Trần Hữu Duy Minh
Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 5(325) (05/2015)
Các quốc gia ven biển có bờ biển đối diện hoặc liền kề nhau sẽ có thể có các vùng biển chồng lấn chưa phân định, ví dụ vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa chồng lấn ở ngoài cửa Vịnh Bắc Bộ giữa Việt Nam và Trung Quốc. Trong các vùng biển chồng lấn chưa phân định này, Công ước Liên hợp quốc về Luật Biển 1982 (CƯLB 1982) quy định một số nghĩa vụ cho các quốc gia liên quan. Bài viết sẽ phân tích các nghĩa vụ trên theo án lệ quốc tế gần đây và nêu bật ý nghĩa thực tiễn của chúng đối với Việt Nam.
Abstract
According to UNCLOS coastal states with opposite or adjacent coasts may have overlapping areas of their exclusive economic zones and continental shelves, for example the overlapping areas out of the Tonkin Bay between Vietnam and China. Pending maritime delimitation, UNCLOS imposes concerned states several obligations under Article 74(3) and 83(3) in transitional period, which provide legal basis for concerned states to conduct activities in the overlapping areas. The Article interpretes the meaning of these obligations in line with relevant case law and tries to put it into the context of Vietnam.
Vùng biển chồng lấn và CƯLB 1982
Theo quy định của Công ước Liên hợp quốc về Luật Biển 1982, các quốc gia ven biển có các vùng biển thuộc chủ quyền và quyền chủ quyền của mình, bao gồm nội thủy, lãnh hải, vùng tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa. So sánh với quy định của các công ước Geneva về luật biển năm 1958, có thể thấy luật quốc tế đã mở rộng một cách đáng kể thẩm quyền của quốc gia ven biển về phía biển cả. CƯLB 1982 xác lập thêm một vùng đặc quyền kinh tế rộng tối đa 200 hải lý, đồng thời xác định lại một vùng thềm lục địa rộng tối thiểu 200 hải lý và có thể cách đường cơ sở ở khoảng cách tối đa 350 hải lý hoặc hơn mức đó. Việc mở rộng thẩm quyền của quốc gia ven biển về phía biển cả dẫn đến sự xuất hiện hàng loạt các vùng biển chồng lấn giữa các quốc gia có bờ biển liền kề hoặc đối diện nhau. Các vùng biển chồng lấn hiện nay chủ yếu liên quan đến chồng lấn vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa.
Vấn đề phân định ranh giới các vùng chồng lấn đặc quyền kinh tế và thềm lục địa được quy định ở Điều 74 và 83. Nội dung của hai điều này về cơ bản là giống nhau, theo đó ‘việc phân định vùng đặc quyền kinh tế/thềm lục địa giữa các quốc gia có bờ biển liền kề hoặc đối diện nhau được thực hiện bằng con đường thỏa thuận phù hợp với luật pháp quốc tế như đã nêu ở Điều 38 của Quy chế Tòa án Công lý Quốc tế để đi đến một giải pháp công bằng’.[1] Thông qua các án lệ phân định biển của các cơ quan tài phán quốc tế, quy định trên đã được làm rõ hơn. Trong đó, phán quyết của Tòa án Công lý Quốc tế (ICJ) trong vụ Phân định biển ở khu vực Biển Đen giữa Romania và Ukraina năm 2009 được xem là một án lệ điển hình xác định rõ về nguyên tắc công bằng và phương pháp ba bước để phân định vùng chồng lấn đặc quyền kinh tế và thềm lục địa.[2]
Mặc dù nguyên tắc và phương pháp cụ thể để phân định biển đã được phát triển khá rõ ràng, nhưng do thực tế địa lý, địa chất và hoàn cảnh đặc thù của từng khu vực biển nên hiện nay vẫn còn nhiều vùng biển chồng lấn chưa được phân định. Xét riêng trường hợp của Việt Nam, có thể thấy còn một diện tích biển rộng lớn hiện nay chưa được phân định, ví dụ như vùng biển ngoài cửa Vịnh Bắc Bộ với Trung Quốc, vùng đặc quyền kinh tế với Indonesia, vùng biển chồng lấn với Campuchia và Malaysia trong Vịnh Thái Lan, hay các vùng xung quanh quần đảo Trường Sa với các nước láng giềng.
