốc gia thành viên IWC. Theo Keiko Hirata, mục đích và đối tượng của Công ước đã thay đổi theo thời gian, từ việc khai thác bền vững sang nhấn mạnh đến bảo tồn cá voi.[4] Sự thay đổi này bắt nguồn từ việc mở rộng thành viên của IWC.[5] Ban đầu chỉ bao gồm những nước đánh bắt cá voi. Tuy nhiên, nhiều quốc gia có quan điểm chống việc đánh bắt cá voi hoặc không có hoạt động đánh bắt cá voi tham gia và bắt đầu chiếm đa số trong IWC, làm cho các quyết định của Uỷ ban IWC nghiêng về hướng bảo tồn. Sự thay đổi này làm mấy đi tính cân bằng giữa khai thác và bảo tồn trong Công ước mà đỉnh điểm là quyết định cấm đánh bắt cá voi thương mại năm 1982.

Dưới sức ép của Mỹ, nhằm đổi lại thỏa thuận nghề cá với Mỹ,[6] Nhật Bản rút phản đối lệnh cấm vào năm 1988. Thay vào đó, Nhật Bản tiến hành các hoạt động đánh bắt cá voi phi-thương mai vì mục đích nghiên cứu khoa học. Điều VII của Công ước cho phép hoạt động này:

“bất kỳ Chính phủ ký kết nào cũng có thể cấp phép cho công dân của mình giấy phép đặc biệt để công dân đó giết, thu hoạch và xử lý cá voi vì mục đích nghiên cứu khoa học với các điều kiện hạn chế về số lượng và các điều kiện khác mà Chín phủ ký kết nghĩ rằng phù hợp.”

Chương trình đánh bắt cá voi phi-thương mại này được thực hiện từ năm 1989. Nhật Bản cho rằng chương trình nhằm xây dựng hệ thống khoa học nhằm bảo tồn và quản lý các loài cá voi như minke, Bryde’s, sei và sperm whales.[7] Tuy nhiên, các quốc gia khác, các NGO, học giả, nhà báo và nhà khoa học cho rằng thực chất đây là hoạt động đánh bắt cá thương mại vì thịt cá voi được bày bán tại các chợ của Nhật Bản.[8]

Vụ kiện đánh bắt cá voi

Năm 2010, Australia khởi kiện Nhật Bản ra Tòa án Công lý Quốc tế (ICJ) cáo buộc nước này vi phạm Công ước khi tiến hành giai đoạn hai của Chương trình đánh bắt cá voi tại biển Nam Cực (Japanese Whale Research Program under Special Permit in the Antarctic – JARPA II): Vụ kiện đánh bắt cá voi. Trong phán quyết năm 2014, Tòa kết luận rằng:

• Để đánh giá liệu JARPA II có là hoạt động nghiên cứu khoa học theo Điều VII hay không, Tòa dựa vào hai tiêu chí: (1) liệu chương trình có liên quan đến nghiên cứu khoa học?, và (2) việc giết, thu hoạch và xử lý cá voi có vì mục đích khoa học.[9] Ở tiêu chí thứ (2), Tòa sẽ đánh giá xem liệu với việc sử dụng phương pháp giết lấy mẫu, thiết kế và thực hiện chương trình có hợp lý để đạt được các mục tiêu nghiên cứu đề ra.[10]
• Tòa kết luận rằng nhìn chung JARPA II có thể xem là hoạt động nghiên cứu khoa học, nhưng việc thiết kế và thực thi chương trình không hợp lý để đạt được các mục tiêu nghiên cứu đề ra.[11] Do đó, viêc cấp phép để giết, thu hoạch và xử lý các voi theo JARPA II không được xem là vì mục đích nghiên cứu khoa học theo Điều VII.[12] Tóm lại, chương trình JARPA II là hoạt động nghiên cứu khoa học, nhưng việc cấp phép giết cá voi để thực hiện chương trình này thì không hợp lý để được xem là vì mục đích nghiên cứu khoa học của JARPA II.

Trần H. D. Minh

—————————————————————————————-

[1] Công ước Đánh bắ cá voi năm 1946, Điều V(1).

[2] ‘Japan agrees to end whaling’ (ngày 06/04/1985), The New York Times, https://www.nytimes.com/1985/04/06/world/japan-agrees-to-end-whaling.html

[3] International Whaling Commission, ‘Iceland’, https://iwc.int/iceland (truy cập ngày 12.02.2019)

[4] Kei Hirata, ‘Why Japan Supports Whaling’ (2005) 8(2)-(3) Journal of International Wildlife Law & Policy 129, 131.   [5] Như trên.   [6] Như trên, tr. 133.   [7] Như trên, tr. 135.   [8] Như trên, tr. 135.   [9] 254 [67].   [10] Như trên.   [11] 293 [227].   [12] Như trên.