Bối cảnh vụ việc – Thẩm quyền của Toà – Quan điểm của Toà 

I. Bối cảnh vụ việc 

Vào ngày 12 tháng 12 năm 2022, Ủy ban Quốc đảo nhỏ về Biến đổi khí hậu và Luật Quốc tế (COSIS) đệ trình yêu cầu xin ý kiến tư vấn của ITLOS về một số nghĩa vụ của các quốc gia trong việc bảo vệ và gìn giữ môi trường biển, ứng phó biến đổi khí hậu. Trong đệ trình của mình, COSIS yêu cầu Toà đưa ra nhận định với hai câu hỏi liên quan đến nghĩa vụ của các quốc gia được quy định tại Chương XII của UNCLOS trong việc (i) ngăn ngừa, giảm thiểu và kiểm soát ô nhiễm biển môi trường liên quan đến tác động của phát thải khí nhà kính do con người gây ra dẫn đến biến đổi khí hậu, mực nước biển dâng cao, và quá trình axit hóa đại dương và (ii) bảo vệ và gìn giữ môi trường biển liên quan đến tác động của biến đổi khí hậu, mực nước biển dâng cao, và quá trình axit hóa đại dương. Ngày 21 tháng 05 năm 2024, ITLOS ra Ý kiến tư vấn xác định thẩm quyền của Tòa và đưa ra nhận định với hai câu hỏi trên. Để xem chi tiết Ý kiến tư vấn: toàn văn bằng tiếng Anh. Xem thêm: tuyên bố của Thẩm phán Jesus, Pawlak, Kulyk, Kittichaisaree và Infante Caffi và tuyên bố của Việt Nam.

Thẩm phán Albert Hoffmann trong buổi Tuyên đọc Ý kiến tư vấn của ITLOS ngày 21.05.2024 tại Hamburg, Đức. Nguồn: https://www.reuters.cominternationaltribunal

II. Thẩm quyền của Toà

Trước tiên, Toà viện dẫn nhận định của mình trong Vụ Yêu cầu Ý kiến Tư vấn do Ủy ban Thủy sản Tiểu khu vực (SRFC) rằng thẩm quyền trong việc đưa ra ý kiến tư vấn dựa trên Điều 21 Phụ lục VI UNCLOS (Quy chế Tòa ITLOS) bao gồm “tất cả tranh chấp và tất cả các yêu cầu được đệ trình cho Tòa phù hợp với Công ước này và tất cả các vấn đề được quy định cụ thể trong các thỏa thuận khác trao thẩm quyền cho Tòa” ([84)]. ITLOS cho rằng thẩm quyền của Tòa được cấu thành từ ba yếu tố: (i) tất cả các tranh chấp (“disputes”) được đệ trình lên Tòa phù hợp với Công ước; (ii) tất cả các đơn (“applications”) nộp lên Tòa theo UNCLOS; và (iii) tất cả các vấn đề (“all matters”) được quy định cụ thể trong bất kỳ thỏa thuận nào khác trao quyền tài phán cho Tòa ([85]).[1] Theo đó, Tòa cho rằng “tất cả các vấn đề” bao gồm ý kiến tư vấn, nếu được quy định cụ thể trong “các thỏa thuận khác trao thẩm quyền cho Tòa” ([86)]. Tòa cũng khẳng định Điều 21 không tự nó thiết lập thẩm quyền tư vấn của Tòa mà chính “thỏa thuận khác” mới trao quyền tài phán đó cho ITLOS ([87]). Mặt khác, có thể hiểu rằng chỉ khi “thỏa thuận khác” trao quyền tư vấn cho Tòa, thì ITLOS sau đó mới có quyền tư vấn với “tất cả các vấn đề” được quy định cụ thể trong “thỏa thuận khác”. Từ những nhận định trên, Toà viện dẫn Điều 2(2) của điều ước quốc tế thành lập COSIS vốn khẳng định Ủy ban này có quyền yêu cầu ý kiến tư vấn từ ITLOS về “bất kỳ vấn đề pháp lý nào trong phạm vi UNCLOS, phù hợp với Điều 21 và Điều 138 của Quy chế Toà” ([88]). Tòa cho rằng điều khoản này đã ủy quyền cho COSIS yêu cầu ý kiến tư vấn từ Tòa, hay nói cách khác là “trao quyền tài phán cho Tòa” theo câu chữ của Điều 21. Do đó, Toà đi đến kết luận rằng Điều 21 của Quy chế ITLOS và điều ước quốc tế thành lập COSIS “có liên hệ chặt chẽ với nhau” (“interconnected”) và “tạo thành cơ sở pháp lý thực chất cho thẩm quyền tư vấn của Tòa trong vụ việc này” ([89]).