Một vấn đề cần lưu ý là có sự khác nhau giữa vùng biển tranh chấp và vùng biển chồng lấn. Một vùng biển chồng lấn chắc chắn là một vùng biển tranh chấp. Nhưng chiều ngược lại sẽ không hoàn toàn chính xác. Theo định nghĩa, vùng biển chồng lấn dùng để chỉ các vùng biển có các yêu sách của các quốc gia liên quan chồng lấn lên nhau, mà các yêu sách này phải được đưa ra phù hợp với quy định của CƯLB 1982. Nếu có một yêu sách hoặc tất cả các yêu sách được xem là không phù hợp hoặc chưa thể xác định có phù hợp với CƯLB 1982 hay không thì chỉ có thể được coi là một vùng tranh chấp nói chung. Hiện nay CƯLB không có quy định cụ thể điều chỉnh những vùng tranh chấp nói chung như thế.
Nghĩa vụ trong vùng biển chồng lấn theo quy định của CƯLB
Trong giai đoạn các quốc gia chưa giải quyết được vấn đề phân định biển thì CƯLB đặt ra một số nghĩa vụ cho các quốc gia, được quy định trong khoản (3) chung của Điều 74 và 83. Khoản 3 này quy định ‘trong khi chưa đạt được thỏa thuận theo khoản 1, các quốc gia liên quan, trên tinh thần hiểu biết và hợp tác, nỗ lực hết sức mình để đạt được các dàn xếp tạm thời có tính chất thực tiễn và không làm phương hại hay cản trở việc đi đến một thỏa thuận phân định cuối cùng”.[3] Mục đích của khoản (3) này nhằm thúc đẩy việc các quốc gia liên quan thỏa thuận một số các biện pháp hợp tác tạm thời, đồng thời cũng đặt ra các hạn chế cho một số hoạt động đơn phương của họ trong vùng chồng lấn.[4] Quy định này đã được Tòa Trọng tài thành lập theo Phụ lục VII của CƯLB giải thích và áp dụng khi giải quyết tranh chấp trong vụ Guyana vs. Suriname.[5] Cho đến thời điểm hiện nay, đây là phán quyết duy nhất của một cơ quan tài phán quốc tế giải thích quy định này.
Án lệ Guyana vs. Suriname
Trong vụ Guyana vs. Suriname,[6] Suriname cáo buộc Guyana đã vi phạm nghĩa vụ ở Điều 74(3) và 83(3) khi Guyana đã không thông báo trước cho Suriname về việc đơn phương cấp phép cho một công ty tiến hành khoan thăm dò dầu khí ở khu vực biển chồng lấn chưa phân định giữa hai nước. Theo Tòa Trọng tài, Điều 74(3) và 83(3) trên đặt ra hai nghĩa vụ cụ thể cho các quốc gia liên quan: nghĩa vụ nỗ lực đạt được một dàn xếp tạm thời có tính thực tiễn và nghĩa vụ nỗ lực không gây phương hại hay cản trở đến việc đi đến một thỏa thuận phân định cuối cùng. Hai nghĩa vụ này có tác dụng vừa thúc đẩy hợp tác giữa các quốc gia vừa giới hạn phạm vi hoạt động của từng quốc gia trong vùng biển chồng lấn chưa phân định.
Nghĩa vụ đầu tiên yêu cầu các bên cần phải có nỗ lực để đạt được một dàn xếp tạm thời có tính thực tiễn nhằm thiết lập một cơ chế hợp tác tạm thời để khai thác, sử dụng các tài nguyên của vùng biển chồng lấn trong khi chưa thể phân định biển. Điều này sẽ giúp mang lại lợi ích kinh tế cho tất cả các bên liên quan. Tòa Trọng tài cho rằng các bên, “trên tinh thần hiểu biết và hợp tác,” phải tiến hành đàm phán một cách có thiện chí và sẵn sàng đưa ra các nhượng bộ cần thiết với cách tiếp cận hòa giải. Cần lưu ý rằng nghĩa vụ này không bắt buộc các quốc gia phải đạt được một dàn xếp hay thỏa thuận tạm thời, nghĩa vụ này nhấn mạnh đến “nỗ lực” của các quốc gia.
Nghĩa vụ thứ hai yêu cầu các bên cần nỗ lực không gây phương hại hay cản trở đến việc đi đến một thỏa thuận phân định cuối cùng. Mục đích của nghĩa vụ này nhằm đặt ra giới hạn cho các hoạt động đơn phương của các quốc gia liên quan trong vùng biển chồng lấn chưa phân định. CƯLB không cấm mọi hành vi, hoạt động đơn phương trong vùng biển chồng lấn. Các quốc gia liên quan có quyền tự mình thực hiện một số các hoạt động trong vùng biển này như việc thăm dò địa chấn (seismic test). Nhưng một số hoạt động khác thì cần thiết phải có thỏa thuận của tất cả các bên liên quan, như việc khai thác tài nguyên dầu khí chẳng hạn, bởi lẽ các hoạt động này sẽ xâm phạm vào quyền và lợi ích của các bên liên quan khác.
