Quy thuộc đảo, cồn, bãi – Thay đổi dòng chảy, địa hình của sông suối biên giới

[Phần 1: https://iuscogens-vie.org/2024/07/01/238-xac-lap-duong-bien-gioi-tren-song-suoi/]

I. Quy thuộc đảo, cồn, bãi

Thông thường, sự quy thuộc các đảo, cồn, bãi trên sông suối biên giới sẽ được xác định cho một trong các quốc gia liên quan trên cơ sở đường biên giới đã tạo lập, thỏa thuận hoặc yếu tố địa lý như thalweg (ví dụ, Thỏa thuận ngày 06/11/1911 giữa Anh và Bồ Đào Nha về ranh giới sở hữu của Anh và Bồ Đào Nha trên sông Ruo và Shire^[1], vụ tranh chấp đảo Kasikili/Sedudu…).

Trong trường hợp thalweg thay đổi trên thực địa, quyền của các quốc gia đối với các đảo, cồn, bãi đã quy thuộc vẫn sẽ giữ nguyên, bởi lẽ thalweg chỉ có ý nghĩa phân ranh nhằm tạo điều kiện để các quốc gia hưởng quyền bình đẳng về đi lại trên sông suối biên giới. Do đó, không có mối quan hệ giữa chức năng của thalweg trong hoạch định biên giới trên sông suối và quyền của quốc gia đối với các đảo, cồn, bãi.^[2]

Bên cạnh đó, dưới sự bồi đắp và tích tụ, qua thời gian, các đảo, cồn, bãi mới có thể hình thành trên sông suối biên giới. Trong trường hợp này, các đảo, cồn, bãi mới hình thành sẽ được quy thuộc: (i) tự động cho quốc gia liên quan nếu không nằm trên đường biên giới; hoặc (ii) trên cơ sở thỏa thuận nếu nằm trên đường biên giới. Trong thực tiễn, sự xuất hiện của các đảo, cồn, bãi mới trên sông suối biên giới cũng đã được dự tính và đưa vào các điều ước quốc tế về biên giới giữa các quốc gia. Chẳng hạn, khoản 2 Điều 6 Nghị định thư phân giới cắm mốc biên giới trên đất liền Việt Nam – Campuchia năm 2019 quy định:

“… Nếu có các cồn mới xuất hiện trên sông, suối biên giới thì căn cứ theo đường biên giới đã phân giới để quy thuộc. Nếu các cồn bãi mới xuất hiện nằm trên đường biên giới đã phân giới thì hai bên sẽ bàn bạc, xác định sự quy thuộc trên cơ sở công bằng, hợp lý.”

II. Thay đổi dòng chảy, địa hình của sông suối biên giới

Hiện tượng thay đổi dòng chảy, địa hình của sông suối biên giới thường làm nảy sinh vấn đề phức tạp trong xác lập đường biên giới trên sông suối giữa các quốc gia. Biên giới quốc gia là ranh giới xác định vùng đất, vùng nước, vùng biển, vùng trời và lòng đất thuộc chủ quyền của quốc gia. Với chức năng này, đường biên giới phải mang tính ổn định, bền vững để tránh xảy ra xung đột giữa các quốc gia và không phụ thuộc vào “số phận” của điều ước xác lập nên đường biên giới. Điều này đã được thừa nhận rộng rãi và trở thành một nguyên tắc của luật quốc tế.^[3] Tuy nhiên, sông suối là đối tượng địa lý có dòng chảy liên tục và dễ thay đổi. Nguyên nhân dẫn đến sự thay đổi dòng chảy của sông suối có thể đến từ tác động tự nhiên (xói lở, bồi tụ…) và/hoặc tác động nhân tạo (hoạt động giao thông thủy, khai thác dòng chảy, công trình thủy lợi…). Đối với điều kiện địa hình của sông suối, sự thay đổi diễn ra theo chiều thẳng đứng, trong đó sông suối cắt sâu hơn vào lòng hoặc lòng sông suối lắng tụ nhiều trầm tích, làm cho bờ cũng như các đặc điểm khác của sông suối thay đổi.^[4]    

Trong trường hợp dòng chảy, địa hình của sông suối biên giới thay đổi do tác nhân nhân tạo, dù cố ý hay vô ý, đường biên giới cũng không thay đổi, trừ trường hợp các bên liên quan có thỏa thuận khác. Điều này phần nào cũng đúng đối với trường hợp thay đổi do tác nhân tự nhiên.