III. Quan điểm của Toà

1. Phát thải khí nhà kính là hoạt động gây ô nhiễm môi trường biển theo định nghĩa về ô nhiễm môi trường biển của UNCLOS

Trọng tâm của câu hỏi thứ nhất trong đệ trình của COSIS xoay quanh vấn đề liệu phát thải khí nhà kính có được công nhận là hoạt động gây ô nhiễm môi trường biển theo định nghĩa về ô nhiễm môi trường biển quy định tại Điều 1(1)(4) của UNCLOS hay không? Điều 1(1)(4) định nghĩa ô nhiễm môi trường biển là việc “con người trực tiếp hoặc gián tiếp đưa các chất hoặc năng lượng vào môi trường biển, bao gồm cả các cửa sông, khi việc đó gây ra hoặc có thể gây ra những tác hại như gây tổn hại đến nguồn lợi sinh vật, và đến hệ động vật và hệ thực vật biển, gây nguy hiểm cho sức khỏe con người, gây trở ngại cho các hoạt động ở biển, kể cả việc đánh bắt hải sản và các việc sử dụng biển một cách hợp pháp khác, làm biến đổi chất lượng nước biển”. Toà cho rằng định nghĩa này đặt ra ba tiêu chí để xác định hoạt động gây ô nhiễm môi trường biển: (i) phải có các chất hoặc năng lượng; (ii) chất hoặc năng lượng này phải được con người đưa trực tiếp hoặc gián tiếp vào môi trường biển; và (iii) việc đưa vào đó phải gây ra hoặc có thể gây ra hậu quả có hại ([161]). 

Đối với tiêu chí thứ nhất, Tòa nhận định “chất” dùng để chỉ bất kỳ loại chất cụ thể nào có đặc tính đồng nhất hoặc một loại chất có thành phần hóa học xác định ([162]). Đồng thời Tòa cho rằng “năng lượng” có thể bao gồm cả nhiệt năng và viện dẫnBình luận chung của ILC trong Dự thảo về hướng dẫn bảo vệ bầu khí quyển đối với từ “năng lượng” trong định nghĩa “ô nhiễm khí quyển”. Bên cạnh đó Toà tham khảo  định nghĩa của UNFCCC và IPCC về thuật ngữ “khí nhà kính” và nhận định “khí” dùng để chỉ “một chất ở dạng như không khí, không phải rắn cũng không phải lỏng” và là một “chất” ([163]). Do đó, Tòa kết luận khí nhà kính thoả mãn tiêu chí thứ nhất. 