Các hoạt động không được phép thực hiện đơn phương là các hoạt động có khả năng tạo ra sự thay đổi, biến đổi thực tế đối với môi trường biển một cách vĩnh viễn, ví dụ như hoạt động khai thác dầu khí. Tiêu chuẩn để phân biệt hai nhóm hoạt động này được Tòa Trọng tài gợi ý từ vụ Biển Aegean của Tòa án Công lý Quốc tế (Tòa ICJ). Vụ Biển Aegean liên quan đến việc Hy Lạp yêu cầu Tòa ICJ đưa ra biện pháp tạm thời để ngăn cản hành việc Thổ Nhĩ Kỳ tiến hành thăm dò địa chất khu vực thềm lục địa tranh chấp giữa hai nước. Tòa ICJ đã dựa vào các tiêu chí cụ thể sau đây: (1) nguy cơ làm tổn hại đến đáy biển hay lòng đất dưới đáy biển, (2) tính chất của hoạt động là tạm thời hay lâu dài, có hay không việc lấp đặt công trình nhân tạo, và (3) có hay không hoạt động khai thác, chiếm dụng hay sử dụng tài nguyên. Tòa Trọng tài trong vụ Guyana vs Suriname cho rằng các hoạt động thỏa mãn các tiêu chí nêu trên cũng thỏa mãn tiêu chuẩn tối thiểu để bị xem là một hoạt động vi phạm nghĩa vụ nỗ lực không làm phương hại hay cản trở đến việc đi đến một thỏa thuận phân định cuối cùng theo Điều 74(3) và 83(3). Có thể thấy Tòa Trọng tài đã sử dụng các tiêu chí để đưa ra biện pháp tạm thời của Tòa ICJ để làm căn cứ xác định vi phạm đối với nghĩa vụ của các bên trong vùng biển chồng lấn chưa phân định theo Điều 74(3) và 83(3).
Trong ba tiêu chí này thì Tòa Trọng tài cho rằng tiêu chí đầu tiên về nguy cơ gây tổn hại đến đáy biển và lòng đất dưới đáy biển là một tiêu chí thích hợp khi xem xét nghĩa vụ ở Điều 74(3) và 83(3). Theo đó Tòa cho rằng một số các hoạt động khoan thăm dò (exploratory drilling) có thể gây ra tổn hại vĩnh viễn đến khu vực tranh chấp, nhưng thăm dò địa chấn (seismic testing) lại là hoạt động được phép. Tóm lại, có thể thấy rằng các hoạt động đơn phương sẽ bị cấm nếu nó làm thay đổi vĩnh viễn về mặt vật lý vùng biển chồng lấn chưa phân định, ít nhất là đối với vùng đáy biển.
Từ án lệ trên có thể thấy là Điều 74(4) và 83(3) khuyến khích các bên liên quan phải có nỗ lực thực sự và thiện chí hợp tác với nhau, đồng thời yêu cầu các bên không tiến hành các hoạt động đơn phương gây tổn hại vĩnh viễn đến khu vực chồng lấn chưa phân định.
Cần lưu ý là vụ Guyana vs Suriname là án lệ duy nhất mà một cơ quan tài phán quốc tế xem xét và giải thích rõ nội hàm của Điều 74(3) và 83(3) CƯLB 1982. Do đó đây là những giải thích ban đầu cho điều khoản này, và còn những điểm chưa được giải thích thấu đáo và cụ thể. Hơn nữa cũng cần thời gian và các án lệ tương tự trong tương lai để có thể xác lập một cách giải thích thống nhất, được chấp nhận rộng rãi cho hai quy định này. Qua đó có thể xác lập nên một tiêu chí thống nhất cho việc phân biệt những hành vi được phép thực hiện đơn phương và những hành vi phải có thỏa thuận để có thể tiến hành trong vùng biển chồng lấn chưa phân định.