Trong quá khứ, Hugo Grotius đã đưa các nguyên tắc của La Mã vào luật quốc tế để giải quyết sự thay đổi dòng chảy của sông biên giới. Theo Grotius, đường biên giới trên sông có thể trùng với đường biên giới “nhân tạo” được đánh dấu bằng tường hay cột mốc. Điều này có nghĩa là, mặc dù sông suối được sử dụng làm biên giới dần dần thay đổi dòng chảy nhưng đường biên giới vẫn giữ nguyên vị trí ban đầu, do bản thân dòng sông không phải ranh giới. Grotius cũng chấp nhận học thuyết của người La Mã về alvei mutatio^[5], theo đó, sông không chỉ là nước, mà là nước chảy trên một lòng và giữa các bờ nhất định. Do đó, những thay đổi theo thời gian do sạt lở hay bồi tụ là những trường hợp làm thay đổi lòng sông và bờ hiện có. Tuy nhiên, trong trường hợp alvei mutatio, con sông không còn “tồn tại” vì có bờ và lòng mới, nên đường biên giới vẫn ở nguyên vị trí cũ.^[6]

Trong luật pháp quốc tế đương đại, quan điểm của Hugo Grotius vẫn tiếp tục được thừa nhận và ghi nhận trong các điều ước quốc tế về biên giới lãnh thổ. Ví dụ, Điều 2(4) của Nghị định thư về hoạch định biên giới trên sông giữa Iran và Iraq  năm 1975 quy định:

“Bất kỳ thay đổi nào đối với lòng sông Shatt al’Arab do nguyên nhân tự nhiên, liên quan đến sự thay đổi đặc điểm lãnh thổ của mỗi quốc gia hoặc tài sản trên đất, công trình xây dựng, công trình kỹ thuật hoặc công trình khác, sẽ không thay đổi hướng đi của đường biên giới. Đường biên giới sẽ tiếp tục đi theo thalweg theo quy định của khoản 1 nêu trên.”

Hay Điều 7 Hiệp ước về đoạn biên giới phía Đông giữa Liên bang Xô Viết và Cộng hòa nhân dân Trung Hoa năm 1991 cũng “cố định” đường biên giới trên sông suối giữa hai nước bất kể sự thay đổi tự nhiên nào.

Quan điểm về tính bất biến của đường biên giới trong trường hợp có sự biến đổi của sông suối biên giới cũng được thể hiện nhất quán trong các điều ước song phương về biên giới giữa Việt Nam và các nước láng giềng. Cụ thể, Điều 10 Nghị định thư phân giới cắm mốc biên giới trên đất liền Việt Nam – Trung Quốc năm 2009 khẳng định: “Sau khi Nghị định thư này có hiệu lực, bất kỳ sự thay đổi của địa hình, sông suối thực địa đều không làm thay đổi vị trí của đường biên giới đã phân giới, trừ khi hai Bên có thỏa thuận khác”. Nội dung này cũng được ghi nhận tại Nghị định thư về đường biên giới và mốc quốc giới Việt Nam – Lào năm 2016^[7] và Nghị định thư phân giới cắm mốc biên giới trên đất liền Việt Nam – Campuchia năm 2019^[8].

Tuy nhiên, trong trường hợp có những thay đổi nhanh và lớn, một số học giả đã đề xuất giải pháp xác định đường biên giới trên cơ sở dòng chảy mới của sông.^[9] Theo Stephen B. Jones, một dòng sông uốn khúc tại vùng ngập lũ, theo thời gian, sẽ chuyển dịch nhanh chóng theo từng phần dòng chảy của nó, trừ khi bị hạn chế bởi các công trình kỹ thuật. Đường biên giới nếu không thay đổi sẽ mất đi mối liên hệ với dòng sông thực tế và trở thành một đường “ngoằn ngoèo” xuyên qua vùng ngập lũ, làm cho khó xác định cũng như đánh dấu trên thực địa.^[10]

Trên thực tế, có những điều ước không “cố định hóa” đường biên giới trên sông suối; thay vào đó, các quốc gia ký kết xác định đường biên giới trên cơ sở dòng chảy của sông suối như Hiệp định ngày 12/11/1884 giữa Mỹ và Mexico điều chỉnh đường biên giới quốc tế đi theo lòng sông Rio Colorado:

“Điều I. Đường phân ranh mãi mãi được mô tả như trong điều ước nêu trên và đi theo trung tâm luồng thông thường của các sông kể trên, bất kể sự thay đổi nào đối với bờ hoặc dòng chảy của sông do tác động tự nhiên thông qua sự xói lở và sự đóng cặn trầm tích dần dần theo thời gian, và không phải bởi sự xóa bỏ lòng sông hiện tại và hình thành một lòng mới.
Điều II. Bất kỳ sự thay đổi nào khác, được tạo ra bởi động lực của dòng nước, cho dù thông qua việc cắt lòng sông mới, hoặc khi có nhiều hơn một luồng do sự đào sâu của một luồng khác, đối với luồng đánh dấu đường biên giới tại thời điểm khảo sát được thực hiện theo quy định của điều ước nêu trên, sẽ không làm thay đổi đường phân ranh đã được cố định tại các cuộc khảo sát của Ủy ban Biên giới Quốc tế năm 1852, nhưng đường được cố định sau đó sẽ tiếp tục đi theo trung tâm của lòng sông ban đầu, mặc dù có thể trở nên khô hạn hoặc bị cản trở bởi trầm tích.”  