Đối với tiêu chí thứ hai, Toà xem xét liệu phát thải khí nhà kính có do “con người trực tiếp hoặc gián tiếp đưa các chất hoặc năng lượng vào môi trường biển” hay không. Trước hết, Toà khẳng định khí nhà kính do con người tạo ra và được “đưa vào môi trường” dựa trên định nghĩa “phát thải” (“emissions”) trong UNFCCC và cụm “phát thải do con người” (“anthropogenic emissions”) trong IPCC. Theo nhận định của nhiều bên tham gia quá trình tố tụng, biển, cột nước biển là một trong những thành phần cơ bản của “môi trường biển” (“marine environment”) và chịu ảnh hưởng trực tiếp, gián tiếp do việc phát thải khí nhà kính gây ra. Trong quá trình giải thích cụm “môi trường biển”, Tòa cho rằng hầu hết các điều khoản tại Chương XII sử dụng thuật ngữ “môi trường biển” một cách chung chung mà không quy định cụ thể về vùng biển nào. Tuy nhiên, Điều 1(1)(4) của Công ước ghi nhận “môi trường biển, bao gồm cả các cửa sông” và Điều 145, Điều 211(1) có chứa cụm “môi trường biển, bao gồm cả đường bờ biển” ([168]). Điều này, theo Toà, ngầm định “môi trường biển” bao gồm cả các không gian nằm ngoài các vùng biển được thiết lập theo UNCLOS. Ngoài ra, ITLOS cũng nhắc lại quan điểm của mình trong Vụ Cá ngừ vây xanh miền Nam và trong Vụ Yêu cầu Ý kiến Tư vấn do Ủy ban Thủy sản Tiểu khu vực (SRFC) rằng các nguồn tài nguyên sinh vật biển cũng được coi là một phần của “môi trường biển”. Cuối cùng, Tòa nhận định “môi trường biển” nên được hiểu theo nghĩa rộng bao gồm cửa sông, bờ biển, các hệ sinh thái biển và các điều kiện xung quanh ảnh hưởng đến sự sống và sinh vật biển. Tiếp theo, Toà đưa ra nhận định về việc liệu khí nhà kính có được đưa “trực tiếp hoặc gián tiếp” vào môi trường biển hay không. Theo đó, dựa trên những dữ kiện khoa học, ITLOS cho rằng việc phát thải khí nhà kính do con người tạo ra và được đưa vào môi trường biển theo từng giai đoạn hoặc ngay lập tức khi carbon dioxide hòa tan và bắt đầu quá trình lưu trữ dưới biển ([172]). Vì những lý do trên, Tòa kết luận khí nhà kính thỏa mãn tiêu chí thứ hai.

Đối với tiêu chí thứ ba, Toà nhận định khí nhà kính có gây ra hoặc có thể gây ra “hậu quả có hại với môi trường biển”. Theo đó, ITLOS viện dẫn các dữ liệu khoa học và khẳng định rằng lượng nhiệt dư thừa từ khí nhà kính dẫn đến hiện tượng nóng lên của đại dương và chiếm đến 91% lượng nhiệt trong hệ thống khí hậu (“climate System”) ([175-176]). Ngoài ra, Toà cũng nhận định phát thải khí nhà kính không chỉ dẫn đến biến đổi khí hậu mà còn gây ra hiện tượng axit hóa đại dương, tạo ra nhiều tác động có hại đến môi trường biển, hệ sinh thái và sức khỏe con người. Do đó, Tòa cho rằng khí nhà kính thỏa mãn tiêu chí thứ ba. Cuối cùng, Tòa kết luận phát thải khí nhà kính là hoạt động gây ô nhiễm môi trường biển theo định nghĩa về ô nhiễm môi trường biển được quy định tại Điều 1(1)(4).

2. Nghĩa vụ của các quốc gia trong việc ngăn ngừa, giảm thiểu và kiểm soát ô nhiễm môi trường biển liên quan đến phát thải khí nhà kính.

Thứ nhất, Tòa cho rằng Điều 194(1) đặt ra nghĩa vụ “thực hiện mọi biện pháp cần thiết để ngăn ngừa, giảm thiểu và kiểm soát ô nhiễm biển” do phát thải khí nhà kính do con người gây ra. Ngoài ra, ITLOS nhận định các biện pháp này cần được xác định một cách khách quan, có cơ sở khoa học và đáp ứng các tiêu chuẩn quốc tế trong các điều ước quốc tế về biến đổi khí hậu như UNFCCC và Thỏa thuận Paris. Phạm vi và nội dung của các biện pháp giảm phát thải khí nhà kính có thể khác nhau tùy theo điều kiện và khả năng của từng quốc gia trên cơ sở nguyên tắc “trách nhiệm chung nhưng có sự khác biệt” (“common but differentiated responsibilities”). Tuy nhiên, ITLOS cũng nhấn mạnh các quốc gia có ít khả năng và nguồn lực trong việc bảo vệ môi trường biển cũng cần phải “thực hiện mọi biện pháp phù hợp với khả năng và nguồn lực sẵn có của mình để ngăn ngừa, giảm thiểu và kiểm soát ô nhiễm biển do phát thải khí nhà kính do con người gây ra” ([241]).