Các nghĩa vụ khác theo CƯLB
Ngoài nghĩa vụ theo Điều 74(3) và 83(3) đã được phân tích ở trên, CƯLB cũng như luật quốc tế nói chung cũng đặt ra các nghĩa vụ khác cho các quốc gia liên quan. Các quốc gia liên quan có nghĩa vụ không được sử dụng hay đe dọa sử dụng vũ lực chống lại quốc gia khác.[7] Đây là một nguyên tắc jus cogen có giá trị pháp lý cao nhất trong hệ thống pháp luật quốc tế và không cho phép bất kỳ vi phạm nào.[8] Điều này không có nghĩa là mọi hành vi sử dụng vũ lực trên biển đều bất hợp pháp. CƯLB cho phép các quốc gia có thể sử dụng vũ lực trong hoạt động chấp pháp của mình, tuy nhiên việc sử dụng vũ lực chỉ có thể là giải pháp cuối cùng, không thể tránh khỏi và chỉ sử dụng ở mức độ tối thiểu, cần thiết, tránh làm tổn hại đến tính mạng con người.[9] Nếu vũ lực được sử dụng trong các hoạt động chấp pháp trên biển vượt quá mức độ trên thì sẽ được xem là vi phạm nguyên tắc cấm đe dọa sử dụng hay sử dụng vũ lực trong luật pháp quốc tế.
Hơn nữa, các quốc gia cũng phải tuân thủ nguyên tắc giải quyết tranh chấp bằng biển pháp hòa bình.[10] Nguyên tắc này liên kết chặt chẽ với nguyên tắc cấm sử dụng vũ lực ở trên, theo đó không một quốc gia nào được phép sử dụng vũ lực để giải quyết các tranh chấp. Bất kể sự thiếu thiện chí, không nhượng bộ hay khiêu khích từ một bên tranh chấp, bên còn lại có nghĩa vụ phải kiên trì sử dụng biện pháp hòa bình, phi-vũ lực để giải quyết. Sự thất bại của các cuộc đàm phán lâu dài hay sự từ chối tham gia đàm phán không thể biện minh cho hành vi sử dụng vũ lực.
Liên hệ với Việt Nam
Cho đến thời điểm này Việt Nam đã đàm phán thành công và ký kết một số các thỏa thuận phân định biển với các nước làng giềng như Hiệp định Phân định Ranh giới trên biển với Thái Lan (1997), Hiệp định Phân định Vịnh Bắc Bộ với Trung Quốc (2000) và Hiệp định Phân định Ranh giới Thềm lục địa với Indonesia (2003). Hiện nay chúng ta vẫn đang tiếp tục đàm phán để xác định ranh giới cho các vùng biển chồng lấn khác, như vùng biển chồng lấn ngoài cửa Vịnh Bắc Bộ hay vùng chồng lấn đặc quyền kinh tế với Indonesia. Quá trình đàm phán sẽ còn cần nhiều thời gian để có thể đi đến thỏa thuận cuối cùng.
Trong giai đoạn đang đàm phán này, các nước liên quan phải tuân thủ đầy đủ các nghĩa vụ mà CƯLB và luật pháp quốc tế quy định đối với các hoạt động trong các vùng biển chưa phân định. Trước mắt, Việt Nam và các nước liên quan có thể nỗ lực đàm phán để có thể đạt được một số dàn xếp tạm thời nhằm khai thác tài nguyên thiên nhiên, mang lại lợi ích công bằng cho tất cả các bên. Các dàn xếp tạm thời này thường được gọi tên là thỏa thuận hợp tác chung hay thỏa thuận phát triển chung. Các thỏa thuận này có thể liên quan đến nhiều lĩnh vực khác nhau, như hợp tác nghề cá, khai thác tài nguyên dầu khí, bảo vệ môi trường, hợp tác trong lĩnh vực chấp pháp,…[11]
Liên quan đến Việt Nam, ví dụ cho sự thành công của các thỏa thuận hợp tác chung là Bản ghi nhớ giữa Việt Nam và Malaysia (1992) về hợp tác khai thác chung dầu khí trong khu vực biển chồng lấn giữa hai nước trên Vịnh Thái Lan. Ngay sau đó, một thỏa thuận thương mại đã được ký kết giữa Tập đoàn Dầu khí Việt Nam và Tập đoàn Petronas của Malaysia để tiến hành thăm dò, khai thác chung ở khu vực này, với kết quả là thùng dầu đầu tiên có được vào năm 1997.[12] Có thể thấy mặc dù hai nước vẫn chưa phân định ranh giới trên biển nhưng thỏa thuận khai thác chung đã có kết quả trên thực tế, mang lại lợi ích cho cả hai nước trong gần 20 năm qua bất chấp tính chất ‘tạm thời’ của nó.