Bên cạnh đó, do sự thay đổi dòng chảy, địa hình của sông suối biên giới là không đồng nhất – có thể diễn ra chậm hoặc nhanh, quy mô nhỏ hoặc lớn… Vì vậy, các quốc gia còn thỏa thuận thành lập một ủy ban liên hợp với nhiệm vụ xác định trong trường hợp nào đường biên giới thay đổi theo sự thay đổi của sông suối mà nó đi theo. Một ví dụ điển hình là Điều 30 Hiệp ước Versailles quy định Ủy ban Biên giới “có nhiệm vụ xác định, trong từng trường hợp, đường biên giới có dịch chuyển theo sự thay đổi của dòng hoặc luồng, hoặc đường biên giới được cố định tại vị trí của dòng hoặc luồng tại thời điểm Hiệp ước này có hiệu lực”.

Trong thực tiễn tư pháp, năm 1904, Tòa án Tối cao Hoa Kỳ đã giải quyết vụ tranh chấp về ranh giới giữa bang Missouri và bang Nebraska. Mặc dù là cơ quan tài phán quốc gia, nhưng Tòa án Tối cao Hoa Kỳ đã đưa ra nhận định phù hợp với luật pháp quốc tế về tính bất biến trong trường hợp alvei mutatio, theo đó:

“[Hiện tượng bồi đắp] không làm phát sinh sự thay đổi đối với đường ranh giới… Những nguyên tắc này được áp dụng giống nhau cho dù dòng sông đóng vai trò như ranh giới giữa tài sản tư hữu hoặc giữa các bang và các quốc gia.
Ranh giới giữa Missouri và Nebraska trong vùng lân cận đảo Precinct là trung tâm luồng gốc của sông Missouri trước khi xảy ra sự bồi đắp năm 1867 mà không phải là trung tâm luồng kể từ thời điểm đó…”^[11]

Ở cấp độ quốc tế, một trong những tranh chấp liên quốc gia đáng chú ý liên quan đến sự thay đổi dòng chảy, địa hình sông biên giới là tranh chấp giữa Mỹ và Mexico đối với Chamizal – một khu vực được hình thành từ sự dịch chuyển của sông Rio Grande giữa hai nước xuống phía Nam về phía Mexico do sự thay đổi dòng chảy diễn ra từ năm 1852 – 1868. Trải qua quá trình đàm phán song phương không có nhiều tiến triển, trên cơ sở thỏa thuận trọng tài giữa Mỹ và Mexico ký năm 1910, Ủy ban Biên giới quốc tế đã đưa ra phán quyết trọng tài năm 1911 về quyền sở hữu đối với Chamizal.

Dựa trên các điều ước về biên giới giữa Mexico và Mỹ, Mexico cho rằng các Hiệp ước năm 1848 và 1853 đã thiết lập một đường biên giới cố định không thể thay đổi theo sự dịch chuyển của dòng sông, còn Hiệp ước năm 1884 quy định về đường biên giới thay đổi trong một số trường hợp biến động của dòng sông không có hiệu lực trở về trước để áp dụng trong trường hợp Chamizal. Ở chiều ngược lại, Mỹ lập luận cả ba văn kiện trên ghi nhận biến động do sạt lở hoặc bồi lấp phù hợp với luật pháp quốc tế và Hiệp ước năm 1884 áp dụng cho tất cả biến động của dòng sông ở quá khứ lẫn hiện tại. Bằng chứng chỉ ra rằng sự dịch chuyển dòng Rio Grande là do sạt lở một bên bờ và bồi tụ đất ở bờ đối diện, mà chủ yếu diễn ra kể từ năm 1864 trở đi. Kết quả sau đó cho thấy Ủy ban đã không ủng hộ lập trường của Mexico, song Chủ tịch Ủy ban quyết định quyền sở hữu đối với khu vực Chamizal sẽ được phân chia theo sông biên giới năm 1864 do mọi biến động trước đó “chậm và từ từ”. Tuy nhiên, phán quyết cuối cùng đã thừa nhận rằng không có bằng chứng nào về vị trí của dòng sông năm 1864 – lập luận phản đối của Ủy viên Ủy ban Hoa Kỳ, và để ngỏ cho các bên thỏa thuận xác định đường biên giới dựa trên các nguyên tắc được nêu trong phán quyết.^[12]

Như vậy, thực tiễn quốc tế đã cho thấy không có công thức chung nào cho việc giải quyết hệ quả pháp lý liên quan đến sự thay đổi dòng chảy, địa hình của sông suối biên giới. Tuy nhiên, nguyên tắc thỏa thuận và quan điểm về “cố định” sông suối biên giới trong trường hợp alvei mutatio vẫn sẽ tiếp tục bảo đảm sự ổn định của biên giới quốc gia, cũng như tạo điều kiện cho các quốc gia ven bờ hợp tác quản lý, bảo vệ và sử dụng sông suối biên giới một cách ổn định, bền vững, lâu dài.