Thứ hai, Toà khẳng định Điều 194(2) đặt ra nghĩa vụ đảm bảo hoạt động phát thải khí nhà kính do con người gây ra trong phạm vi chủ quyền của một quốc gia không lan rộng ra ngoài khu vực mà quốc gia này thực hiện quyền chủ quyền và không gây ra thiệt hại cho quốc gia khác. ITLOS cho rằng nghĩa vụ này được áp dụng cho bối cảnh xuyên biên giới (“transboundary context”) và bao gồm cả nghĩa vụ cẩn trọng thích đáng (“due diligence”). Theo đó, TLOS cho rằng nghĩa vụ này theo Điều 194 không chỉ đòi hỏi “nỗ lực tốt nhất” ([240]) mà còn yêu cầu các quốc gia điều chỉnh hệ thống pháp luật, thủ tục hành chính nhằm giảm thiểu và hạn chế tối đa hậu quả về môi trường do hoạt động phát thải khí nhà kính gây ra ([235]). ITLOS nhấn mạnh rằng tiêu chuẩn của nghĩa vụ cẩn trọng thích đáng mà các quốc gia phải áp dụng liên quan đến ô nhiễm biển do phát thải khí nhà kính “cần phải nghiêm ngặt” và dựa trên các dữ kiện khoa học sẵn có ([243]). Tuy nhiên, Toà nhắc lại Ý kiến tư vấn của mình trong Vụ về nghĩa vụ của các quốc gia tài trợ cho cá nhân và tổ chức liên quan đến các hoạt động tại Vùng và nhấn mạnh trong trường hợp không có sự chắc chắn về dữ kiện khoa học (“scientific certainty”) liên quan đến tác động môi trường do phát thải khí nhà kính gây ra thì các quốc gia cần phải áp dụng cách tiếp cận phòng ngừa (“precautionary approach”).

Thứ ba, trên cơ sở các quy định tại Điều 192, Điều 194, Điều 197, Điều 200 và Điều 201, Tòa nhận định các quốc gia có nghĩa vụ hợp tác (“duty to cooperate ”) trực tiếp hoặc gián tiếp thông qua các tổ chức quốc tế có thẩm quyền một cách liên tục và thiện chí để kiểm soát tình trạng ô nhiễm do phát thải khí nhà kính gây ra.

3. Nghĩa vụ của các quốc gia trong việc bảo vệ và gìn giữ môi trường biển liên quan đến tác động của biến đổi khí hậu, mực nước biển dâng cao, và quá trình axit hóa đại dương

Đối với quy định tại Điều 192 về việc “áp đặt nghĩa vụ chung đối với các quốc gia thành viên trong việc bảo vệ và giữ gìn môi trường biển”, Toà cho rằng nghĩa vụ này “áp dụng cho tất cả các khu vực biển và có thể được viện dẫn để hạn chế mọi hình thức suy thoái môi trường biển, bao gồm các tác động của biến đổi khí hậu như hiện tượng nóng lên của đại dương và mực nước biển dâng cũng như axit hóa đại dương” ([400]). Theo đó, ITLOS nhận định nghĩa vụ “có thể bao gồm việc khôi phục môi trường sống và hệ sinh thái biển” nơi môi trường biển đã bị suy thoái. ([386]). Ngoài ra, trên cơ sở Điều 61 và Điều 119, ITLOS nhận định các quốc gia thành viên đồng thời có nghĩa vụ thực hiện các biện pháp cần thiết để bảo tồn các nguồn tài nguyên sinh vật biển đang bị đe dọa bởi tác động của biến đổi khí hậu và axit hóa đại dương. Theo đó, khi thực hiện các biện pháp như vậy, các quốc gia thành viên cần phải áp dụng phương pháp tiếp cận phòng ngừa (“precautionary approach”). Bên cạnh đó, Toà cũng khẳng định nghĩa vụ thực hiện các biện pháp cần thiết để bảo vệ và bảo tồn môi trường biển bao gồm cả việc các quốc gia cần đảm bảo các chủ thể phi nhà nước thuộc thẩm quyền hoặc quyền kiểm soát của mình tuân thủ các biện pháp này ([396]). 

Phạm Quốc Hào 

1. Vụ Yêu cầu Ý kiến Tư vấn do Ủy ban Thủy sản Tiểu khu vực (SRFC) [2015] (Ý kiến tư vấn) ITLOS Reports 2015, đoạn 56.

2. Vụ về nghĩa vụ của các quốc gia tài trợ cho cá nhân và tổ chức liên quan đến các hoạt động tại Vùng [2011] (Ý kiến tư vấn) ITLOS Reports 2011, đoạn 135.