Gần đây, Thỏa thuận về những nguyên tắc cơ bản chỉ đạo giải quyết các bất đồng trên Biển Đông giữa Việt Nam và Trung Quốc có quy định rằng “trong tiến trình tìm kiếm giải pháp cơ bản và lâu dài cho vấn đề trên biển, trên tinh thần tôn trọng lẫn nhau, đối xửa bình đẳng, cùng có lợi, tích cực bàn bạc, thảo luận về những giải pháp mang tính quá độ, tạm thời mà không ảnh hưởng đến lập trường và chủ trương của hai bên, bao gồm việc tích cực nghiên cứu và bàn bạc về vấn đề hợp tác cùng phát triển.”[13] Như vậy có thể thấy hai nước đánh giá rất cao và coi việc đạt được thỏa thuận tạm thời về hợp tác cùng phát triển trên các vùng biển chồng lấn chưa phân định là một trong các trọng tâm của hai nước trong quá trình giải quyết vấn đề trên biển.
Bên cạnh việc khuyến khích các dàn xếp tạm thời, CƯLB cũng đặt ra nghĩa vụ cho các quốc gia liên quan cần hạn chế tiến hành các hoạt động có thể làm thay đổi vĩnh viễn đáy biển hay môi trường biển như khoan thăm dò hay khai thác dầu khí, vì đây là các hoạt động bị cấm thực hiện đơn phương.
Tóm lại, nắm vững và tuân thủ quy định của CƯLB về các nghĩa vụ trong vùng biển chồng lấn chưa phân định sẽ thúc đẩy một môi trường hòa bình, ổn định cho quá trình đàm phán cũng như tạo cơ sở pháp lý để đấu tranh chống lại các hoạt động đơn phương trái phép của các nước liên quan.
English summary: Obligations in the overlapping areas of exclusive economic zone and continental shelf under the 1982 Law of the Sea Convention. This article summarizes the relevant conclusions and reasoning in the 2007 Award of the arbitral tribunal in the Guyana vs Suriname case, and provides some preliminary comments on this first judicial decision concerning this matter.
———————————————————————
[1] CƯLB, Điều 74(1) và 83(1).
[2] Tòa án Công lý Quốc tế, Maritime Delimitation in the Black Sea case (Romania và Unkraine), Phán quyết (2009), xem tại www.icj-cij.org. Theo Tòa, luật quốc tế không giới hạn phương pháp phân định biển nhưng đặt ra yêu cầu là kết quả phân định phải công bằng. Phương pháp ba bước mà Tòa sử dụng là (1) xác định đường phân định tạm thời (thông thường là đường cách đều), (2) xem xét các hoàn cảnh hữu quan để điều chỉnh đường tạm thời, và (3) kiểm tra lại tính tương xứng của việc phân định.
[3] CƯLB, Điều 74(3) và 83(3).
[4] Satya N. Nandan và Shabtai Rosenne (chủ biên), United Nations Conventions on the Law of the Sea 1982: A Commentary, vol. II, NXB. Martinus Nijhoff, Leiden, 1993, tr. 815
[5] Tòa trọng tài theo Phụ lục VII, Guyana v. Suriname case, Phán quyết trọng tài (2007), www.pca-cpa.org, truy cập ngày 06/4/2015.
[6] Guyana v. Suriname case, chú thích số 6, đoạn 459 – 470.
[7] CƯLB, Điều 301.
[8] Ủy ban Luật pháp Quốc tế Liên hợp quốc, Yearbook of the International Law Commission (1966), tr. 248, http://www.un.org/law/ilc/, truy cập ngày 06/4/2015.
[9] Tòa ITLOS, The M/V ‘SAIGA’ (No 2) (Saint Vincent and the Grenadines v Guinea), Phán quyết (1999), đoạn 155; Tòa ITLOS, The M/V ‘VIRGINIA G’ (Panama v Guinea-Bissau), Phán quyết (2014), đoạn 359; Guyana v. Suriname case, đoạn 445.
[10] Hiến chương Liên hợp quốc (1945), Điều 2(3) và 33.
[11] Robert Beckman và Leonardo Bernard, ‘Frameworkd for the joint development of hydrocarbon resources’, tr. 9, www.cil.nus.edu.sg, truy cập ngày 06/4/2015.
[12] Nguyen Hong Thao, Joint Development in the Gulf of Thailand, IBRU Boundary and Security Bulletin, Số 7(3), năm 1999, tr. 82.
[13] Bình Minh, Việt – Trung: Thỏa thuận 6 nguyên tắc giải quyết vấn đề trên biển, www.baodientu.chinhphu.vn, truy cập ngày 12/3/2015.
Luật pháp Quốc tế 