Vũ Quốc Tuấn

---

[1] Theo Thỏa thuận giữa Anh và Bồ Đào Nha, hai Bên “công nhận thalweg của các sông này là đường biên giới, và các đảo nằm giữa bờ tả của các sông này và thalweg thuộc về Bồ Đào Nha, và các đảo nằm giữa thalweg và bờ hữu của các sông Ruo và Shire nêu trên thuộc về Anh…”.

[2] L. J. Bouchez (1963), “The Fixing of Boundaries in International Boundary Rivers”, The International and Comparative Law Quaterly, vol.12, no.3, p.815.

[3] Điều 62.2(a) Công ước Vienna về Luật Điều ước quốc tế năm 1969 quy định: “Sự thay đổi cơ bản của hoàn cảnh sẽ không được viện dẫn làm căn cứ để chấm dứt hoặc rút khỏi… một điều ước xác lập đường biên giới”. Bên cạnh đó, Điều 11 Công ước Vienna về kế thừa quốc gia đối với điều ước quốc tế năm 1978 quy định: “Việc kế thừa quốc gia không ảnh hưởng đến: (a) đường biên giới được xác lập bởi điều ước; hoặc (b) các nghĩa vụ và quyền được quy định bởi điều ước và liên quan đến quy chế biên giới”. Trong thực tiễn, Toà án Công lý quốc tế (ICJ) trong vụ tranh chấp biên giới giữa Burkina Faso và Cộng hòa Mali đã xem xét nguyên tắc uti possidetis juris trong tương quan với tính bất biến của đường biên giới kế thừa, đồng thời khẳng định đây là “một nguyên tắc cơ bản” nhằm đảm bảo các quốc gia mới “không bị đe dọa bởi các cuộc đấu tranh bắt nguồn từ việc tranh giành biên giới sau khi chính quyền cai trị rời khỏi” (Case Concerning the Frontier Dispute (Burkina Faso/Republic of Mali) (Judgment) [1986] ICJ Reports, para.20).     

[4] Gideon Biger (1988), “Physical Geography and Law: The Case of International River Boundaries”, GeoJournal, vol.17, no.3, p.343.

[5] Trong tiếng Latin, “alvei mutatio” nghĩa là sự thay đổi dòng chảy của nguồn nước như sông, suối. Sự thay đổi này có thể dẫn đến hệ quả đối với quyền của các quốc gia đối với nguồn nước quốc tế, hoặc biên giới trên sông suối giữa các quốc gia. [Aaron X. Fellmeth, Maurice Horwitz (2009), Guide to Latin in International Law, Oxford University Press, USA, p.28]

[6] Klara Kanska, Rafal Manko (2002-2003), “Shifts in International Boundary Rivers”, Polish Yearbook of International Law, 26, p.145.

[7] Khoản 3 Điều 5 Nghị định thư về đường biên giới và mốc quốc giới Việt Nam – Lào năm 2016 quy định: “Trường hợp sông hoặc suối biên giới đổi dòng, đường biên giới vẫn giữ nguyên không thay đổi”.

[8] Điều 14 Nghị định thư phân giới cắm mốc biên giới trên đất liền Việt Nam – Campuchia năm 2019 về tính bất biến của đường biên giới quy định: “Sau khi Nghị định thư này có hiệu lực, bất kỳ sự biến đổi nào của địa hình, sông, suối biên giới tại thực địa đều không làm thay đổi đường biên giới và vị trí mốc giới trừ trường hợp hai Bên có thỏa thuận khác”.

[9] Klara Kanska, Rafal Manko (2002-2003), tlđd, p.146.

[10] Stephen B. Jones (1945), Boundary-Making: A Handbook for Statesmen, Treaty Editors and Boundary Commissioners, Carnegie Endowment for International Peace, Division of International Law, USA, p.122.

[11] Missouri v Nebraska [1904], 196 U.S. 23, https://supreme.justia.com/cases/federal/us/196/23/

[12] J. Sam Moore Jr. (1963), “The Chamizal Zone – Rivers and Revolutions on the Border”, SMU Law Review, vol.17, issue 1, p.93-94.